Wyrok - III OSK 259/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1476/24 w sprawie ze skargi E. C., C. Sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Głównego InspektorOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1476/24 w sprawie ze skargi E. C., C. Sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektor
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
inspektor PIP
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Maciej Kobak
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 138
kpa
art. 156
kpa
art. 145
ppsa
art. 174
ppsa
art. 182
ppsa
art. 183
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2024 r. (IV SA/Wa 1476/25) w pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 24 maja 2024 r. w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 19 maja 2022 r.; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a., zaś w pkt 3 zasądził od organu na rzecz E. C., C. Sp. j. z siedzibą w P. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.W uzasadnieniu powołano się na następujący stan faktyczny sprawy.6 lutego 2018 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez skarżącą m.in. w zakresie realizacji obowiązków podmiotu prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych w latach 2015-2016. W jej ramach ustalono, że spółka wprowadza na rynek krajowy produkty w opakowaniach z tworzyw sztucznych oraz z papieru i tektury, co oznacza że jej działalność podlega obowiązkowi określonemu przepisami ustawy o opakowaniach. Ustalono, że spółka przyjmuje odpady opakowaniowe z drewna o kodzie 15 01 03 – odpady z drewna, na podstawie kart przekazania odpadów. W okresie objętym kontrolą spółka prowadziła działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów opakowaniowych z drewna o kodzie 15 02 03, na podstawie decyzji Starosty Nowotomyskiego z 16 czerwca 2008 r., znak: RŚ.7647-59/2007 - z późn. zm., udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z uwzględnieniem wymagań w zakresie odzysku i recyklingu odpadów oraz zbierania odpadów. Od 23 stycznia 2016 r. skarżąca prowadziła jednak działalność w zakresie przetwarzania oraz zbierania odpadów bez uregulowanego stanu formalnoprawnego, gdyż ww. decyzja Starosty Nowotomyskiego wygasła z mocy prawa (art. 232 ust. 3 ustawy o odpadach).Z okazanych podczas kontroli kart przekazania odpadów wynika również, że spółkaw terminie od marca 2015 r. do grudnia 2016 r. prowadziła działalność w zakresie transportu odpadów o kodzie 03 01 05 – trociny, wióry, ścinki, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, bez uregulowania stanu formalnoprawnego.W prowadzonej ewidencji odpadów spółka, wykazał, że wszystkie przyjęte w 2015 r. i 2016 r. odpady opakowaniowe z drewna o kodzie 15 01 03 - odpady z drewna, poddano odzyskowi metodą R3. W związku z prowadzeniem przetwarzania odpadów opakowaniowych z drewna w procesie R3, spółka wystawiała dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) oraz dokumenty potwierdzające inny niż recykling proces odzysku (DPO).W ocenie Marszałka, naprawa palet polegająca na wymianie uszkodzonych elementów oraz przy użyciu maszyny do rozcinania palet, czy też produkcja zrębek powinny być ewidencjonowana jako proces odzysku odpadów opakowaniowych metodą R12. Nie może więc stanowić podstawy do wystawiania dokumentów DPR i DPO, potwierdzających przetwarzanie odpadów metodą R3. Ponadto organ ustalił, że w 2015 r. spółka wystawiła dokumenty DPR na łączną masę równą 66 570,894 Mg odpadów o kodzie 15 01 03 – odpady opakowaniowe z drewna, natomiast dokumenty DPO zostały wystawione na masę 9400 Mg odpadów o kodzie 15 01 03. Ustalono również podczas kontroli, że dokumenty DPR oraz DPO za 2015 r. zostały wystawione na podstawie kart przekazania odpadów pochodzących od dwóch przedsiębiorców: B. C., prowadzący działalność gospodarczą B. B., [...] oraz P. C., prowadzący działalność gospodarczą pn. P. P. [...]. Organ pierwszej instancji ujawnił, iż działalność obu podmiotów przekazujących odpady do spółki polegała na nabyciu odpadów o kodzie 15 01 03, a następnie ich zbyciu, przy czym żaden z podmiotów nie wchodził fizycznie w posiadanie odpadów opakowaniowych z drewna.Zauważono także, że spółka nie okazała wniosków o wystawienie dokumentów DPR z 2015 r. o nr: DPR 10/2015 i DPR 27/2015. Przy czym, na przedmiotowych dokumentach w rubryce: "nazwa lub imię i nazwisko wprowadzającego produkty w opakowaniach lub nazwa organizacji odzysku opakowań, dla której przeznaczono dokument " wskazany został podmiot : J. C. sp. z o.o. (DPR 10/2015) oraz J. A. sp. z o.o. (DPR 27/2015).Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika również, że o pozostałe dokumenty wystawiane przez spółkę za 2015 r., wnioskowały także poszczególne organizacje odzysku opakowań, dla których dokumenty te były przeznaczone, a nie podmioty uprawnione, wymienione w art. 23 ust. 5 ustawy o opakowaniach, według brzmienia obowiązującego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 1 stycznia 2022 r.W obliczu ustalonych faktów, organ pierwszej instancji stwierdził, że żaden z dokumentów DPR i DPO, wystawionych za 2015 r. nie może potwierdzać procesu recyklingu odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych.Potwierdzeniem ustaleń z kontroli przeprowadzonej przez Marszałka były ustalenia kontroli przeprowadzonej w spółce w terminie od 29 maja 2017 r. do 13 czerwca 2017 r. przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ("WIOŚ"). Na podstawie kart przekazania odpadów organ stwierdził przekazanie dużych ilości odpadów spółce. WIOŚ ustalił, że w 2015 r. przekazano 13 053 Mg odpadów opakowaniowych z drewna o kodzie 15 01 03, natomiast w 2016 r. - 12 439 Mg tych odpadów.Wszystkie ustalenia z kontroli, a także stwierdzone naruszenia i nieprawidłowości zostały odnotowane w protokole kontroli Marszałka Województwa Wielkopolskiego, podpisanym przez spółkę i organ kontrolujący.Marszałek pismem z 17 września 2021 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych (DPR) za 2015 r. o nr DPR 10/2015 i DPR 27/2015, wystawionych przez skarżącą na rzecz J. C. sp. z o.o. oraz J. A. sp. z o.o. (obecnie J. P. sp. z o.o.), na podstawie art. 53 ust. 4a ustawy o opakowaniach. Po przeprowadzeniu postępowania mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości organ decyzją z 19 maja 2022 r., wydaną na podstawie art. 53 ust. 4a ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1114 ze zm.; dalej także: "ustawa o opakowaniach", "u.g.o.o.") unieważnił przedmiotowe dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) za 2015 r.Od wskazanej wyżej decyzji spółka wniosła odwołanie do Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska ("GIOŚ") po rozpatrzeniu którego organ ten stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska, dlatego decyzją z 24 maja 2024 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1906 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 574 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") oraz art. 53 i art. 55 ustawy o opakowaniach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj. :- art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie przez organy w sposób dowolny, że: w skontrolowanym okresie podmioty prowadzące działalność gospodarczą pod firmą: B. B. oraz P. P. i E. C. sp.j. były sprzedawcą, a nie posiadaczem odpadów i nie mogły wystawić karty przekazania odpadów; działalność prowadzona przez skarżącą w latach 2015-2016 polegająca na naprawie palet powinna być ewidencjonowana jako odzysk metodą R-12, a nie metodą R-3 – co doprowadziło do ustalenia przez organy obu instancji dowolnego stanu faktycznego i unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych (DPR) za 2015 r. przez E. C. sp. j. dla J. A. sp. z o.o.;- art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji unieważnienia dokumentów DPR wydanych za rok 2015 na podstawie art. 53 ustawy o odpadach w brzmieniu zmienionym od 1 stycznia 2018 r., a więc z pogwałceniem zasady, że prawo nie działa wstecz.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.Uzasadniając swoje stanowisko Sąd meriti powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, uznając, że organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie unieważnienia dokumentów DPR wystawionych przez E. C. sp. j. na rzecz J. C. sp. z o.o. oraz J. A. sp. z o.o. (obecnie J. sp. z o.o.) za 2015 r.Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zachodziła przeszkoda do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej unieważnienia dokumentu DPR za 2015 r. mimo, że w dacie wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji obowiązywał już przepis art. 53 ust. 4a ustawy o odpadach, wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawą z 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 2056; dalej także: "ustawa zmieniająca"), powodując bezprzedmiotowość postępowania.Organy uznały, że w sprawie po dokonanej zmianie stanu prawnego jeszcze przed wszczęciem przedmiotowego postępowania zastosowanie znajduje ten nowy przepis, który organ miał obowiązek zastosować, co umożliwiało wydanie decyzji merytorycznej, ponieważ ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych, które nakazywałyby stosowanie przepisów dotychczasowych. W ocenie organu zamiarem ustawodawcy było, aby przepisy dotyczące unieważnienia dokumentów DPR, EDPR mogły zostać wykorzystane do unieważnienia dokumentów wystawionych przed dniem 1 stycznia 2018 r., tj. przed dniem wejścia w życie przepisu art. 53 ust. 4a ustawy o opakowaniach. Organ uznał, że dodany przepis stanowi wyłącznie doprecyzowanie procedury kontroli już wcześniej przewidzianej w ustawie (art. 53), a przepisy ustawy nie określają jakie okresy działania przedsiębiorcy powinna obejmować ww. kontrola przeprowadzona przez Marszałka. Zdaniem jednak Sądu a quo stanowisko to jest nieprawidłowe, a w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny znaleźć dotychczasowe przepisy ustawy, co oznacza, że wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. ust. 4a do art. 53 nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie.Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w ustawie zmieniającej z 2017 r. ustawodawca wprowadził przepis przejściowy regulujący kwestię stosowania przepisów prawa materialnego do postępowań już wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Stosownie do treści art. 11 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których stosuje się art. 189c ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257).Zamiarem ustawodawcy było zatem stosowanie dotychczasowych przepisów ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie zmiany przepisów, skoro nawet do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przewidział stosowanie przepisów dotychczasowych. Skoro ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., to najpóźniejszym okresem, w którym mógł ukształtować się stan faktyczny według dotychczasowego stanu prawnego był 2017 r. Kontrola została co prawda przeprowadzona już po wejściu w życie ustawy zmieniającej jednak objęła ona swym działaniem okres sprzed nowelizacji, a zatem ustalenia stanu faktycznego dokonywane były za okres 2015 i 2016r.Taka wykładnia art. 53 ust. 4a ustawy oparta na uznaniu, że ramy stanu faktycznego i prawnego, zostały zamknięte w dawnym porządku prawnym jest zgodna z wywodzącymi się z art. 2 Konstytucji zasadami, że prawo nie może działać wstecz.WSA stwierdził, że organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni dotyczącej zasad intertemporalnych oraz nieprawidłowo zastosował art. 53 ust. 4a ustawy o opakowaniach uznając, że stanowi on podstawę materialnoprawną do unieważnienia dokumentów DPR wystawionych za 2015 r. Tym samym, organ nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie dostrzegając, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia nastąpiło bez istnienia podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w zakresie unieważnienia dokumentów DPR, co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności decyzji obu organów, a także jego umorzenia z braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego.W skardze kasacyjnej, GIOŚ zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w sprawie organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa;- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4a ustawy o opakowaniach, poprzez przyjęcie, iż przepis tej ustawy materialnej ma zastosowanie jedynie do dokumentów DPR lub EDPR wystawionych po 1 stycznia 2018 r., a w konsekwencji uznanie, iż unieważnienie wcześniejszych dokumentów stanowi rażące naruszenie prawa;- art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż w sprawie wystąpiła okoliczność stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.Ponadto zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów materialnych tj.:- art. 53 ust. 4a ustawy o opakowaniach poprzez przyjęcie, iż stosowanie tego przepisu jest ograniczone czasowo i ma on zastosowanie jedynie do dokumentów DPR lub EDPR wystawionych po 1 stycznia 2018 r.;- art. 53 ust. 2 ustawy o opakowaniach poprzez przyjęcie, iż przepis ten wprowadza ograniczenie czasowe dla stosowania art. 53 ust. 4a tej ustawy.W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.Podniesione zarzuty znalazły swoje rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Wobec zrzeczenia się rozprawy przez skarżący kasacyjnie organ sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.Wstępnie należy odnotować, że sprawy o analogicznym układzie faktycznymi prawnym były już przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego – zob. przykładowo wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., III OSK 2288/23 oraz orzeczenia powołane w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjnyw składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w tych orzeczeniach stanowisko i przyjmuje je jako własne.Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 53 ust. 4a, ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1114 z późn. zm.) w zw. z art. 11 ustawy z 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2056 z późn. zm.).W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił skargę na decyzję w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych i stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji czyniło zbędną potrzebę dokonania przez Sąd pierwszej instancji merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze wniesionej na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 24 maja 2024 r. w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej nastąpiło z powodu prawidłowego ustalenia, że zaskarżona decyzja (oraz decyzji organu pierwszej instancji) dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie wymagało wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Przepis art. 53 ust. 4a tej ustawy ma zastosowanie jedynie do dokumentów DPR lub EDPR wystawionych po 1 stycznia 2018 r., a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że unieważnienie wcześniejszych dokumentów stanowi rażące naruszenie prawa.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że powołany przepis określa jedynie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4333/21, LEX nr 3729091). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, co uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytknięciem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionego przepisu (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2223/21, LEX nr 3319754).Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23, LEX nr 3746763).O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy błędne jego sformułowanie oraz jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie organ na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania WSA w Warszawie w niewłaściwej ocenie, że stosowanie art. 53 ust. 4a u.g.o.o. jest ograniczone czasowo i ma zastosowanie jedynie do dokumentów DPR lub EDPR wystawionych po 1 stycznia 2018 r., oraz ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że art. 53 ust. 2 wprowadza ograniczenie czasowe dla stosowania art. 53 ust. 4a u.g.o.o. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2890/22, LEX nr 3765773).Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny znaleźć dotychczasowe przepisy u.g.o.o., co oznacza, że wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. ust. 4a, do art. 53 nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie. Taka wykładnia art. 53 ust. 4a u.g.o.o. jest zgodna z zasadami prawa intertemporalnego. Pierwszą zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasada zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na złożeniu, zgodnie z którym regulacja normatywna powinna być stabilna i niezmienna, co w założeniu ma spowodować stan pewności i przewidywalności prawa (zob. M. Wyrzykowski, Legislacja - demokratyczne państwo prawa - radykalne reformy polityczne i gospodarcze, PiP 1991, z. 5, s. 25). Z zasady tej wynika obowiązek działania organów władzy publicznej lojalnie, starannie oraz zgodnie z zakresem dokonywania modyfikacji w systemie prawnym. Jest to równoznaczne z zakazem arbitralnego i nieuzasadnionego znoszenia lub ograniczenia przyznanych uprawnień albo powiększania zakresu nałożonych obowiązków. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "jednostka nie tylko nie powinna być zaskakiwana zasadniczymi zmianami normatywnymi, ale również same zmiany nie powinny prowadzić do przekreślenia podjętych już dyspozycji, które zostały podjęte w zaufaniu do określonego kierunku dotychczasowych zmian w systemie prawa" (zob. