Wyrok - III OSK 920/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2581/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego IOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2581/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego I
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Wojciechowski
Podstawa prawna
art. 189
fkpa
art. 77
kpa
art. 8
kpa
art. 80
kpa
art. 174
ppsa
art. 106
ppsa
art. 151
ppsa
art. 188
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2581/24, oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ" lub "organ odwoławczy") z dnia 16 sierpnia 2024 r., nr DKO-WOPN.401.264.2022.as, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") w okresie od dnia 26 listopada 2020 r. do dnia 21 grudnia 2020 r. przeprowadził planową kontrolę działalności prowadzonej przez skarżącą przy ul. [...] w miejscowości [...] (gmina [...]), gdzie skarżąca – na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z 29 stycznia 2018 r., nr DSR-II-2.7243.37.2017 – prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, a na terenie Spółka eksploatuje następujące instalacje: – składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne; – sortownię odpadów; – pryzmową kompostownię odpadów; prowadzi także punkt zbiórki i demontażu odpadów wielkogabarytowych, w tym zbieranie odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. W toku kontroli, na podstawie analizy ewidencji odpadów prowadzonej za lata 2019-2020 ustalono m.in., że strona bez wymaganego zezwolenia w tym zakresie zebrała w 2019 r. 144,438 Mg, a w 2020 r. 147,944 Mg odpadów o kodzie 16 01 03 – zużyte opony oraz w 2019 r. 1,448 Mg odpadów o kodzie 20 01 32 – leki inne niż wymienione w 20 01 31. Przeprowadzone przez WIOŚ oględziny wykazały, że odpady o kodzie 16 01 03 zmagazynowane były w betonowym boksie znajdującym się na terenie kontrolowanego zakładu. Oszacowane wymiary pryzmy wynosiły 8,80 m x 4 m x 1,5 m. Podczas trwania czynności w terenie nie odnotowano magazynowania odpadów o kodzie 20 01 32. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli KON 262/2020, podpisanym przez skarżącą bez zastrzeżeń. Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. Spółka wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary wskazując, iż są prowadzone postępowania dotyczące zmiany zezwolenia w Urzędzie Marszałkowskim od lutego 2020 r., jednak ze względu na sytuację sanitarno-epidemiologiczną związaną z wirusem SARS-CoV-2 i wiele niejasności proceduralno-formalnych nie uzyskała jeszcze nowej decyzji, uwzględniającej zbieranie odpadów o kodzie 16 01 03 (o co wnioskowała). Spółka poinformowała również, że częściowym usprawiedliwieniem jest fakt, że z dochowaniem zasad ustawy o odpadach przekazywała ona zebrane odpady do uprawnionego odbiorcy, ewidencjonując to w BDO, co w jej ocenie, w świetle zasad ochrony środowiska jest postępowaniem uzasadnionym "natomiast formalnie z błędem", przez brak stosownej decyzji. Strona podniosła również, że WIOŚ nałożył już sankcję w postaci mandatu karnego dla prowadzącego składowisko.Decyzją z dnia 27 lipca 2021 r., znak ODI.7062.61.5.2021.KAZ, WIOŚ wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, na terenie zakładu w miejscowości [...], co stwierdzono w dniu 26 listopada 2020 r. i 8 grudnia 2020 r.Na skutek odwołania skarżącej, GIOŚ decyzją z dnia 16 sierpnia 2024 r., nr DKO-WOPN.401.264.2022.as, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zbieranie odpadów na terenie zakładu bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, co stwierdzono podczas kontroli prowadzonej w okresie od 26 listopada do 21 grudnia 2020 r. Organ odwoławczy zważył, że podstawą wydania decyzji WIOŚ było stwierdzone przez niego gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia. Natomiast wysokość administracyjnej kary pieniężnej, którą nałożono na stronę, została określona na podstawie art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach, który został uchylony przed rozpatrzeniem odwołania na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648, dalej ustawa nowelizująca). Wskazana zmiana oznacza brak możliwości obliczania wysokości administracyjnej kary pieniężnej na podstawie dotychczasowego wzoru, określonego w załączniku nr 6 do ustawy o odpadach. GIOŚ uznał, że biorąc pod uwagę ilość zebranych odpadów, a przede wszystkim ich właściwości, stwierdzić należało, iż działalność Spółki polegająca na zbieraniu odpadów palnych o kodzie 16 01 03 bez wymaganego zezwolenia stworzyła realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, szczególnie biorąc pod uwagę okoliczną zabudowę mieszkaniową. Do potencjalnych