Wyrok - III OSK 2042/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 760/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w T. na decyzję SamorządUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 760/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w T. na decyzję Samorząd
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
kradzież / art. 278 § 1 k.k.
Role w sprawie
odwołujący
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Wojciechowski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (14)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 760/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę spółki M. sp. z o.o. w T. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) z 1 czerwca 2022 r., nr SKO-63-10/22 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: Wojewoda) przejął majątek Skarbu Państwa od spółki na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Toruniu Wydziału I Cywilnego z 20 marca 2017 r. sygn. akt I C 1249/07 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1182).Z protokołu z czynności wykonanych w dniu 31 sierpnia 2018 r. dotyczących zabezpieczenia przez Wojewodę majątku Skarbu Państwa od spółki wynika, że spółkę zobowiązano do usunięcia śmieci oraz chemikaliów z zabezpieczonego terenu w tym z budynków w terminie do końca września 2018 r. (pkt 4 protokołu).Wojewoda pismem z 19 października 2018 r. wezwał L.P. - Prezesa Zarządu spółki między innymi w terminie 7 dni do usunięcia z terenu dawnego przedsiębiorstwa państwowego spółki odpadów, chemikaliów, w tym z hal i pomieszczeń produkcyjnych, informując jednocześnie, że działania te zostaną spółce umożliwione.Następnie Wojewoda pismem z 24 kwietnia 2019 r. wystąpił do Urzędu Miasta Torunia o zobowiązanie spółki do usunięcia odpadów magazynowanych na terenie zakładu.Prezydent Miasta Torunia (dalej: Prezydent, organ I instancji) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z 25 marca 2022 r., znak WGK.G0.6232.7.7.2021.RT nakazał spółce usunięcie odpadów magazynowanych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w T.Prezydent ustalił, że obowiązek usunięcia odpadów powinien być wykonany w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji oraz wskazał w jaki sposób odpady należy usunąć. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że prace związane z usunięciem odpadów z miejsc ich gromadzenia na terenie zakładu oraz ich załadunkiem na pojazdy transportowe prowadzone mogą być wyłącznie pod nadzorem pracowników Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Torunia. Prezydent zobowiązał spółkę do poinformowania organu o realizacji obowiązku poprzez pisemne wskazanie z minimum trzydniowym wyprzedzeniem planowanego rozpoczęcia procesu usuwania odpadów wraz ze wskazaniem podmiotu wykonującego czynności załadunku i transportu odpadów oraz podmiotu, któremu przedmiotowe odpady zostaną przekazane oraz przekazania kopii decyzji administracyjnej - zezwolenia na gospodarowanie odpadami udzielonego podmiotowi, któremu przekazane zostaną usunięte odpady oraz przedłożenia pisemnego potwierdzenia przekazania odpadów uprawnionemu posiadaczowi odpadów, wskazującego ilości rodzaje przyjętych do zagospodarowania odpadów oraz daty dostarczenia odpadów do instalacji w terminie 5 dni od daty zakończenia usuwania odpadów. Organ I instancji zobowiązał Wojewodę do umożliwienia spółce realizacji obowiązku usunięcia odpadów.W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie oględzin terenu zakładu ustalono, że na terenie zakładu magazynowane są odpady różnego rodzaju, a charakter gromadzonych odpadów wskazuje, że są one pozostałościami po produkcji urządzeń pomiarowych tj. działalności, którą prowadziła spółka. Ponadto organ wskazał, że na spółkę jako posiadacza odpadów zgromadzonych na terenie zakładu wskazuje okoliczność ujawnienia odpadów bezpośrednio w momencie przejmowania majątku spółki przez pracowników Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy.Ponadto Prezydent ustalił, że ujawnione odpady są pozostałością po produkcji urządzeń pomiarowych i gromadzone są na terenie użytkowanym dotychczas przez spółkę. Odpady ujawnione zostały bezpośrednio w momencie przejęcia majątku od spółki, miejsce magazynowania jest zabezpieczone przed dostępem osób trzecich. Spółka nie przedstawiła dokumentów potwierdzających fakt przekazania odpadów, które musiały powstać w trakcie prowadzonej działalności innym posiadaczom. W ocenie organu I instancji faktem niebudzącym wątpliwości jest, że posiadaczem odpadów zgromadzonych na przedmiotowej nieruchomości jest ich wytwórca - spółka.Organ I instancji zauważył, że z uwagi na zaprzestanie użytkowania przez spółkę terenu zakładu na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej brak jakiekolwiek uzasadnienia do dalszego magazynowania w tym miejscu odpadów poprodukcyjnych. Magazynowanie odpadów po utracie tytułu prawnego należy potraktować jako ich magazynowanie w miejscu nieprzeznaczonym na ten cel, w takim przypadku zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, na posiadaczu tych odpadów ciąży obowiązek ich niezwłocznego usunięcia.Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie magazynowanie odpadów odbywa się w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym i w sposób rażący narusza przepisy ustawy o odpadach. Stąd w związku z nieusunięciem odpadów przez ich posiadacza orzeczono jak w sentencji decyzji.Po rozpoznaniu odwołania spółki, powołaną na wstępie decyzją z 1 czerwca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.W ocenie SKO, zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego, ani organ I instancji nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał spółkę za posiadacza odpadów, a w związku z tym prawidłowo zobowiązał ww. podmiot do usunięcia odpadów wymienionych w sentencji decyzji znajdujących się na terenie zakładu.Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez spółkę, że posiadaczem wszelkich odpadów na terenie nieruchomości jest Wojewoda Kujawsko-Pomorski podkreślono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, wówczas, kiedy nie można ustalić wytwórcy odpadów. W ocenie SKO w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z domniemaniem, gdyż Wojewoda wskazał posiadacza odpadów znajdujących się na terenie zakładu. Z akt sprawy wynika, że spółka użytkowała teren zakładu do 31 sierpnia 2018 r., to jest do dnia przejęcia przez Wojewodę majątku Skarbu Państwa.Organ odwoławczy wskazał, że ujawnione w dniu przejęcia przez Wojewodę odpady znajdujące się na terenie zakładu są pozostałością po produkcji urządzeń pomiarowych i gromadzone były na przedmiotowym terenie przez spółkę. Zatem należało uznać, że spółka będąc wytwórcą odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy jest posiadaczem tych odpadów.Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej, że organ nie ustalił, czy substancje znajdujące się w opakowaniach, o ile faktycznie istnieją, stanowią w ogóle odpady, wyjaśniono, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona w dniu 3 września 2018 r. przez pracowników WIOŚ delegatura w Toruniu, biorących udział w oględzinach terenu zakładu, z której wynika, że na przedmiotowym terenie znajdują się odpady. Ponadto został przeprowadzony audyt obiektów przez specjalistę ds. ochrony środowiska, który zgodnie z wymogami ustawy o odpadach oraz aktu wykonawczego do ustawy tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. rozpoznał i sklasyfikował odpady, w tym odpady niebezpieczne.Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezprawnego uniemożliwienia udziału spółce w czynnościach oględzin przedmiotów, które zostały uznane za odpady oraz braku powiadomienia spółki o wszczęciu postępowania wymienionego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż spółka pismem z 31 lipca 2019 r. została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie magazynowania odpadów na terenie zakładu. Ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma informujące spółkę o każdych oględzinach na nieruchomości. Z protokołów z oględzin wynika, że przedstawiciele spółki odmawiali udziału w oględzinach, pomimo przybycia na teren zakładu.Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, lecz w ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie tych dowodów było zbędne. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, że na przedmiotowym terenie są składowane odpady, ustalił też ich rodzaj i ilość oraz ich posiadacza. Były to więc ustalenia wystarczające do wydania decyzji.Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zaskarżyła decyzję w całości i wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności zarzucając organom: brak ustalenia, że na terenie nieruchomości są magazynowane odpady; brak ustalenia kto jest wytwórcą opadów, wskazując, że na terenie zakładu dochodzi włamań, kradzieży i robót budowlanych; pominięcie spółki w czynności oględzin nieruchomości; brak uzasadnienia, że spółka została zobowiązania do usunięcia odpadów; brak wyjaśnienia kolejnych znaków sprawy; brak oceny zarzutu przewlekłości postępowania.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji zgodnie wskazały, że w punkcie 4 protokołu z 31 sierpnia 2018 r. dotyczącego zabezpieczenia majątku Skarbu Państwa, spółka zobowiązała się do usunięcia śmieci oraz chemikaliów z zabezpieczanego terenu. Powyższy protokół został podpisany zarówno przez osoby zabezpieczające teren, jak i przez przekazujące go, w tym przez prezesa spółki. