Wyrok - III OSK 838/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1636/25 w sprawie ze sprzeciwu R.D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Polskiego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiej z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1636/25 w sprawie ze sprzeciwu R.D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Polskiego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiej z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
biegły
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Wojciechowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1636/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu R.D. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025 w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego: oddalił sprzeciw.W sprawie został ustalony następujący stan faktyczny.Dyrektor Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "Dyrektor Zarządu", "organ I instancji", "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 27 października 2023 r., znak: KR.ZUZ.3.4220.4.2023.RW, wydaną m.in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku A.M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu z dnia 12 września 2022 r., znak: KR.ZUZ.3.4217.13.2022.RW, legalizującą wykonane przez R.D. urządzenia wodne, tj. staw ziemny, bezodpływowy, zlokalizowany na działce nr [...], obr. S., gm. Z. oraz wylot kanalizacji deszczowej służący do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do urządzenia wodnego, tj. stawu, zlokalizowanego na działce nr [...], obr. S., gm. Z. – odmówił uchylenia decyzji własnej.Decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r., znak KR.RUZ.4221.3.2023, Dyrektor Regionalnego Zarządu uchylił w całości ww. decyzję z dnia 27 października 2023 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.Wyrokiem z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1050/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw od ww. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu z dnia 20 czerwca 2024 r.Decyzją z dnia 30 maja 2025 r., znak: KR.ZUZ.3.4220.4.2023.RW, Dyrektor Zarządu po raz kolejny odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu z dnia 12 września 2022 r. znak: KR.ZUZ.3.4217.13.2022.RW.Decyzją z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025, działając na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Dyrektor Regionalnego Zarządu uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę organowi Instancji do ponownego rozpoznania.Organ odwoławczy ustalił, że w trakcie postępowania organ I instancji pozyskał, a następnie dopuścił do postępowania dowód w postaci opinii biegłego, sporządzonej przez M.J. na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Organ I instancji wziął między innymi pod uwagę zawarte w opinii ustalenia biegłego:- pomiędzy działką nr [...] i [...] występuje wąski pas stanowiący działkę nr [...] obr. S.,- w wyniku nadsypania działki nr ew. [...] i podniesienia brzegów stawu pomiędzy działką nr ew. [...] i dz. nr ew. [...] powstał "rów" o głębokości od 68 cm w części południowej do 86 cm w części północnej licząc od strony działki nr ew. [...]. Do "rowu" odprowadzana jest woda ze stawu pompą i wężem strażackim w czasie większych opadów,- przed wybudowaniem budynku mieszkalnego i stawu, spływ wód opadowych lub roztopowych na działkach nr [...] i [...] odbywał się z kierunku południowy wschód na północny zachód, do rowu przy drodze powiatowej relacji C.-Z. Na skutek nadsypania działki nr [...], warstwą ziemi o miąższości od 1,2 m do 1,4 m, nastąpiła zmiana kierunku spływu wód opadowych lub roztopowych na kierunek z południowego zachodu na północny wschód, czyli w kierunku działki nr [...],- po wykonaniu stawu, część wody opadowej lub roztopowej z działki R. D., trafia do rowu przydrożnego przy drodze powiatowej, natomiast pozostała część wód spływa w kierunku działki nr [...] obr. S., której właścicielem jest pan D.,- podniesiony nasyp wokół stawu spowodował przekierowanie spływu wód stokowych w kierunku północno-wschodnim,- odpływ wody z obwałowania stawu od strony działki nr [...] ma miejsce do "rowu" na działce nr [...],- studnia ujmuje warstwę wodonośną w obrębie utworów czwartorzędowych, od głębokości 4 m do 6,10 m, warstwa poniżej 6,10 m p.p.t. jest bezwodna, w związku z tym studnia nie jest zasilana przez dno, ale wyłącznie przez płaszcz,- problem zawilgocenia ścian budynku mieszkalnego prawdopodobnie wynika z błędu w izolowaniu ław fundamentowych budynku,- działka nr [...] nigdy nie była zalewana wodą ze stawu i z działki nr e. [...],- zmiana kierunku spływu wód opadowych lub roztopowych jest korzystna dla warunków gruntowo - wodnych występujących na działce A.M., ze względu na znacznie zmniejszoną powierzchnię spływu i tym samym mniejsza ilość wód,- nie stwierdzono rzeczywistych szkód na dz. nr ew. [...] powstałych w wyniku zmiany kierunku spływu wód opadowych i roztopowych.Powyższe ustalenia przyczyniły się do uznania przez organ I instancji, że nieruchomość A.M. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania stawu na działce nr [...] obr. S., a tym samym nie oddziałuje na znajdujące się na niej ujęcie wody pitnej.Organ odwoławczy podniósł jednak, że oprócz stwierdzenia w opinii: "Szkód na działce nr [...] w czasie wizji nie stwierdziłem", biegły zawarł również inne spostrzeżenia, które organ I instancji pominął, a to:- legalizacją dokonano urządzenie wodne - staw bezodpływowy; z informacji uzyskanej w czasie wizji od pana R.D. wynika, że podczas większych opadów deszczu woda wypompowywana jest pompą do istniejącego "rowu" na dz. ew. nr [...], będącą własnością Gminy [...] i następnie spływa do rowu przy drodze powiatowej. W związku z powyższym eksploatacja tego stawu jest niezgodna z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym – str. 5 opinii;- w opinii opracowanej przez M.S. i w opinii opracowanej przez B.K. nie ustalono kierunku spływu wód podziemnych; Dyrektor Zarządu powinien przeanalizować opracowany operat wodnoprawny wraz z opinią geotechniczną i zgodnie z art. 410 ustawy Prawo wodne powołać biegłego do opracowania ekspertyzy – str. 6 opinii;- w czasie wizji terenowej w dniu 14 maja 2024 r. stwierdzono, że sprawa dotyczy oddziaływania zalegalizowanego urządzenia wodnego – stawu wykonanego na dz. nr [...] do którego odprowadzane wody z dachów budynków mieszkalno-usługowego i magazynowego R.D.; rozpatrzenie tej sprawy nie należy do kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy [...], ale do Dyrektora Zarządu w związku z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym;- zgodnie z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym staw miał być bezodpływowy; w czasie wizji skarżący stwierdził wypompowywanie wody ze stawu na działki sąsiednie w czasie nawalnych deszczy, w związku z powyższym eksploatacja stawu jest niezgodna z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym;- zaproponowano przeanalizowanie przez Wody Polskie sporządzonego operatu wodnoprawnego oraz opinii geotechnicznej (powinna być opracowana opinia hydrogeologiczna), ponieważ zaprojektowanie wykonanie stawu bezodpływowego było błędem; w czasie większych opadów deszczu staw ten nie mieści wody i woda jest wypompowywana pompą na działkę [...] i dz. nr ew. [...], co może mieć wpływ na poziom zwierciadła wody w studni 0-1; sprawa wypompowywania wody ze stawu nie została ujęta w decyzji o pozwolenie wodnoprawne.Zdaniem organu odwoławczego, z powyższych zapisów wynika, że przedmiotem opinii M.J. nie było ustalenie zasięgu oddziaływania stawu, w tym w szczególności na wodę w studni A.M. Opinia ta miała na celu ocenę czy w danym przypadku doszło do naruszenia stosunków wodnych, czyli czy dokonano na gruncie takich zmian stanu wody, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, co reguluje art. 234 ustawy Prawo wodne. Organ l Instancji ponownie rozpatrując sprawę nie uzupełnił więc materiału dowodowego o opinię niezależnego od stron biegłego, tym samym nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.Skarżący złożył sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając sprzeciw podzielił w całości stanowisku organu odwoławczego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ I instancji przedmiotową opinie zinterpretował wybiórczo. Mianowicie całkowicie pominął zawarte w pkt 4 opinii wioski i zalecenia. Tymczasem z pkt 4.4. opinii wynika m.in., że wykonanie stawu bezodpływowego było błędem. W czasie większych opadów deszczu staw ten nie mieści wody i woda jest wypompowywana pompą na działkę nr [...] i dz. nr [...], co może mieć wpływ na poziom zwierciadła wody w studni 0-1. Sprawa wypompowywania wody ze stawu nie została ujęta w decyzji pozwolenie wodnoprawne. Biegły zaproponował również przeanalizowanie przez Wody Polskie operatu wodnoprawnego oraz opinii geotechnicznej (powinna być opracowana opinia hydrogeologiczna). Nie ustalono kierunku spływu wód stokowych po ogroblowaniu stawu, nie wynika z opinii jaki jest poziom zwierciadła wody w zbiorniku i w studni w tym samym czasie. Nadto biegły wyraźnie wskazał, iż nie może się zgodzić z opinią M.S., że nadmiar spływającej wody deszczowej w okresach deszczu nawalnego jest akumulowana w stawie w obrębie nieruchomości [...] i nie jest zrzucana poza jego granicę. Tak więc wbrew stanowisku organu I instancji, analizowana opinia nie wypowiada się na temat wymagających wyjaśnienia kwestii. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest więc sporządzenie niezależnej opinii biegłego, która jednoznacznie wypowie się co do wymienionych w decyzji organu odwoławczego i sądu kwestii, wymagających w tej sprawie wiadomości specjalnych. Jak bowiem już poprzednio wskazano kwestie te przesadzają o tym, czy wnioskodawczyni powinna lub nie powinna zostać uznana za stronę postępowania.Zatem, wbrew twierdzeniom wnoszącego sprzeciw, merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, wobec nieuzupełnienia przez organ istotnych braków w materiale dowodowym byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.Z tych przyczyn WSA w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:1) art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., dokonane poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025, w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego, a to na skutek przekroczenia zakresu przesłanek ocenianych przy rozpoznaniu