skutków zbierania odpadów o kodach 16 01 03 oraz 20 01 32 na przedmiotowym terenie bez wymaganego zezwolenia organ odwoławczy zaliczył przede wszystkim wysokie ryzyko pożarowe, szczególnie w sytuacji samozapłonu lub wybuchu pożaru. Naruszenie polegające na zbieraniu odpadów o kodach 16 01 03 oraz 20 01 32 bez wymaganego zezwolenia miało miejsce w okresie objętym kontrolą, a więc od stycznia 2019 r. do dnia 21 grudnia 2020 r., tj. dnia zakończenia przedmiotowej kontroli; dopiero uzyskana przez Spółkę decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 18 lutego 2022 r., nr DSK-IV.7243.50.2021, zmieniająca decyzję z dnia 9 lutego 2015 r., nr DSR-1I-2.7243.175.2014, dopuszcza zbieranie odpadów o kodzie 16 01 03 na terenie kontrolowanego zakładu.GIOŚ uznał, iż kara wymierzona decyzją WIOŚ nie jest adekwatna do skali przedmiotowego naruszenia, w związku z tym zdecydował się zmniejszyć jej wymiar. Zaznaczył przy tym, że wymierzona przedmiotową decyzją kara stanowi jedynie 4% maksymalnego wymiaru kary. Z kolei wbrew twierdzeniom Spółki GIOŚ nie mógł uznać, że samo złożenie przez nią wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia stanowiło podstawę do uznania, że podjęła ona czynności mające na celu zaprzestanie naruszenia prawa. Do momentu uzyskania stosownego zezwolenia strona nie miała prawa zbierać jakichkolwiek odpadów, które nie zostały uwzględnione w decyzjach obowiązujących w okresie objętym kontrolą. Dopuszczając się jakiegokolwiek naruszenia, niezależnie od towarzyszącej temu intencji, podmiot musi liczyć się z konsekwencjami takiego czynu, w tym również możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, będącej obligatoryjną w przypadku stwierdzenia naruszenia. Końcowo organ odwoławczy przenalizował możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. uznając, że nie miał on zastosowania w niniejszym przypadku. Wprawdzie strona zaprzestała naruszania prawa, ale waga stwierdzonego naruszenia prawa nie była znikoma biorąc pod uwagę przede wszystkim sam fakt gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia, a także ich rodzaj, a co za tym idzie zagrożenie jakie stwarzały. Strona nie została uprzednio ukarana za to samo naruszenie administracyjną karą pieniężną przez inny organ ani też nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za wymienione w niniejszym przepisie przestępstwa. W ocenie organu odwoławczego, nie było również możliwości fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż nie było innych środków i metod pozwalających na wypełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, tj. bezpośredniego, jakim jest zapewnienie, że działalność w zakresie gospodarowania odpadami będzie prowadzona po uzyskaniu zezwolenia w zakresie rodzaju tej działalności oraz pośredniego, czyli dążenia do zapewnienia jak najlepszej jakości środowiska przez przestrzeganie warunków decyzji regulującej prowadzoną działalność.Pismem z dnia 18 września 2024 r. skargę na decyzję GIOŚ z dnia 16 sierpnia 2024 r. do WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zarzucając jej naruszenie: – art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niekompletne rozpatrzenie sprawy, pomijanie wyjaśnień strony oraz dokumentów w postaci posiadanego przez nią operatu przeciwpożarowego zawierającego warunki ochrony przeciwpożarowej terenu zakładu, zatwierdzonego postanowieniem Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 13 sierpnia 2019 r., znak MZ.5560.58.2019, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że magazynowanie przez skarżącą odpadów o kodzie 16 01 03 powodowało powstanie zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi bądź stanu środowiska naturalnego, w szczególności zaś zagrożenia pożarowego; – art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie, mimo że spełnione zostały przesłanki obligujące GIOŚ do zastosowania tej instytucji i do poprzestania na pouczeniu; – art. 189f § 2 i 3 w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania wskazanych przepisów, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębienia zaufania do organów władzy publicznej; – art. 194 ust. 4 w związku z art. 199 ustawy o odpadach, poprzez niewłaściwe zastosowanie dyrektywy ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej i w konsekwencji błędne uznanie, iż wymierzona pieniężna kara administracyjna w kwocie [...] zł jest proporcjonalna względem popełnionego naruszenia prawa, podczas gdy w rzeczywistości sankcję tę należy uznać za nieadekwatną, nieracjonalną oraz niewspółmiernie dolegliwą dla skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GIOŚ oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, tj.: a) operatu przeciwpożarowego zawierającego warunki ochrony przeciwpożarowej – Składowisko Odpadów Komunalnych w [...], działka ewidencyjna nr [...], gmina [...], z maja 2019 r., opracowanego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych – na wykazanie faktu, że magazynowane odpady o kodzie 16 01 03 – zużyte opony, wykazane w trakcie prowadzonych oględzin na terenie Zakładu przez WIOŚ, nie powodowały powstania jakiegokolwiek zagrożenia pożarowego; b) postanowienia Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], z dnia 13 sierpnia 2019 r., znak MZ.5560.58.2019, wyrażającego zgodę na zastosowanie warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów zgodnie z ww. operatem przeciwpożarowym – na wykazanie faktu, że operat ten zawierał warunki ochrony przeciwpożarowej zgodne z przepisami prawa i że przestrzeganie tych warunków zapewniało pełną ochronę przed zagrożeniem pożarowym. Organ wniósł o oddalenie skargi.W dniu 28 stycznia 2025 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaaprobował – dokonane w oparciu o kontrolę przeprowadzoną w dniach 26 listopada 2020 r. – 21 grudnia 2020 r., z której sporządzono protokół nr KON 262/2020 – ustalenia organu odwoławczego co do stanu faktycznego. WSA w Warszawie stwierdził, że GIOŚ przekonująco wykazał, iż przesłanki do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej kary wystąpiły. Odnosząc się do wniesionych w skardze zarzutów, Sąd I instancji uznał, że nie podważają one w sposób skuteczny ustaleń organu administracji. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach jednoznacznie wskazuje, że skarżąca zbierała odpady o kodach 16 01 03 i 20 01 32 bez wymaganego zezwolenia, co było podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto słusznie – zdaniem Sądu I instancji – stwierdził GIOŚ, że działalność skarżącej polegająca na zbieraniu odpadów palnych o kodzie 16 01 03 bez wymaganego zezwolenia stworzyła realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, szczególnie biorąc pod uwagę okoliczną zabudowę mieszkaniową.Sąd I instancji za organem powtórzył, że art. 189f § 1 k.p.a. zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W okolicznościach sprawy nie wystąpiły również przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 196 ustawy o odpadach, do wymierzania określonych w niej administracyjnych kar pieniężnych, w tym na podstawie art. 194, właściwy jest wyłącznie wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w związku z czym nie zachodziło podejrzenie, że skarżąca została już ukarana za ten sam delikt administracyjny. Sam rodzaj zebranych odpadów oraz brak faktycznego wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko nie mógł stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary; to samo dotyczy okoliczności, iż skarżąca zbierała odpady nie zaliczane do odpadów niebezpiecznych. Ponadto, wbrew opinii skarżącej, zebrana ilość odpadów, których dotyczyło naruszenie, nie była znikoma (292,382 Mg odpadów o kodzie 16 01 03 i 1,448 Mg odpadów o kodzie 20 01 32). Okoliczności te zostały wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji zgodził się z GIOŚ odnośnie wysokości wymierzonej, tj. zmniejszonej kary, która sytuuje się w dolnej strefie zagrożenia ustawowego. Ustalając tę wysokość organ wziął pod uwagę wszystkie wymagane prawem przesłanki. W opinii WSA w Warszawie, przyjmując twierdzenia skarżącej o braku faktycznego zagrożenia pożarowego w okolicznościach niniejszej sprawy, to zważywszy na rodzaj odpadów (łatwopalne opony) oraz bliskość zabudowy mieszkaniowej, organ prawidłowo ocenił tę kwestię. Gdyby zaś takie zagrożenie było realne, to wymierzona kara byłaby zdecydowanie wyższa. Końcowo Sąd I Instancji nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów k.p.a., mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani innych naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.Odnosząc się z kolei do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych, WSA w Warszawie zwrócił uwagę na to, że nie można przyjąć, by powołane przez skarżącą dokumenty były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, gdyż ani operat przeciwpożarowy, ani postanowienie właściwego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej wyrażające zgodę na zastosowanie określonych w tym operacie warunków ochrony przeciwpożarowej – nie mogą zastąpić stosownego zezwolenia na zbieranie określonych rodzajów odpadów, którego bezspornie skarżąca nie posiadała w latach 2019-2020 odnośnie odpadów o kodach 16 01 03 – zużyte opony oraz 20 01 32 – leki inne niż wymienione w 20 01 