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie WSA, nie ulega wątpliwości, że w dniu przekazania nieruchomości na terenie zakładu znajdowały się odpady, do usunięcia których zobowiązała się skarżąca spółka. Zaznaczono, że wcześniej nieruchomość ta była zakładem produkcyjnym skarżącej, w związku z czym logiczne jest przyjęcie, że wytwórcą ww. odpadów była spółka.Zdaniem Sądu I instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy nie ustaliły, czy na terenie nieruchomości są magazynowane odpady, a jeśli są, to kto jest ich wytwórcą. Ustalenia organów jasno wskazują, że na terenie zakładu składowane są odpady, a ich posiadaczem jest skarżąca, o czym spółka wiedziała w dniu podpisania protokołu z czynności zabezpieczenia terenu zakładu.WSA nie zgodził się również, że skarżąca została pominięta w czynności oględzin nieruchomości, ponieważ została skutecznie zawiadomiona o terminie ich przeprowadzenia (zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej podpisane w dniu 5 października 2021 r.), a przedstawiciele spółki zrezygnowali z udziału w nich dobrowolnie. Skarżąca nie udowodniła również dostatecznie, że na terenie zakładu dochodziło do włamań i kradzieży, a tym bardziej, żeby uzasadniały one, tak jak potencjalne roboty budowlane na sąsiadującej nieruchomości, że inny podmiot jest posiadaczem odpadów znajdujących się na przedmiotowym terenie. Sąd I instancji nie przychylił się do argumentacji skarżącej i uznał, że na nieruchomości znajdują się odpady określone w decyzji organu I instancji, których posiadaczem jest spółka.Następnie wskazano, że biorąc pod uwagę, iż spółka, wydając Wojewodzie teren zakładu zgodnie z protokołem z 31 sierpnia 2018 r., nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, uznać należy, że teren zakładu jest miejscem nieprzeznaczonym do składowania odpadów, których posiadaczem jest skarżąca spółka. Konkludując Sąd I instancji uznał, że skarżąca spełnia przesłankę z przepisu art. 26 ust 1 u.o. stanowiącego podstawę zobowiązania do usunięcia odpadów z danego terenu. Spółka jako posiadacz odpadów wymienionych w decyzji organu I instancji magazynowanych na nieruchomości, do której skarżąca nie ma tytułu prawnego, tj. w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, obowiązana jest do ich niezwłocznego usunięcia. Na tej podstawie organ I instancji, zgodnie z art. 26 ust. 2 u.o., zobowiązany był do nakazania skarżącej w drodze decyzji usunięcia ww. odpadów.Sąd I instancji nie podzielił również wywodów skarżącej co do tego, że organ nie zawiadomił spółki o wszczęciu niniejszego postępowania z uwagi na odmienne znaki sprawy przywołane przez organ na piśmie dotyczącym zawiadomienia o wszczęciu postępowania i na zaskarżonej decyzji. Wskazano, że poszczególne znaki na pismach organu oznaczają numerację danych pism, nadto organ informował skarżącą o każdym etapie postępowania, o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem niniejszego postępowania i zapewniał czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zakreślając ku temu stosowny termin. W ocenie WSA pisma doręczane stronom w niniejszej sprawie, w tym także zaskarżona decyzja, nie budzą wątpliwości co do tego, że dotyczą tego samego postępowania.Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:1. niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że spółka ma być posiadaczem przedmiotów wymienionych w zaskarżonej decyzji uznanych za odpady, podczas gdy z domniemania zawartego w tym przepisie wynika, że posiadaczem wszelkich odpadów (po uprzednim ustaleniu, że stanowią w ogóle odpad) na terenie nieruchomości jest Wojewoda Kujawsko-Pomorski i domniemanie to w świetle złożonych zarzutów przez spółkę nie zostało obalone przez zapis z pkt 4 protokołu z 31.08.2018 r. oraz notatkę WIOŚ z 3.09.2018 r., a nadto skarżąca spółka nie korzysta z przedmiotowej nieruchomości blisko 5 lat, a z terenu tego korzystają pracownicy Wojewody oraz osoby trzecie (w tym zleceniodawcy Wojewody, osoby wywożące w nieznane skarżącej spółce miejsce majątek spółek działające na zlecenie Wojewody, nabywcy majątku ruchomego Skarbu Państwa, osoby pracujące i świadczące usługi na rzecz deweloperów sąsiednich nieruchomości bezpośrednio graniczących z przedmiotową nieruchomością, włamywacze),2. niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak ustalenia, czy w opakowaniach wymienionych w treści decyzji rzeczywiście znajdują się w ogóle odpady - w treści zaskarżonej decyzji wskazano np., że w opakowaniach znajdują się stwierdzenia co do rodzaju odpadów: "najprawdopodobniej" albo "według oznaczenia", a co do części substancji nie ma żadnego stwierdzenia - nie zostały przeprowadzone żadne badania laboratoryjne zawartości opakowań wymienionych w zaskarżonej decyzji przy założeniu, że w ogóle się znajdują na nieruchomości, a jeżeli tak to nie wiadomo od kiedy i jak się tam znalazły w świetle prowadzonych robót budowlanych na sąsiednich nieruchomościach, udostępnieniu deweloperom nieruchomości wydanych przez spółkę, kradzieży i włamań, a także wizyt osób trzecich (w tym zleceniodawcy Wojewody, osoby wywożące w nieznane skarżącej spółce miejsce majątek spółek grupy działające na zlecenie Wojewody, nabywcy majątku ruchomego Skarbu Państwa) oraz na terenie tym przebywają przez całą dobę pracownicy Wojewody od 31.08.2018 r., a także z uwagi na fakt, że notatka z protokołu przekazania majątku Skarbu Państwa z 31.08.2018 r. zawiera jednozdaniowe stwierdzenie o śmieciach, a nie o odpadach wymienionych w decyzjach organów obydwu instancji (i nie zawiera wezwania do usunięcia odpadów), a przedstawiciele spółki nie mieli możliwości z przyczyn od siebie niezależnych czynnego udziału w audytach i innych czynnościach na terenie nieruchomości, które miały być podstawą ustalenia istnienia odpadów (odmówiono skarżącej spółce udziału w oględzinach oraz skarżąca spółka nie brała udziału w spisywaniu notatek będących podstawą zaskarżonych decyzji oraz wyroku Sądu I instancji),3. niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku ustalenia czy substancje znajdujące się w opakowaniach, po uprzednim ustaleniu czy faktycznie istnieją, stanowią w ogóle odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach a nie są to np. środki do produkcji, materiały budowlane (z terenu nieruchomości Skarbu Państwa korzystają dwaj deweloperzy, którzy na sąsiednich działkach wznoszą budynki wielorodzinne), z kradzieży i włamań itp., tym bardziej, że organy oraz Sąd I instancji nie są specjalistą z dziedziny produkcji urządzeń pomiarowych, a zatem nie mają wiedzy jakie środki stosuje się do produkcji takich urządzeń, a nadto nie są uprawnieni do ustalania, który przedmiot stanowi odpad zwłaszcza, jeżeli chodzi przedmioty, które miały zastosowanie do produkcji itp.,4. niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak ustalenia kto ma być posiadaczem odpadów - ich wytwórcą - właścicielem skoro skarżąca spółka nie została w ogóle zobowiązana do wykazania, że ma być ich właścicielem/wytwórcą, podczas gdy Wojewoda odmówił wydania skarżącej spółce przedmiotów znajdujących się na terenie zakładu, które nie zostały wymienione w wyroku Sądu Okręgowego w Toruniu z 20.03.2017 r., I C 1249/07, z racji braku przedłożenia przez spółkę dokumentacji potwierdzającej własność tych przedmiotów. Ponadto skarżącej spółce odmówiono z przyczyn od niej niezależnych prawa do udziału w oględzinach przedmiotów, które mają stanowić odpady (co potwierdza zapis elektroniczny załączony do akt niniejszego postępowania).Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:1. art. 78 § 1 k.p.a. i art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne pominięcie wszystkich dowodów zawnioskowanych w odwołaniu i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, które mają istotne znaczenie dla sprawy, w tym zapisu monitoringu i zdjęć potwierdzających: uniemożliwienie spółce udziału w oględzinach oraz dokumentujących odpady wytworzone na terenie nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę po wydaniu nieruchomości przez spółkę, zawarcie w zaskarżonym wyroku oraz poprzedzających go decyzjach nieprawdziwych informacji na temat rzekomej biernej postawy spółki w niniejszym postępowaniu, dostęp szeregu podmiotów do nieruchomości, na której mają być magazynowe odpady, brak dostępu do nieruchomości skarżącej spółki od blisko 5 lat, brak dbałości Wojewody o majątek Skarbu Państwa wydany przez skarżącą spółkę i majątek skarżącej spółki oraz innych podmiotów, brak ustalenia przez organy istnienia odpadów na terenie wydanej przez skarżącą spółkę nieruchomości, nieprawidłowości w zakresie prowadzonego postępowania przez organy, nieprawidłowości w ustalaniu składników majątku Skarbu Państwa,2. art. 10 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezprawne uniemożliwienie udziału skarżącej spółce przez Prezydenta Miasta Torunia oraz przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego w czynnościach dwóch oględzin przedmiotów, które zostały uznane w zaskarżonych decyzjach i wyroku Sądu I instancji za odpady, tj. w najistotniejszej czynności postępowania, co de facto spowodowało, że skarżąca spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co potwierdzają załączone do