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 551). Zaufanie jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga poszanowania innych zasad, m.in. zasady bezpieczeństwa prawnego oraz niedziałania prawa wstecz (zob. wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., K 22/99).Drugą zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasada ochrony praw nabytych. Polega ona na powinności ustawodawcy respektowania uprawnień nabytych (zarówno z mocy prawa, jak na podstawie decyzji administracyjnej). Zasadę tę należy rozumieć jako zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących adresatom danej regulacji normatywnej. Ochrona praw nabytych nie jest jednoznaczna z nienaruszalnością tych praw.Trzecią zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasada bezpieczeństwa prawnego. Przejawia się ona w zakazie nadmiernej ingerencji oraz w postulacie przewidywalności zachowań władzy publicznej. Immanentną cechą tej zasady jest pojęcie pewności prawa, rozumiane jako stanowienie norm będących kontynuacją dotychczas przyjętych założeń. Należy je utożsamiać z nakazem trwania obranych już wcześniej kierunków regulacji normatywnej oraz zakazem nagłej, nieuzasadnionej innymi normami lub wartościami, zmiany tych kierunków, niweczącej dotychczasową ocenę faktycznych oraz podjętych już działań. Zasada bezpieczeństwa prawnego w istotny sposób związana jest z elementem czasu. Im dłuższy jest okres preferowania określonej regulacji normatywnej, a także im bardziej złożona jest ta regulacja, z tym większą ostrożnością należy dokonywać zmian stanowiących odstąpienie od dotychczas przyjętego kierunku rozwiązań prawnych. Żadna z opisanych wyżej zasad prawa administracyjnego intertemporalnego nie ma charakteru absolutnego. W okolicznościach tej sprawy zasady te mają charakter prymarny i nie mogą ustępować miejsca realizacji innych zasad konstytucyjnych, którym w tej sprawie należałoby przyznać pierwszeństwo.W skardze kasacyjnej nie wskazano na przesłanki, których spełnienie uzasadniało możliwość odstąpienia od wskazanych wyżej zasad prawa administracyjnego intertemporalnego. Jedynym argumentem skarżącego kasacyjnie organu dotyczącym braku możliwości stosowania w niniejszej sprawie art. 11 ustawy zmieniającej było uznanie, że "w sprawie nie mają zastosowania wskazane przepisy intertemporalne". Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał w szczególności, że w okolicznościach tej sprawy wystąpiły szczególnie wyjątkowe okoliczności przemawiające za uznaniem braku stosowania art. 11 ustawy zmieniającej. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono także racjonalnych i przekonujących argumentów uzasadniających odstąpienie od stosowania art. 11 ustawy zmieniającej.Ma rację Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie przeszkoda do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej unieważnienia dokumentu DPR za 2015 i 2016 r. zachodziła mimo, że w dacie wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji obowiązywał już przepis art. 53 ust. 4a, u.g.o.o., wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawą zmieniającą. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, że w ustawie zmieniającej z 2017 r. ustawodawca wprowadził przepis przejściowy regulujący kwestię stosowania przepisów prawa materialnego do postępowań już wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Stosownie do treści art. 11 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których stosuje się art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Ma rację Sąd pierwszej instancji, że skoro ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., to najpóźniejszym okresem, w którym mógł ukształtować się stan faktyczny według dotychczasowego stanu prawnego był 2017 r. Kontrola została co prawda przeprowadzona już po wejściu w życie ustawy zmieniającej jednak objęła ona swym działaniem okres sprzed nowelizacji, a zatem ustalenia stanu faktycznego dokonywane były za okres 2015 r. i 2016 r.Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że wykładnia art. 53 ust. 4a, u.g.o.o. oparta na uznaniu, że ramy stanu faktycznego i prawnego, zostały zamknięte w dawnym porządku prawnym jest zgodna z wywodzącymi się z art. 2 Konstytucji zasadami, że prawo nie może działać wstecz. W trafnej ocenie Sądu pierwszej instancji zastosowanie art. 53 ust. 4a, u.g.o.o. do stanu faktycznego z roku 2015 i 2016 miałoby skutek retroaktywny, ponieważ w przeszłości zrealizowały się już wszystkie elementy stanu faktycznego.Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.