31.Pismem z dnia 9 kwietnia 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2025 r. wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, załączonych do skargi, które to były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia wniesionej skargi;b) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuznaniu za zasadne przez Sąd I instancji zarzutów skarżącej odnośnie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez GIOŚ oraz WIOŚ i przyjęcie jako prawidłowego stanu faktycznego ustalonego przez organy, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia wniesionej skargi;c) naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuznaniu za zasadne przez WSA w Warszawie zarzutów skarżącej dotyczących nieuzasadnionej odmowy zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie, mimo że spełnione zostały przesłanki obligujące GIOŚ do zastosowania tej instytucji i do poprzestania na pouczeniu, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia wniesionej skargi;d) w przypadku nieuznania za zasadny zarzutu, o którym mowa w lit. c powyżej, naruszenie 189f § 2 i 3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuznaniu za zasadne przez WSA w Warszawie podniesionych zarzutów skarżącej dotyczących nieuzasadnionej odmowy zastosowania instytucji fakultatywnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębienia zaufania do organów władzy publicznej, a w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia wniesionej skargi;2. w przypadku nieuznania za zasadne zarzutów, o którym mowa w pkt. 1 w lit. c i d) powyżej, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 194 ust. 4 i art. 199 ustawy o odpadach w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu przez WSA w Warszawie, że GIOŚ właściwie zastosował dyrektywy ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej i w konsekwencji błędne uznanie, iż wymierzona pieniężna kara administracyjna w kwocie [...] zł jest proporcjonalna względem popełnionego naruszenia prawa, podczas gdy w rzeczywistości sankcję tę należy uznać za nieadekwatną, nieracjonalną oraz niewspółmiernie dolegliwą dla skarżącej, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia wniesionej skargi.Skarżąca kasacyjnie wniosła o:1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku uznania przez Sąd, że niniejsza sprawa została w dostatecznym stopniu wyjaśniona, uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uwzględnienie skargi złożonej przez skarżącą i uchylenie decyzji GIOŚ oraz decyzji WIOŚ wymierzającej skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za zbieranie odpadów na terenie zakładu, bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów;2. ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że niniejsza sprawa nie została w dostatecznym stopniu wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości wyroku oraz przekazanie sprawy do WSA w Warszawie, celem ponownego rozpoznania sprawy;3. zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji;4. przeprowadzenie w oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, tj.: a) operatu przeciwpożarowego zawierającego warunki ochrony przeciwpożarowej – Składowisko Odpadów Komunalnych w [...], działka ewidencyjna nr [...], gmina [...], z maja 2019 r., opracowanego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych na wykazanie faktu, że magazynowane odpady o kodzie 16 01 03 – zużyte opony, wykazane w trakcie prowadzonych oględzin na terenie zakładu przez WIOŚ, nie powodowały powstania jakiegokolwiek zagrożenia pożarowego; b) postanowienia Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 13 sierpnia 2019 r., znak MZ.5560.58.2019, wyrażającego zgodę na zastosowanie warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów zgodnie z operatem ppoż., na wykazanie faktu, że operat ppoż. zawierał warunki ochrony przeciwpożarowej zgodne z przepisami prawa i że przestrzeganie tych warunków zapewniało pełną ochronę przed zagrożeniem pożarowym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).W pierwszym zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie powołała art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumpcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21). Fakultatywny ("sąd może") i względny (jeżeli nie spowoduje to "nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie") charakter uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu sprawia, że w art. 106 § 3 p.p.s.a. co do zasady trudno upatrywać samoistnej podstawy do sformułowania zarzutu kasacyjnego. Wstępną przesłanką, warunkującą celowość rozważenia naruszenia tego przepisu, jest zidentyfikowanie "istotnych