odwołania nagrania oraz fotografie na płycie DVD. Spółka została pominięta także w innych istotnych czynnościach, które zostały zakończone spisaniem notatek przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonych przez różnego rodzaju instytucje, które miały dotyczyć "odpadów po spółce", przy czym pierwsze oględziny miały w ogóle miejsce zanim Prezydent wdrożył niniejsze postępowanie. Skarżąca spółka nie zrezygnowała dobrowolnie z udziału w żadnych czynnościach, co potwierdzają zawnioskowane w sprawie dowody, ale ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani Sąd I instancji nie dokonali rzeczowej oceny powyższego faktu,3. art. 10 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprawdziwe stwierdzenie jakoby spółka nie odpowiedziała na pisma organu I instancji doręczone 9.06.2021 r. i 2.08.2021 r. skoro organ nie odpowiedział na wezwanie skarżącej spółki z 24.06.2021 r. i wcześniejsze - pierwsze w sprawie - z 19.08.2019 r. o udzielenie informacji o sprawie (na pismo z 24.06.2021 r. organ I instancji nie udzielił merytorycznej odpowiedzi na zadane przez skarżącą spółkę konkretne pytania dot. sprawy zwłaszcza z racji różnych znaków sprawy, a na pismo z 19.08.2019 r. spółka nie doczekała się jakiejkolwiek odpowiedzi),4. art. 10 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak powiadomienia skarżącej spółki o wszczęciu przedmiotowego postępowania - znak sprawy zaskarżonej decyzji jest odmienny niż znak sprawy przywołany przez organ co do zawiadomienia o wszczęciu postępowania wymienionego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a spółka nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania w 2022 r. czy w 2021 r. a pomiędzy okresem 2019-2021 nie były podejmowane jakiekolwiek czynności. Numery poszczególnych pism nie świadczą o tym, że dotyczyły jednego postępowania, a różniły się tylko ze względu na fakt, że dotyczyły kolejnego pisma,5. z ostrożności art. 35 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 36 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w przypadku uznania, że niniejsze postępowanie zostało jednak wszczęte już w 2019 r. i toczyło się do dnia wydania zaskarżonej decyzji pomimo ewidentnej rozbieżności znaków sprawy - skarżąca spółka zarzuca rażącą przewlekłość postępowania m.in. z pominięciem regulacji powiadamiania spółki o niezakończeniu postępowania w terminie wraz ze wskazaniem uzasadnienia tego stanu rzeczy,6. nieważność postępowania przed Sądem I instancji poprzez błędne zastosowanie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i brak zastosowania art. 15 zzs4 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez błędne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo braku ku temu podstaw zamiast przeprowadzenia rozprawy zdalnej i uniemożliwienie w ten sposób stronie czynnego udziału na rozprawie z udziałem wszystkich stron i sądu, a także rozpoznanie przez Sąd I instancji wniosków dowodowych na rozprawie, co doprowadziło w istocie do braku rozpoznania sprawy.Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji poprzedzających jego wydanie, zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów procesu za I i II instancję według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za II instancję, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, dopuszczenie wskazanych w treści skargi kasacyjnej dowodów z dokumentów (w tym zapisu monitoringu i fotografii) pominiętych przez SKO oraz Sąd I instancji, a także zobowiązanie organów ścigania do przedłożenia do akt sprawy wskazanych akt postępowania na okoliczność braku zabezpieczenia terenu przez Wojewodę oraz licznych kradzieży z włamaniem czy dewastacji mienia, dostępu do nieruchomości, na której mają być składowane odpady, osób trzecich.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka uzasadniła sformułowane zarzuty wskazując, że zarówno Sąd I instancji jak i organy obydwu instancji nie ustaliły czy, a jeżeli tak to jakiego rodzaju odpady mają znajdować się na terenie nieruchomości wydanej przez skarżącą spółkę Skarbowi Państwa - Wojewodzie, błędnie ustaliły, że posiadaczem rzekomych odpadów ma być skarżąca spółka, bezprawnie pozbawiały skarżącą spółkę udziału w najistotniejszych czynnościach, które zadecydowały o wydaniu i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, tj. w oględzinach rzekomych odpadów, a także w czynnościach, które zakończyły się spisaniem notatek o istnieniu rzekomych odpadów, pozbawiły skarżącą spółkę czynnego udziału w sprawie, w tym nie przeprowadziły dowodów zawnioskowanych przez skarżącą spółkę dowodów na poszczególnych etapach postępowania, organ II instancji oraz Sąd I instancji bezpodstawnie stwierdziły, że spółka miała mieć zapewniony czynny udział w całym postępowaniu i wreszcie Sąd I instancji poprzez bezprawne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pozbawił skarżącą spółkę m.in. możliwości przeprowadzenia dowodów i aktywnego przedstawienia stanowiska skarżącej spółki.