Wyrok - III OSK 1577/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 86/25 w sprawie ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie postOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 86/25 w sprawie ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie post
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
zadośćuczynienie
dobra osobiste
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Kazimierz Bandarzewski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 86/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Z: stwierdził, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu skargi z dnia 1 stycznia 2024 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3).W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:R. Z. pismem z dnia 1 stycznia 2024 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych ze skargą na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez [...] z siedzibą w [...]; dalej: "Spółka". Skarżący zarzucił, że Spółka bezprawnie przetwarza i wykorzystuje jego dane osobowe, w tym adres poczty elektronicznej, jak również nieprawidłowo wykonała obowiązek informacyjny przewidziany w art. 15 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. Urz. UE L 119 z 2016 r., str. 1 ze sprost.; dalej: "RODO"), a także nie spełniła obowiązku informacyjnego z art. 14 RODO.Pismami z 26 stycznia 2024 r. organ poinformował skarżącego i Spółkę o wszczęciu postępowania. Jednocześnie wezwał Spółkę do udzielenia pisemnych wyjaśnień. Wobec braku odpowiedzi, pismem z 9 maja 2024 r. organ ponowił wezwanie do złożenia wyjaśnień, o czym powiadomił skarżącego.W dniu 21 czerwca 2024 r. wpłynęło ponaglenie skarżącego.Następnie pismami z 23 lipca 2024 r. organ zawiadomił skarżącego i Spółkę o zebraniu materiału wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej oraz pouczył o treści art. 10 § 1 i art. 73 § 1-1a k.p.a.Pismem z 18 listopada 2024 r. skarżący wniósł do organu kolejne ponaglenie, a dniu 27 grudnia 2024 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe postępowanie Prezesa UODO w przedmiocie rozpoznania jego skargi z 1 stycznia 2024 r., domagając się m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w wysokości od 500 zł do 1.000 zł;W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie w dniu 27 stycznia 2025 r. wydał decyzję w sprawie.Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż organ niewątpliwie dopuścił się niewłaściwego działania, które nosi znamiona przewlekłego postępowania. Na przestrzeni roku w sprawie zainicjowanej skargą skarżącego z 1 stycznia 2024 r. organ trzykrotnie kierował pisma do Spółki: 26 stycznia, 9 maja i 23 lipca 2024 r., nie przedstawiając nawet dowodów ich doręczenia. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę, organ w dniu 27 stycznia 2025 r. wydał decyzję. W tym stanie rzeczy WSA w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie wystąpiły trzy okresy przewlekłości w procedowaniu: dwuipół-, trzy- i sześciomiesięczna. Pomimo dwóch ponagleń skarżącego oraz dysponowania materiałem dowodowym co najmniej od 23 lipca 2024 r. - jak to przyznał organ w pismach do stron postępowania - decyzja zapadła dopiero 27 stycznia 2025 r. W świetle powyższego, WSA w Warszawie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność (przewlekłość). Tak więc zaistniałe w sprawie okresy bierności organu należy uznać za kwalifikowaną postać przewlekłości z uwagi na znaczne i niezaprzeczalne opóźnienie w podejmowanych czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.Sąd I instancji nie znalazł natomiast podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a tych skarżący nie wykazał. Użyty w art. 149 § 2 P.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje na uprawnienie, a nie obowiązek sądu administracyjnego do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej (jak też wymierzenia grzywny). Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a te zaś w sprawie nie wystąpiły.W dniu 4 lipca 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w zakresie pkt 3 oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł, oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz przyznanie nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:1. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący musi wykazać negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania (bezczynności organu) strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę, a suma pieniężna przyznawana jest jako rekompensata dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stanowi swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie uzasadnionego interesu skarżącego w terminowym załatwieniu sprawy, w tym za stres i frustrację spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego, jak również stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wyżej wskazanego przepisu to zastosowałby ten przepis i przyznał skarżącemu sumę pieniężną z art. 149 § 2 P.p.s.a.;2. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, w sytuacji gdy Sąd I instancji stwierdził w sentencji zaskarżonego wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził trzy okresy przewlekłości w procedowaniu: dwuipół-, trzy- i sześciomiesięczną, co uzasadnia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jako rekompensaty za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności doznane na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym za ignorowanie uzasadnionego interesu skarżącego w terminowym załatwieniu sprawy oraz stres związany z przewlekłym prowadzeniem sprawy, a także jako sankcji dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji zastosował wyżej wskazany przepis to skarżącemu zostałaby przyznana suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Dokonując oceny wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty oscylujące wobec stanowiska WSA w Warszawie uznającego, że mimo, iż w sprawie organ dopuścił się bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa to brak jest podstaw do przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej.Przypomnieć w tym miejscu należy, że pogląd sądów administracyjnych w zakresie zasad przyznania sumy pieniężnej jest jednoznaczny. Uznaje się bowiem, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. zarówno kwestia wymierzenia organowi grzywny jak i kwestia przyznania sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskim), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., jak i przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie znalazł ku temu podstaw. Przy czym uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Z użytej w art. 149 § 2 P.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18 z 25 kutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2204/24,).Z kolei kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21, 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 361/19 i 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2326/21).W sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd I instancji granic uznania sędziowskiego. WSA w Warszawie wskazał na okoliczności, które, jego zdaniem, uzasadniają odstąpienie od przyznania na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej. Brak jest bowiem informacji, które wskazywałyby, że należy mu zrekompensować dolegliwości lub negatywne przeżycia, których doznał w związku z brakiem dziania organu. Pogląd WSA w Warszawie ma uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wedle którego "suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 398/25, z 18 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 1649/25, z 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 1397/25). Brak jest zatem podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji zasady uznania sądowego w zakresie odmowy przyznania skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej.Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.W odniesieniu do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu rozstrzyga zawsze wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w art. 250 i następnych P.p.s.a. Zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd w postępowaniu kasacyjnym wniosek ten nie podlegał rozpoznaniu.. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd w postępowaniu kasacyjnym wniosek ten nie podlegał rozpoznaniu.