wątpliwości" – wątpliwości, które dotyczą zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ale zarazem są pochodną braku pewnej wiedzy o określonych faktach. Chodzić może o specyficzne fakty, zasadniczo następcze, które nie przynależą do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej, jednak potencjalnie mogą mieć wpływ na wynik postępowania sądowoadaministracjnego – dotyczy to, przykładowo, wzruszenia prejudykatu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., III OSK 7717/21). Szersze ujęcie uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. zakłada możliwość ustalania w tym trybie również faktów przynależnych do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej (a zatem "aktów sprawy administracyjnej"), które powinien był ustalić organ, a tego nie uczynił (por. J. Zimmermann, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2020, s. 232-233). W tym ujęciu skorzystanie przez sąd z uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. jawi się jako alternatywa dla uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na naruszenie zasady prawdy materialnej. Uprawnienia z art. 106 § 3 p.p.s.a. można też wtedy postrzegać jako instrument pozwalający na swego rodzaju sanację uchybień popełnionych przez organ w postępowaniu administracyjnym.Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że – poza wyjątkowymi przypadkami, gdy w toku kontroli sądowej liczą się fakty następcze wobec zaskarżonego aktu – naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. potencjalnie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego (stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony), a sąd ani nie uchylił zaskarżonego aktu celem sanacji tego naruszenia przez organ, ani sam go nie sanował przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu. Warunkiem skuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zatem połączenie go z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ i wykazanie, że któraś z relewantnych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym wciąż istnieją co do niej – a w konsekwencji co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu – istotne wątpliwości. Skarżąca kasacyjnie wprawdzie połączyła zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ, ale – o czym będzie mowa niżej – w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do relewantnych okoliczności faktycznych. Organ prawidłowo ustalił, że odpady w postaci zużytych opon, zgodnie z definicją zawartą w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełniać obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów (§ 4 pkt 1) – stanowią inny odpad niż niepalny w rozumieniu art. 3 ust. 3a-3c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który przez swoje właściwości zawsze powoduje ryzyko pożarowe, co jest istotne zwłaszcza z uwagi na okoliczną zabudowę mieszkaniową. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie dysponuje sporządzonym w 2019 roku operatem przeciwpożarowym oraz postanowieniem Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 13 sierpnia 2016 r., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przeprowadzenie oferowanych przez skarżącą kasacyjnie dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, przeto zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zaniechanie ich przeprowadzenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym kontekście warto dodać, że – z podobnych przyczyn – Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej.Odnosząc się do zarzutu, w którym – obok art. 151 p.p.s.a. – powołane zostały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tych przepisów. Materiał dowodowy jest kompletny i miarodajny; obejmuje on przede wszystkim wyniki kontroli, udokumentowane w protokole kontroli [...], podpisanym przez skarżącą kasacyjnie bez zastrzeżeń. Organ prawidłowo ustalił, że skarżąca kasacyjnie bez wymaganego zezwolenia zebrała w 2019 r. 144,438 Mg, a w 2020 r. 147,944 Mg odpadów o kodzie 16 01 03 – zużyte opony oraz w 2019 r. 1,448 Mg odpadów o kodzie 20 01 32 – leki inne niż wymienione w 20 01 31. Odpady o kodzie 16 01 03 zmagazynowane były w betonowym boksie znajdującym się na terenie kontrolowanego zakładu. Oszacowane wymiary pryzmy wynosiły 8,80 m x 4 m x 1,5 m. Podczas trwania czynności w terenie nie odnotowano magazynowania odpadów o kodzie 20 01 32. Skarżąca kasacyjnie nie miała wymaganego zezwolenia na zbieranie przedmiotowych odpadów – uzyskała je (i to tylko w odniesieniu odpadów o kodzie 16 01 03) na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 18 lutego 2022 r. Nie ma również podstaw do kwestionowania ustaleń organu, o których już była mowa w związku z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. ustaleń dotyczących ryzyka pożarowego. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. okazał się zatem nieskuteczny.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na "nieuznaniu za zasadne przez WSA w Warszawie zarzutów skarżącej dotyczących nieuzasadnionej odmowy zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie". "Aby można było odstąpić, w trybie art. 189f k.p.a., od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być »znikoma«, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Przesłanka »znikomości« uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien zatem ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej" (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2026 r., III OSK 2347/24). W niniejszej sprawie organ takiej oceny dokonał, a Sąd I instancji słusznie tę ocenę zaakceptował, trafnie eksponując okoliczności, które wykluczają możliwość uznania, że waga naruszenia jest znikoma, w tym czas zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz ilość i charakter zebranych odpadów. Zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku."W celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu" (wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r., III OSK 288/23). "Organ w granicach przyznanego mu uznania uprawniony jest do wydania postanowienia z art. 189f § 2 bądź niewydania takiego postanowienia i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadach ogólnych" (wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., I OSK 957/22). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ rozważył możliwość zastosowania art. 189f § 1 i 2 k.p.a., jednak uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma innych środków i metod pozwalających na wypełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Organ wskazał przy tym na bezpośredni i pośredni cel sankcji ustanowionej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ w tym zakresie nie przekroczył granic uznania administracyjnego, toteż zarzut naruszenia 189f § 2 i 3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jawi się jako niezasadny. "Nawet w przypadku ustalenia, że działalność związana ze zbieraniem odpadów bez wymaganego zezwolenia nie ma żadnego ujemnego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, nie może to stanowić podstawy do automatycznego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Rozważając wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko należy mieć na uwadze nie tylko skutki w postaci konkretnych chorób, czy też zanieczyszczenia środowiska, ale także samo zagrożenie jakie dla tych dóbr prawnie chronionych w bliskiej czy też dalszej przyszłości mogą prowadzić naruszenia zasad gospodarki odpadami" (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2025 r., III OSK 1599/24).Ponieważ skarżąca kasacyjnie podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, zauważyć należy, że błędna wykładnia może się przejawiać w "nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej" (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 596). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego in genere – a zwłaszcza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powinien dotyczyć wykładni rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2025 r., III OSK 1986/22; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2025 r., III OSK 2720/24).Treść sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego w ogóle nie naprowadza na błędną wykładnię tegoż prawa. Skarżąca kasacyjnie zdaje się w istocie zarzucać niewłaściwe zastosowanie art. 199 ustawy o odpadach, skoro wskazuje na "błędne uznanie, iż wymierzona pieniężna kara administracyjna w kwocie [...] zł jest proporcjonalna względem popełnionego naruszenia prawa, podczas gdy w rzeczywistości sankcję tę należy uznać za nieadekwatną, nieracjonalną oraz niewspółmiernie dolegliwą dla skarżącej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie ma w tej mierze racji. Zgodnie z powołanym przepisem, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ uwzględnił określone w art. 199 ustawy o odpadach przesłanki determinujące wysokość kary i szczegółowo umotywował swoje stanowisko – nie doszło zatem do naruszenia tego przepisu w postępowaniu administracyjnym, a Sąd I instancji prawidłowo to stwierdził. Kara została wymierzona w granicach określonych w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Zarzut naruszenia art. 194 ust. 4 i art. 199 ustawy o odpadach w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.