Wyrok - III OSK 2039/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 30/23 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony ŚroOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 30/23 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Śro
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Wojciechowski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 30/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę A. D. (dalej "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ" lub "organ") z dnia 28 października 2022 r., nr DP-401.713.2022.mt, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "PWIOŚ") decyzją z dnia 4 maja 2022 r., nr WP.7062.4.84.2022.BSZ, wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną. W dniu 6 maja 2022 r. decyzja została doręczona w trybie art. 43 k.p.a. skarżącemu, który pismem z dnia 23 maja 2022 r. wniósł odwołanie od tej decyzji. Pismem z dnia 13 września 2022 r., znak DP.401.713.2022.mt, GIOŚ – na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej "ustawa COVID") – zawiadomił stronę o uchybieniu terminu i poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego przywrócenie, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismem z dnia 21 października 2022 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PWIOŚ z dnia 4 maja 2022 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie nie ma zastosowania przywrócenie terminu, ponieważ decyzja nie została prawidłowo doręczona. Pod adresem doręczenia decyzji od wielu lat nie mieszka, a korespondencja, która tam była odbierana, została przekazywana stronie z opóźnieniem; decyzja PWIOŚ została przekazana skarżącemu bez koperty tylko z ustnym podaniem terminu jej odbioru przez co doszło do pomyłki, co skutkowało niedochowaniem terminu na wniesienie odwołania.GIOŚ postanowieniem z dnia 28 października 2022 r., nr DP-401.713.2022.mt, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PWIOŚ. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że osoba należycie dbająca o swoje interesy powinna zabezpieczyć sposób odbioru korespondencji i przekazywania jej o tym informacji. Organ uznał, że wyjaśnienia strony jak i przedłożona dokumentacja nie dały wiarygodnych podstaw, do stwierdzenia, iż niedopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od niej i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku.Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na postanowienie GDOIŚ z dnia 28 października 2022 r., któremu zarzucił naruszenie: – art. 58 k.p.a. poprzez nieprawidłowe nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu na złożenie odwołania, w sytuacji gdy w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu; – art. 41, 42, 43, 44 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i uznanie doręczenia za skuteczne, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż doręczenie nie zostało dokonane w sposób prawidłowy, a termin na złożenie odwołania nie rozpoczął biegu; – art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy i zaniechanie dokonania przez organ ustaleń z urzędu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Organ wniósł o oddalenie skargi.W dniu 13 kwietnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji PWIOŚ. Jak dalej zauważył WSA w Warszawie, zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. W rejestrze CEIDG skarżący jako adres do korespondencji wskazał: ul. [...] – i pod tym adresem odebrał zawiadomienie PWIOŚ z dnia 8 kwietnia 2022 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. W zawiadomieniu skarżący został prawidłowo pouczony, że ma obowiązek wskazać adres do doręczeń w kraju, a w razie nieuczynienia tego pisma wysyłane pod ostatnio znanym adresem w kraju uważa się za doręczone. Skarżący należycie dbający o swoje interesy powinien zabezpieczyć sposób odbioru korespondencji oraz przekazywania mu informacji o odebranej korespondencji. Skarżący nie poinformował o zmianie adresu do doręczeń, uczynił to dopiero na etapie złożenia odwołania od decyzji PWIOŚ, kiedy przesłał umowę najmu mieszkania na okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w [...] przy ul [...] (natomiast jako adres zameldowania podał: [...]). Tak więc nie można stwierdzić, że niedopełnienie czynności w terminie (złożenie odwołania) stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody.W ocenie Sądu I instancji organ słusznie uznał za bezzasadny zarzut dotyczący przesyłania korespondencji na adres zgodny ze wpisem do CEIDG w sytuacji, kiedy nastąpiło wykreślenie wpisu z rejestru CEIDG w dniu 22 listopada 2020 r. Na przedmiotowy adres była wysyłana korespondencja w trakcie prowadzenia postępowania przez PWIOŚ, która została odebrana osobiście przez A. D. i wówczas również skarżący był informowany o obowiązku wskazania adresu do doręczeń w kraju, a w razie nieuczynienia tego pisma wysyłane pod ostatnio znanym adresem w kraju będą uznane jako doręczone. Również wówczas skarżący nie podał nowego adresu do doręczeń. W opinii Sądu I instancji nie uprawdopodobniono, żeby uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącego. Organy administracji publicznej, w myśl art. 7 k.p.a., mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego załatwienia sprawy. Wskazana zasada postępowania administracyjnego nie oznacza jednak obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy. Organ nie może także wyręczać strony w dowodzeniu jej racji. Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, w pełni odzwierciedla stan faktyczny, który został ustalony z poszanowaniem powołanych przepisów prawa. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, na podstawie których organ wyciągnął właściwe wnioski. WSA w Warszawie w kontrolowanej sprawie nie dopatrzył się uzasadnienia dla zarzutów podnoszonych w skardze.Pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe nieuwzględnienie zarzutów skarżącego i nieprawidłowe uznanie, że skarga podlega oddaleniu, w sytuacji gdy prawidłowo oceniany materiał dowodowy winien prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminowi na wniesienie odwołania od decyzji, z uwagi na nieprawidłowe doręczenie korespondencji, ewentualnie istniały podstawy do przywrócenia terminu do złożenia odwołania;b) – art. 58 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie; – art. 41, 42, 43, 44 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i uznanie doręczenia za skuteczne, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż doręczenie nie zostało dokonane w sposób prawidłowy a termin na złożenie odwołania nie rozpoczął biegu; – art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 77 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania w sprawie;c) art. 119 p.p.s.a. poprzez zastosowanie trybu uproszczonego pomimo braku ziszczenia się przesłanek.Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; w każdym przypadku – o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.W pierwszej kolejności wypada odnieść się do zarzutu naruszenia art. 119 p.p.s.a. poprzez zastosowanie trybu uproszczonego pomimo braku ziszczenia się przesłanek. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z kolei art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie, a ponadto w odpowiedzi na skargę organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Odpowiedź ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 27 lutego 2023 r. i nikt nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W tej sytuacji zachodziły kumulatywnie dwie niezależne od siebie przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 119 p.p.s.a., a rozważany zarzut jawi się jako niezasadny.Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe nieuwzględnienie zarzutów skarżącego i nieprawidłowe uznanie, że skarga podlega oddaleniu – stwierdzić wypada, że powołane przepisy są tzw. przepisami wynikowymi i nie mogą być samoistną podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego. "Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie" (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Z tego względu odnośny zarzut nie mógł odnieść zmierzonego skutku.Gdy idzie o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to zaznaczyć na początku wypada, że zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. "Wnoszący skargę kasacyjną powinien zatem kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych autor skargi kasacyjnej powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji, jeżeli zarzut naruszenia dotyczy tylko tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny bez powiązania z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego. Jeżeli naruszenie przepisów miałoby polegać na bezzasadnym uwzględnieniu lub oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji na skutek wadliwej kontroli przez ten sąd stosowania lub wykładni przez organ administracji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, to wówczas w zarzucie kasacyjnym należy wskazać odpowiedni przepis postępowania sądowoadministracyjnego stosowanego przez sąd administracyjny w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego stosowanymi lub wykładanymi przez organy administracji, których stosowanie lub wykładnia zostały, według skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowo skontrolowane przez sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I GSK 1817/19).Zarzuty sformułowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej w pkt b (tj. zarzuty naruszenia art. 58, art. 41, art. 42, art. 43, art. 44, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.) nie spełniają powyższego wymogu i tym samym ich konstrukcja nie jest do końca prawidłowa. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w nich, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie wskazał tylko na naruszenie określonych przepisów prawa procesowego stosowanych przez organ administracji. Ta wadliwość konstrukcyjna – zważywszy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 – sama przez się nie dyskwalifikuje przedmiotowych zarzutów, niemniej jednak budzą one zastrzeżenia także z innego powodu. Powołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy – poza art. 7 i art. 43 k.p.a. – dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, o które z nich chodzi. "Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony". Z kolei wspomniany art. 7 k.p.a. wprawdzie nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, ale statuuje kilka zasad postępowania administracyjnego, toteż skarżący kasacyjnie powinien wskazać, która z nich została naruszona (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2021 r., I OSK 414/21; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2026 r., I OSK 919/23).W treści zarzutów, o których mowa, skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, na czym polegało nieprawidłowe zastosowanie tudzież brak zastosowania odnośnych przepisów. Skarżący kasacyjnie zakwestionował jedynie "uznanie doręczenia za skuteczne, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż doręczenie nie zostało dokonane w sposób prawidłowy a termin na złożenie odwołania nie rozpoczął biegu". Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie w tej mierze, wypada zauważyć, że skarżący kasacyjnie odebrał osobiście przesyłkę w niniejszej sprawie pod adresem w [...], uznawanym przez organ za miejsce zamieszkania skarżącego kasacyjnie (ten adres jest też adresem zameldowania skarżącego kasacyjnie). Organ miał zatem pełne podstawy do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie mieszka pod adresem w Somoninie, co więcej, organ miał podstawy do przyjęcia, że wolą skarżącego kasacyjnie – który, wiedząc o toczącym się postępowaniu administracyjnym, nie wskazał organowi innego adresu – jest to, aby korespondencja była właśnie na ten adres kierowana. Ponadto w aktach sprawy znajdują się inne dokumenty świadczące o tym, że skarżący kasacyjnie mieszka pod adresem w [...] i że ten adres traktuje jako adres korespondencyjny. W tym kontekście warto zwrócić uwagę w szczególności na notatkę służbową z dnia 2 listopada 2022 r., z której wynika, że we wszystkich rejestrach, do których dostęp ma Policja, widnieje adres w [...] przypisany do osoby skarżącego kasacyjnie; ponadto ten adres jako adres do korespondencji skarżący kasacyjnie wskazał podczas ostatniego przesłuchania. Z kolei przedłożona przez skarżącego kasacyjnie umowa najmu lokalu pod innym adresem sama przez się nie świadczy o tym, że skarżący rzeczywiście tam mieszka. Jeżeli zaś skarżący kasacyjnie rzeczywiście zmienił miejsce zamieszkania, to powinien był zawiadomić organ o tej zmianie. W tych okolicznościach – jak słusznie przyjął Sąd I instancji – nie ma podstaw, by stwierdzić naruszenie przez organ przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej, w tym art. 7 i art. 43 k.p.a. Zarzuty te nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. "Ewentualność, że dorosły domownik, który odebrał przesyłkę oraz podjął się przekazania jej adresatowi, a następnie tego nie uczynił, bądź też uczynił to z opóźnieniem lub też czyniąc to wprowadził adresata przesyłki w błąd co do daty jej doręczenia, jest ewidentnym zaniedbaniem tej osoby. Jednakże konsekwencje takiego zachowania domownika obciążają adresata korespondencji" (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2024 r., I GSK 1105/21).Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.