sprzeciwu i wypowiedzenie się co do materiału dowodowego w sprawie w sposób merytorycznie ingerujący w sprawę;2) art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., dokonane poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025, w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego, przez błędne uznanie, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wiążących w sprawie orzeczeniach;3) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a., dokonane poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025, w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego, podczas gdy postępowanie w sprawie po raz kolejny zostało przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji pomimo, że postępowanie w sprawie toczy się od ponad 3 lat (od września 2022 r.), a organ II instancji posiadał kompetencję, aby przeprowadzić z urzędu dodatkowe czynności postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co do których powziął wątpliwości, przez co wydanie decyzji kasatoryjnej pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania w postaci współdziałania organów administracji publicznej przy uwzględnieniu interesu strony, a także szybkości i prostoty postępowania;4) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., dokonane poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025, w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego, podczas gdy skarżący wykazał, że organ II instancji dokonał dowolnej i wybiórczej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, a zwłaszcza opinii biegłego w zakresie stosunków wodnoprawnych M.J., przy jednoczesnym pominięciu ustaleń leżących u podstaw wydania decyzji legalizacyjnej urządzenia wodne zlokalizowane na działce nr [...], obr. S., gm. Z., wydanej w oparciu o operat wodnoprawny oraz opinię geotechniczną, z których wynika, że nieruchomość A.M. (żądającej uznania jej za stronę w przedmiotowym postępowaniu) nie znajduje się w zasięgu oddziaływania tychże urządzeń, a wnioski opinii biegłego M.J. nie kwestionują tych ustaleń;5) art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., dokonane poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025, w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego, podczas gdy organ II instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a ponadto w sprawie nie pozostaje żaden inny jej zakres do wyjaśnienia celem wydania rozstrzygnięcia co do istoty, a zatem nie zaistniały przesłanki uprawniające organ II instancji do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania;6) art. 141 § 4 p.p.s.a., dokonane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że ogólnikowe tylko przytoczenie podnoszonych przez skarżącego zarzutów bez ich omówienia, budzi wątpliwości, czy kontrola działania organów administracyjnych była przeprowadzona w sposób prawidłowy.Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o:1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty, tj. poprzez uwzględnienie sprzeciwu skarżącego od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025 i uchylenie w całości wyżej wymienionej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 p.p.s.a. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji;ewentualnie:2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie;a w każdym razie:3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;4. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z zawartą w uzasadnieniu argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025, jaką przeprowadził Sąd pierwszej instancji, skutkiem której było oddalenie sprzeciwu.Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a., tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Innymi słowy, ocena Sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie prawidłowo wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.Skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która mogłaby stanowić skuteczną podstawę do zakwestionowania legalności zaskarżonego wyroku. Zasadniczo skarga kasacyjna zawiera argumentację, która potwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jak i to, że w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie ocenił legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, za prawidłowy uznać należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którym oddalił sprzeciw skarżącego od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4221.3.2025, uchylającej decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 maja 2025 r., znak: KR.ZUZ.3.4220.4.2023.RW i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.Nadmienić należy, że zakres postępowania wyjaśniającego został określony w wiążącym na podstawie art. 153 p.p.s.a. (ale także i art. 170 p.p.s.a.) wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1050/24. Zgodnie z tą wiążącą oceną dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości i sprzeczności wynikających z przedstawionych opinii, co wymaga powołania przez organ I instancji niezależnego od stron biegłego o odpowiednich kwalifikacjach, który jednoznacznie wypowie się co do kwestii wymagających w tej sprawie wiadomości specjalnych.Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił sprzeciw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Odniesienie się do zarzutów skargi lub sprzeciwu nie musi bowiem polegać na wyraźnym odniesieniu się do każdego sformułowanego zarzutu, lecz powinno polegać na rozstrzygnięciu istoty sprawy zakreślonej tymi zarzutami. Tego rodzaju kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji dokonał.Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które ze względu na swoją konstrukcję i ich istotę mogą być rozpoznane łącznie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że art. 151 p.p.s.a. należy do grupy przepisów wynikowych i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia bądź niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Trzeba zatem zaakcentować, że art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podmiot skarżący kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu procesowego skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1149/16, wyrok NSA z 9 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 2149/16). Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciał tego skarżący. Innymi słowy przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy Sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej. Podkreślenia wymaga również, iż w trybie omawianego przepisu nie jest możliwe kwestionowanie stanu faktycznego w sprawie, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej. Powyższe na zasadzie analogii odnosi się również do art. 151a § 2 p.p.s.a. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny nie może zakwestionować wyroku oddalającego sprzeciw jedynie z tej przyczyny, iż Sąd pierwszej instancji orzekł w dany sposób, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciał tego skarżący (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r., I OSK 2096/19, Legalis).Dalej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, co ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – organ l Instancji ponownie rozpatrując sprawę nie uzupełnił więc materiału dowodowego o opinię niezależnego od stron biegłego. W konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalenia sprzeciwu na zaskarżoną decyzję kasatoryjną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.Z treści uzasadnienia decyzji uchylającej, od której skarżący wniósł sprzeciw wynika, że przedmiotem opinii M.J. nie było ustalenie zasięgu oddziaływania stawu, w tym w szczególności na wodę w studni A.M. Opinia ta miała na celu ocenę czy w danym przypadku doszło do naruszenia stosunków wodnych, czyli czy dokonano na gruncie takich zmian stanu wody, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, co reguluje art. 234 ustawy Prawo wodne. Organ l Instancji ponownie rozpatrując sprawę nie uzupełnił więc materiału dowodowego o opinię niezależnego od stron biegłego, tym samym nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. W realiach kontrolowanej sprawy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa konkluzja uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., w rezultacie konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.Wprawdzie organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, pozyskał od Burmistrza Miasta i Gminy [...] kopię opinii z dnia 21 czerwca 2024 r. autorstwa M.J. – biegłego w zakresie postępowań wodnoprawnych, sporządzoną dla potrzeb postępowania w sprawie nielegalnego wykonania stawu i zmianę stosunków wodnych na dz. nr [...] ze szkodą dla dz. nr [...] w miejscowości S. gm. Z., jednak – na co zwrócił uwagę zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji – organ I instancji przedmiotową opinie zinterpretował wybiórczo, tj. całkowicie pominął zawarte w pkt 4 opinii wioski i zalecenia. Tak więc wbrew stanowisku organu I instancji, analizowana opinia nie wypowiada się na temat wymagających wyjaśnienia kwestii.Należy również podzielić stanowisko i argumentację Sądu I instancji, że wbrew stanowisku organu I instancji, analizowana opinia nie wypowiada się na temat wymagających wyjaśnienia kwestii. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest więc sporządzenie niezależnej opinii biegłego, która jednoznacznie wypowie się co do wymienionych w decyzji organu odwoławczego i sądu kwestii, wymagających w tej sprawie wiadomości specjalnych. Jak bowiem już poprzednio wskazano kwestie te przesadzają o tym, czy wnioskodawczyni powinna lub nie powinna zostać uznana za stronę postępowania.Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie odnosząc się do twierdzeń autora skargi kasacyjnej wyraźnego podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji, które wykraczałyby poza zakres narzucony treścią art. 138 § 2 k.p.a. Badał on jedynie sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego, nie zaś merytoryczną poprawność oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która to może być przedmiotem rozważań sądu, dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego w toku instancji.Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd pierwszej instancji słusznie uznał sprzeciw skarżącego kasacyjnie za niezasadny.Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Przepis art. 182 § 2a p.p.s.a. wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..