sygn. III OSK 484/26 2 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 484/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 853/25 w sprawie ze skargi L.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 kwOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 853/25 w sprawie ze skargi L.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 kw
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa pracownicza - stosunek pracy / wynagrodzenie
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 2 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Kazimierz Bandarzewski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 853/25 w sprawie ze skargi L.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 kwietnia 2025 r., nr 26 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz L.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 853/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.R., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr 26 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 28 stycznia 2025 r. nr 504/2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej odmowy naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:L.R., wnioskiem z dnia 29 listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przysługujący w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.Komendant Wojewódzki Policji [...], decyzją z dnia 13 listopada 2020 r., nr 504/2020, wydaną na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), odmówił wnioskodawcy naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.Wnioskiem z dnia 22 listopada 2024 r. L.R. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji z dnia 13 listopada 2020 r. oraz podjęcie czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.Komendant Wojewódzki Policji [...], decyzją z dnia 28 stycznia 2025 r., nr 1/2025, na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 i art. 115a ustawy o Policji, odmówił uchylenia decyzji z dnia 13 listopada 2020 r.Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r., nr 26, utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 stycznia 2025 r., wyjaśniając, że w myśl art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając to na uwadze, organ stwierdził, że decyzja z dnia 13 listopada 2020 r. o odmowie naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, stanowi decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu przepisów k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie może mieć zastosowanie art. 154 k.p.a. Organ zwrócił ponadto uwagę, że przy ocenie żądania strony uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, należy mieć na uwadze interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym interes ten ma być obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w myśl art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nastąpił konflikt interesu społecznego i słusznego interesu strony. W interesie strony leży przyznanie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy według przelicznika 1/21. Natomiast w interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) pozostaje, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne. Komendant Wojewódzki Policji [...] w decyzji z dnia 28 stycznia 2025 r. słusznie uznał, że brak było podstaw do uchylenia decyzji tego organu z dnia 13 listopada 2020 r. Uchylenie omawianej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. byłoby nie tylko sprzeczne z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłoby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby). W decyzji tej organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące wówczas przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby do dnia 6 listopada 2018 r. Organ bowiem zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia według stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. Z kolei wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego części normy prawnej, która określała daną wartość ułamkową, przepis art. 115a ustawy o Policji mógł stanowić wyłącznie podstawę prawną, w oparciu o którą możliwe było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Przepis ten, w kontekście obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji przepisów prawa, nie mógł stanowić natomiast podstawy do wypłaty ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości. Organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie miał zatem możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania.Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasadniczą kwestią, która wymagała rozważenia jest, czy tzw. decyzje związane mogą podlegać weryfikacji w trybie przewidziany w art. 154 k.p.a., czy też taka możliwość jest wyłączona.Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, istotne jest natomiast aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być więc interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Ustawowa przesłanka o jakiej mowa w art. 154 k.p.a., tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a., istnienie słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art. 154 k.p.a. Na podstawie art. 154 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie.W ocenie WSA w Warszawie, nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności jest stanowisko wyrażone przez organ I instancji w decyzji ostatecznej z dnia 13 listopada 2020 r., który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie. W świetle tego orzecznictwa, przyjęcie za prawidłową wykładni przepisów przejściowych zastosowaną przez organ I instancji w decyzji z dnia 13 listopada 2020 r. oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności".Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają zatem konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za niezgodną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na akceptację stanowisko Komendanta Głównego Policji, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., byłaby nie tylko sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłaby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby). Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem.Odnosząc się natomiast do kwestii przedawnienia roszczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia spornego ekwiwalentu. W tym kontekście podkreślić należy, że skarżący od 2018 r. konsekwentnie dąży do uzyskania wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Z tych też względów podnoszenie przez organ zarzutu przedawnienia i twierdzenie, że opóźnienie w dochodzeniu roszczenia nie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, należy uznać za nieuprawnione.