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaistnienie podstawy stwierdzenia nieważności postępowania wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w postaci pozbawienia strony możności obrony swych praw.Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, na skutek naruszenia przepisów przez Sąd I instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień lub zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 2822/21; z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1423/19; z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2768/20 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4134/21).W rozpoznawanej sprawie Zastępca Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarządzeniem z 19 października 2022 r. wezwał strony postępowania do podania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a w przypadku braku zgody w tym zakresie, do udzielenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma, informacji, czy strona postępowania wyraża zgodę na uczestnictwo w rozprawie zdalnej oraz czy posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Sąd zastrzegł, że jeśli którakolwiek ze stron postępowania nie udzieli takiej informacji w terminie 7 dni lub oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, wówczas sprawa zostanie skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne. Sąd poinformował stronę skarżącą o możliwości pisemnego wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Jednocześnie wyjaśniono podstawy prawne i zasady prowadzenia rozprawy zdalnej.W piśmie z 2 listopada 2022 r. skarżąca spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy i wyraziła zgodę na uczestnictwo w rozprawie zdalnej oraz oświadczyła, że posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Organ w wyznaczonym terminie nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.Zarządzeniem z 10 listopada 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z uwagi na brak wniosku organu o rozpoznanie sprawy na rozprawie i informacji o możliwościach technicznych, skierował sprawę na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 zm.; dalej: ustawa covidowa). Zarządzeniem z 7 grudnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 11 stycznia 2023 r. W wykonaniu ww. zarządzenia, pismem z 7 grudnia 2022 r. zawiadomiono skarżącą spółkę o składzie orzekającym. Z treści tego pisma nie wynika jednak, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej.Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej bez uprzedniego powiadomienia strony o tym posiedzeniu, należy ocenić jako postępowanie sądowe pozbawiające stronę przez Sąd możności obrony jej praw (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21; z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/21; z 28 października 2024, sygn. akt I OSK 1219/21).Należy podzielić pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21; z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21; z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1220/21; z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22; z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/21; z 28 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1219/21).Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka została zawiadomiona jedynie o wyznaczonym składzie orzekającym. Z akt sądowych sprawy nie wynika, aby spółka została powiadomiona o trybie rozpoznania sprawy, a biorąc pod uwagę złożony przez skarżącą wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, miała ona podstawy przypuszczać, że sprawa zostanie wyznaczona do rozpoznania na rozprawie zdalnej i wówczas strona będzie miała możliwość przedstawienia dodatkowego stanowiska w sprawie. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak pisemnego zawiadomienia o trybie posiedzenia doprowadziło do pozbawienia skarżącej możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zdaje się to o tyle istotne, że skarżąca spółka w złożonej skardze wnosiła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które to wnioski nie zostały przez Sąd I instancji rozpoznane.Stwierdzenie podstawy nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy jest konieczne w celu usunięcia wady postępowania, która spowodowała jego nieważność. W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do pozostałych zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..