Wyrok - III OSK 124/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 837/24 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 3 kwietnia 202Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 837/24 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 3 kwietnia 202
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Kazimierz Bandarzewski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 837/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 3 kwietnia 2024 r., nr 50/SWA/BF/2023 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.M.J. pełnił służbę w Policji w okresie od dnia 1 września 1983 r. do dnia 26 lutego 2016 r. W związku ze zwolnieniem ze służby został wypłacony funkcjonariuszowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.Wnioskiem z dnia 9 listopada 2018 r. M.J. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jako podstawę wniosku wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).Komendant Główny Policji, dalej także jako: KGP, decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. nr 69/WZ/E.SWA/BF/2021, wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm., zwana dalej: ustawą o Policji) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, zwana dalej: ustawą o szczególnych rozwiązaniach, odmówił M.J. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Decyzja ta stała się ostateczna.Wnioskiem z 13 grudnia 2023 r. M.J. wniósł o zmianę decyzji KGP z dnia 10 lutego 2021 r., na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako: k.p.a., podnosząc że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przyczyną do stwierdzenia jej nieważności. Daje to podstawę do zmiany tej decyzji przez KGP zgodnie z art. 155 K.p.a., gdyż przedmiotowy wniosek stanowi zgodę na zmianę decyzji, zmiana nie jest zabroniona przez przepisy szczególne oraz bezsprzecznie przemawia za tym interes strony. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że obowiązująca od 1 października 2020 r. nowa treść art. 115a ustawy o Policji jest wtórnie niekonstytucyjna – ustawodawca powtórzył w treści ww. przepisu rozwiązania prawne uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z aktem wyższej rangi. Ponadto przy wydaniu decyzji ostatecznej nie uwzględniono treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, natomiast art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, stoi w sprzeczności z ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr 50/SWA/BF/2023, wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 10 lutego 2021 r. nr 69/WZ/E.SWA/BF/2021. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne prowadzone jest w trybie art. 155 k.p.a. - zgodnie z żądaniem skarżącego. Postępowania określone w art. 154 K.p.a. i w art. 155 K.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb z art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne. Analizując przedmiotową sprawę KGP wyjaśnił, że sposób ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.W skardze na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 3 kwietnia 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.J. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.W motywach powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 13 grudnia 2023 r., w którym wniósł wprawdzie o zmianę decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji z dnia 10 lutego 2021 r. w trybie art. 155 k.p.a., jednak uzasadniając wniosek powołał się na to, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też, z uwagi na niejednoznaczne sformułowanie żądania wniosku, organ był zobowiązany w pierwszej kolejności wezwać skarżącego do sprecyzowania w sposób jednoznaczny jego żądania, w jakim trybie nadzwyczajnym domaga się on weryfikacji decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji z dnia 10 lutego 2021 r.Sąd I instancji zobowiązał organ do wezwania skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 13 grudnia 2023 r. poprzez jednoznaczne sprecyzowanie treści jego żądania, w jakim trybie nadzwyczajnym domaga się on weryfikacji decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji z dnia 10 lutego 2021 r. Organ powinien przy tym poinformować skarżącego, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe weryfikowanie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 10 lutego 2021 r. pod kątem kwalifikowanych wad prawny, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ był zobowiązany do zastosowania dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. w celu wyjaśnienia intencji strony wyrażonej we wniosku z dnia 13 grudnia 2023 r., pomimo że z treści tego wniosku jednoznacznie wynikało, że strona życzy sobie zaskarżenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., co powoduje, że błędna koncepcja Sądu w zakresie niezastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a. mylnie doprowadziła do wydania przedmiotowego wyroku;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a i 9 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ powinien udzielić całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy, żeby zapobiec szkodzie mogącej wyniknąć z powodu nieznajomości prawa w przypadku, gdy strona jednoznacznie odróżniała zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. od stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a, o czym świadczy wniosek Strony z 13 grudnia 2023 r.Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, tj. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi M.J. poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołana reguła, z pewnymi odrębnościami, dotyczy także trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Złożenie podania jest czynnością dyspozytywną wnioskodawcy. Obligatoryjnym elementem podania jest wskazanie w nim żądania (por. art. 63 § 2 k.p.a.). Przy czym organ administracji publicznej jest związany żądaniem, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest uprawniony do swobodnego kształtowania treści żądania, czy zmiany jego kwalifikacji prawnej. To wnioskodawcy przysługuje prawo do sprecyzowania, czy też do modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku (żądania), zaś zmiana treści wniosku w tym zakresie wiąże organ prowadzący postępowanie. Zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Żądania zawarte w podaniu bywają często zredagowane niezręcznie, niedbale, częściowo nieczytelnie, niezrozumiale. W takich przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bierny. Zgodnie z art. 6,8,9 k.p.a. organ powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie zasadnie przyjął Sąd I instancji, że zaistniała wątpliwość co do trybu postępowania zainicjowanego wnioskiem M.J. Z owego wniosku wynika bowiem, że wnosi on o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., wskazując jednocześnie w pierwszym zdaniu uzasadnienia wniosku, że decyzja organu została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa: "co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 KPA jest przyczyną stwierdzenia nieważności Decyzji." Zatem, wobec wątpliwości co do wskazania trybu postępowania administracyjnego, konieczne było ustalenie intencji wnioskodawcy.Rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy niejasność ocenianego wniosku, polegająca na wskazaniu przepisów dotyczących dwóch trybów nadzwyczajnych, może być uznana za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. W świetle art. 63 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 64 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wydanie decyzji musi być podaniem nadającym się do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, co oznacza, że musi być wolny od braków formalnych uniemożliwiających jego rozpoznanie i skutkujących koniecznością pozostawienia podania bez rozpoznania. Brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu. Przyjmuje się, że stosowanie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie NSA trybowi określonemu w art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega ustalanie rzeczywistej treści żądania zawartego w podaniu (wniosku) inicjującym postępowanie, albowiem towarzyszące temu wątpliwości nie są równoznaczne z brakiem istnienia - wymaganego przez art. 63 § 2 k.p.a. - żądania podania (wniosku), a których usunięcie powinno następować w toku postępowania wyjaśniającego. Zatem owe wątpliwości powinny być rozwiane na podstawie art. 50 § 1 k.p.a.Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W komparycji zaskarżonego wyroku w wyniku omyłki Sąd I instancji błędnie oznaczył stronę skarżącą zamiast prawidłowego oznaczenia "M.J.". Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia jakie mu daje art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował z urzędu wyrok Sądu I instancji, zamieszczając w pkt I wyroku, w oparciu o art. 156 § 1 p.p.s.a. stosowne postanowienie w tym przedmiocie. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.. stosowne postanowienie w tym przedmiocie. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.