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zwrot kosztów postępowania sądowego – kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez wydanie wyroku poza zakresem kognicji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uchylenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. i co w ocenie sądu skutkowało uchyleniem prawidłowych decyzji organów Policji, w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem i weryfikacji prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, jeżeli za zmianą (uchyleniem) nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony niemający oparcia w obowiązujących przepisach prawa i w konkretnych okolicznościach odnoszących się do wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym, co w konsekwencji nie uprawnia sądu do rozstrzygnięcia sprawy polegającego na uchyleniu decyzji;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów Policji w związku z przeprowadzeniem błędnej kontroli zaskarżonych decyzji i błędnym uznaniem, że w niniejszej sprawie zmiana decyzji lub jej uchylenie nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, których zaistnienie Sąd błędnie stwierdził, podczas gdy Komendant Główny Policji w zaskarżonej decyzji wskazał, iż zmiana kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. byłaby nie tylko sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłaby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji, co skutkowało uchyleniem prawidłowych decyzji organów Policji;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a. i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 13 listopada 2020 r., w której to dokonano literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieniu ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu złożyli po wspomnianej wyżej dacie, w sytuacji, gdy szczególny tryb postępowania, jakim jest postępowanie uregulowane w art. 154 k.p.a. nie może być traktowany jako kolejna instancja, w której weryfikuje się prawidłowość zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego, stanowiących postawę wydania decyzji ostatecznej, a skarżący nie kwestionował przyjętej przez organ wykładni przepisów w toku wydawania decyzji ostatecznej i nie złożył od niej odwołania, co jednoznacznie skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA w Warszawie, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego skutkującego wyeliminowaniem decyzji organów z obrotu prawnego;4. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wytycznych co do dalszego postępowania, a w konsekwencji nieudzielenie organowi jednoznacznych, zrozumiałych wytycznych co do dalszego postępowania organu, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku;5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych do zastosowania w sprawie art. 154 § 1 k.p.a., w tym w szczególności zaistnienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., tj. interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem decyzji, a w konsekwencji nieuzasadnienie w niniejszej sprawie i niewykazanie braku legalności działania organów Policji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, skutkującego uchyleniem prawidłowych decyzji organów Policji w trybie nadzwyczajnym, co utrudnia kontrolę zaskarżonego wyroku i możliwość jego prawidłowego wykonania;6. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 154 § 1 k.p.a., poprzez odstąpienie od zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i przyjęcia jako podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie nadzwyczajnym, a szczególny tryb postępowania, jakim jest postępowanie uregulowane w art. 154 k.p.a. nie może być traktowany jako kolejna instancja, w której weryfikuje się prawidłowość zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego, stanowiących postawę wydania decyzji ostatecznej, co jednoznacznie skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA w Warszawie, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego skutkującego wyeliminowaniem decyzji organów z obrotu prawnego;7. art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez odstąpienie od jego zastosowania i uznanie, że organ nie powinien uwzględniać zarzutu przedawnienia, podczas gdy roszczenia o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy stały się wymagalne od dnia 6 listopada 2018 r., skarżący nie składając odwołania od decyzji z dnia 13 listopada 2020 r. nie podjął żadnych kroków zmierzających do przerwania biegu przedawnienia roszczenia z tytułu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a opóźnienie w dochodzeniu roszczenia nie zostało usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, które to zaistniałyby po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA w Warszawie, że na gruncie niniejszej spawy doszło do naruszenia prawa materialnego skutkującego wyeliminowaniem decyzji organów z obrotu prawnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych zarzutami kasacyjnymi granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.Konstrukcja i treść trzech pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie. Na podstawie pierwszego z nich skarżący kasacyjnie organ powiązał zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Natomiast w ramach drugiego zarzutu organ powiązał zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. wyłącznie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Na podstawie trzeciego zarzutu organ również wskazał na naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. w połączeniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a dodatkowo także z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Treść omawianych zarzutów prowadzi do wniosku, że ich istota sprowadza się do próby podważenia stanowiska WSA w Warszawie, który uznał, że decyzja w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia oraz wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy, tj. decyzja związana, może podlegać weryfikacji w trybie przewidzianym w art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji przekroczył w ten sposób zakres kognicji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie, a ponadto bezpodstawnie przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia. decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., w której to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonano błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w pkt 1 – 3 skargi kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, a wyrażone przez WSA w Warszawie stanowisko w tym zakresie jest prawidłowe.Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wyjaśnienia wymaga, że przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Takiego skutecznego powiązania nie mogło jednak stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a z art. 135 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Przepis ten nie dotyczy więc uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Dlatego powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. z tym przepisem nie mogło odnieść skutku.Odnosząc się zaś do art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i również nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.W nawiązaniu zaś do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. wskazać należy, że przepis ten także ma charakter ustrojowy i normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia tego przepisu. Informacyjnie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem), czego w skardze kasacyjnej nie wskazano.Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. wyjaśnienia wymaga, że decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a., co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym, jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl z kolei art. 154 § 2 k.p.a., w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.Na podstawie art. 154 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a.W orzecznictwie i doktrynie zgodnie uznaje się, że art. 154 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji uznaniowych. Orzecznictwo i doktryna jest natomiast podzielona co do tego czy regulacja zawarta w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie również do decyzji związanych. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym również pogląd wyrażany w zaskarżonym wyroku, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, istotne jest natomiast, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Słuszny interes strony, w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., musi być więc interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jak to prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada legalności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 października 2007 r. II OSK 1406/06). Należy jednocześnie podkreślić, że ustawowa przesłanka, o jakiej mowa w art. 154 k.p.a., tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną, odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a., istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art. 154 k.p.a.W sytuacji zatem, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyroki NSA z 18 września 2019 r. I OSK 2893/17 i z 10 października 2012 r. II OSK 1153/11, z 12 lutego 2020 r. I OSK 3864/18). Podobnie w omawianej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17, stwierdzając, iż zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a., z tym że możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualnie podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa.W judykaturze dopuszcza się, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być odmienna wykładnia prawa ukształtowana w orzecznictwie sądowym po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06). Istnienie zatem słusznego interesu strony lub interesu społecznego jako przesłanki do uruchomienia trybu z art. 154 k.p.a. musi być rozważane w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja. W tym kontekście ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny/publiczny lub słuszny interes strony.Zgodzić należy się z argumentacją przedstawioną przez skarżący kasacyjnie organ, że słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ostatecznej decyzji odmawiającej przyznanie stronie żądanego uprawnienia musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być więc obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Odnosząc się do kwestii nieostrego pojęcia interesu społecznego wskazanego w art. 154 § 1 k.p.a., w skardze kasacyjnej słusznie zauważa się, że jest on ograniczony zasadą legalności i zasadą praworządności. Istnieje bowiem nierozerwalny związek pomiędzy zasadą uwzględnienia interesu społecznego, a zasadą legalności. Uwzględnienie słusznego interesu strony lub interesu społecznego należy zatem rozumieć w ten sposób, że organ ma do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. Oceniając, czy w niniejszej sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.Powyższe umożliwia odniesienie się do podnoszonej przez skarżący kasacyjnie organ kwestii dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a w konsekwencji jego błędnego zastosowania polegającego na błędnym przyjęciu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 13 listopada 2020 r., w której dokonano literalnej wykładni tego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach.Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji, stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów.Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jest ustawa o Policji.W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.Należy podkreślić, że regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach należy wziąć pod uwagę to, że ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.Odwołanie się przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Trybunał w motywach swojego wyroku z dnia 30 października 2018 r. stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji nakazuje przyjąć, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie stanowi przeszkody do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Taka konstatacja ma istotne znaczenie dla oceny istnienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. przemawiających za uchyleniem decyzji z dnia 13 listopada 2020 r. o odmowie ponownego przeliczenia oraz wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.Należy również stwierdzić, że za niewzruszalnością decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 13 listopada 2020 r., którą odmówiono skarżącemu ponownego przeliczenia oraz wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie może także przemawiać przywoływana przez Komendanta Głównego Policji zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Dlatego też sformułowane przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty okazały się nieskuteczne.Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, a także art. 154 k.p.a. należało uznać za nieskuteczny.W sprawie nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., a także art. art. 154 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ na podstawie tych zarzutów podnosi niewskazanie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wytycznych co do dalszego postępowania, a w konsekwencji nieudzielenie organowi jednoznacznych, zrozumiałych wytycznych co do dalszego postępowania organu, co jego zdaniem wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku, a także niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych do zastosowania w sprawie art. 154 § 1 k.p.a., w tym w szczególności zaistnienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego przepisu nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Niemożliwe jest też kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, także w zakresie podstaw prawnych do zastosowania w sprawie art. 154 k.p.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, a także wytyczne co do dalszego postępowania. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bezskutecznymi.Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, przez nieuwzględnienie okoliczności, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie opóźnienie skarżącego w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Strona skarżąca od wielu już lat, tj. od 2018 r. konsekwentnie dąży do wyegzekwowania wyrównania ekwiwalentu za urlop, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, poprzez składanie wniosku w 2018 r., a następnie wniosku z dnia 22 listopada 2024 r. o uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji z dnia 13 listopada 2020 r. oraz podjęcie czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, kierując się stanowiskiem prezentowanym w judykaturze, które także kształtowało się na przestrzeni ostatnich lat. Z tych też względów twierdzenie, że opóźnienie w dochodzeniu roszczenia nie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, należy uznać za nieuprawnione.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawi i w związku z tym, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.