Wyrok - III OSK 2495/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 1Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 1
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola decyzji administracyjnej
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
opłata za szczególne korzystanie z wód
kontrola decyzji administracyjnej
odprowadzanie ścieków
ochrona środowiska
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Wojciechowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 197/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, spółka), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) z 15 lutego 2023 r., nr WR.ZUO.5.4700.693.2023.AF, w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] w całości (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 1100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).Z wyrokiem nie zgodził się organ i zaskarżył go w całości skargą kasacyjną, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wskazał następujące zarzuty:a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię w świetle całokształtu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: p.w.), tj. art. 9 ust. 3 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 16 pkt 40 p.w. poprzez przyjęcie, że zwrotny pobór wód nie jest odpłatną usługą wodną, mimo że z treści przepisu art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. jednoznacznie wynika, że opłacie podlega usługa wodna poboru wód podziemnych lub powierzchniowych, niezależnie od charakteru poboru, tzn. niezależnie od tego czy jest to pobór zwrotny czy nie;b) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w świetle przepisów Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. z 2000 r. nr 327, str. 1 ze zm., dalej: Dyrektywa) w zw. z przepisami p.w., tj. art. 9 ust. 3 Dyrektywy w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 16 pkt 40 p.w. polegające na przyjęciu, że wynikający z art. 9 Dyrektywy postulat wprowadzania systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania wodami zgodnego z zasadą "zanieczyszczający płaci" wyklucza ustalenie opłaty za zwrotny pobór wody z uwagi na fakt, że pobór ten jest szczególnym rodzajem poboru niewpływającym na stan wód, a wprowadzenie opłaty za usługi wodne nie może być uzasadnione wyłącznie koniecznością zapewnienia finansowania środków ochronnych i zaradczych podejmowanych w celach określonych w Dyrektywie, mimo że z treści przepisu art. 9 ust. 3 Dyrektywy jednoznacznie wynika, że przepisy art. 9 Dyrektywy nie mogą uniemożliwiać finansowania poszczególnych środków ochronnych i zaradczych podejmowanych dla osiągnięcia celów Dyrektywy,- co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji organu w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 i art. 16 pkt 40 p.w. prowadzi do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że pobór zwrotny jest poborem wód, który będąc usługą wodną, podlega opłacie stałej.Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano treść art. 9 Dyrektywy i wskazano, że wprowadzenie opłaty za usługi wodne, jak pobór wód powierzchniowych w art. 268 ust. 1 p.w., stanowi realizację cytowanego przepisu, a przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko jest z nim sprzeczne, ponieważ ogranicza finansowanie działań ochronnych i zaradczych podejmowanych dla osiągnięcia celów dyrektywy.Podkreślono, że w świetle art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. zasadą jest, iż każdy pobór wód powierzchniowych lub podziemnych, będący usługą wodną, podlega opłacie, a w prawie wodnym brak przepisu, z którego wynikałoby, że pobór zwrotny nie jest poborem wód i nie jest zaliczany do usług wodnych. Zdefiniowany w art. 16 pkt 40 p.w. pobór zwrotny nie stanowi odrębnej od poboru wód, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w., usługi wodnej. Organ podkreślił, że prawo wodne nie przewiduje ogólnego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobór wód, gdy pobrana woda (nieprzekształcona w ścieki) zostaje odprowadzona do wód w tej samej ilości, a jedynie w przypadku poboru wód do celów elektrowni wodnych i na potrzeby chowu i hodowli ryb przewidziano modyfikację sposobu jej naliczania. Wskazano, że wykładnia przepisów dotyczących zwolnień od opłat podlega interpretacji zawężającej, co oznacza, że organ był zobowiązany do naliczenia spornej opłaty w myśl zasady, że każdy podmiot korzystający z usług wodnych i niezwolniony od ponoszenia opłat na podstawie prawa wodnego jest zobowiązany do ich uiszczania. Odstępstwo od tej reguły musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, którego brak w prawie wodnym.Podkreślono, że gdyby ustawodawca uregulował obowiązek opłat za pobór zwrotny autonomicznie niż poboru wód in genere, to odzwierciedlenie tego podziału znalazłoby się w przepisie art. 35 ust. 3 p.w. regulującym usługi wodne lub w art. 268 p.w. regulującym odpłatność za te usługi. W ocenie organu, definicja poboru zwrotnego ma zastosowanie wyłącznie do prawidłowej interpretacji przepisów art. 270 ust. 4 i art. 275 ust. 5 p.w., co nie oznacza, że zwrotny pobór wód na inne cele niż elektrownie wodne i chów i hodowla ryb nie jest objęty opłatą za pobór wód.Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób również uznać, że pobór zwrotny co do zasady nie podlega opłacie z uwagi na fakt niepogarszania stanu wód, ponieważ podmiot korzystający z takiego poboru korzysta z usługi wodnej i swoją aktywnością wpływa na zasób wód. Odmienna wykładnia przepisów prowadziłaby do uznania, że regulacja art. 270 ust. 2 p.w. jest zbędna skoro każdy pobór, jako niepogarszający stanu wód, jest wyłączony spod opłat.Organ podkreślił, że przepisy prawa wodnego przewidujące zwolnienia od opłat nie uwzględniły zwrotnego poboru wód, co oznacza, że zwrotny pobór wód w ramach usług wodnych jest poborem, za który należy uiścić opłatę i nie podlega on wyłączeniu spod opłat.W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Podkreślono, że o uniemożliwieniu finansowania, o którym mowa w art. 9 ust. 3 Dyrektywy można mówić jedynie w przypadkach, w których pobór wód skutkuje powstaniem takich kosztów, tj. kosztów zasobowych lub środowiskowych, gdyż dopiero wówczas aktualizuje się potrzeba podejmowania środków ochronnych i zaradczych oraz ich finansowania, a pobór zwrotny nie generuje takich potrzeb, a nadto nie skutkuje uniemożliwieniem finansowania działań ochronnych i zaradczych. Spółka wskazała, że organ nie uzasadnił tezy, że brak opłat za pobór zwrotny ogranicza finansowanie poszczególnych działań ochronnych i zaradczych, a przedstawiona przezeń interpretacja prowadzi jedynie do wniosku, że realizacja zasad art. 9 ust. 3 Dyrektywy powoduje mniejszy wpływ środków finansowych na realizację działań ochronnych i zaradczych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że opłaty należałoby ustalać wyłącznie według zasad potrzeb finansowych, co jest niezgodne z celami Dyrektywy i oznacza, że zasada ustalania opłat według kosztów zasobowych i środowiskowych nie znajdowałaby zastosowania. W ocenie spółki uzasadnionym jest stanowisko, że opłata za korzystanie z wód dotyczy jedynie takiego korzystania, które skutkuje powstaniem kosztów zasobowych i środowiskowych i tylko wówczas w oparciu o analizę ekonomiczną zasadne jest ustalenie opłat wodnych na realizację działań ochronnych i zaradczych.Wskazano, że prawodawca europejski powierzył państwom członkowskim zadanie określenia, na podstawie analizy ekonomicznej, środków, jakie mają być przyjęte w zastosowaniu zasady zwrotu kosztów, lecz nie nałożył obowiązku wprowadzenia zasady pobierania opłat za wszelkie usługi mające związek z działaniami wskazanymi w art. 2 pkt 38 lit. a Dyrektywy. Wprowadzone opłaty za wodę dotyczą wyłącznie jej wykorzystania powiązanego z powstaniem kosztów zasobowych lub środowiskowych, a cele i zasady określone w Dyrektywie zostały przeniesione przez polskiego ustawodawcę na grunt prawa wodnego (Dział I Zasady ogólne) i tym samym zrealizowano postulat skonstruowania polityki opłat w sposób zachęcający użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i wyodrębniono obok poboru klasycznego instytucję poboru zwrotnego. Ustalono przy tym, że opłata należna jest w przypadkach, gdy korzystanie z wody powiązane jest z określonymi korzyściami wskazanymi przez ustawodawcę, a zatem z wyprodukowaniem energii elektrycznej oraz wyhodowaniem ryb. Inne korzyści nie stanowią korzyści skutkujących naliczeniem opłat.Odwołując się do zasad państwa prawnego wskazano, że to niewyraźne zwolnienie z obowiązku uiszczania opłat za pobór zwrotny, lecz wyraźne regulacje ustawowe przewidujące obowiązek ich uiszczenia mogłyby stanowić podstawę do ustalenia tej opłaty. Tymczasem opłata taka została przewidziana wyłącznie za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej (art. 270 ust. 4 p.w.) oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 275 ust. 1 p.w.), a wobec wprowadzenia w przepisach tych opłat zmiennych ustawodawca wyraźnie wyłączył w tych przypadkach opłatę stałą (art. 270 ust. 2 p.w.).Reasumując spółka podkreśliła słuszność poglądu przedstawionego w zaskarżonym wyroku, iż pobór zwrotny co do zasady nie podlega opłacie, ponieważ nie pogarsza stanu wód, co nie stoi w sprzeczności z regulacją art. 270 ust. 2 p.w. Ustawodawca uregulował kwestię opłaty za pobór zwrotny w dwóch przypadkach stanowiących wyjątek od ww. reguły. W świetle wprowadzenia wyjątku od reguły nieodpłatności poboru zwrotnego w tych dwóch przypadkach – w zakresie opłaty zmiennej, istniała również potrzeba wskazania przez ustawodawcę – czy ww. przypadki podlegają również opłacie stałej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.Wbrew zarzutom i argumentom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny, w realiach rozpoznawanej sprawy, dokonał prawidłowej wykładni art. 9 ust. 3, art. 268 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 16 pkt 40 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.; dalej: p.w.).Na wstępie podkreślić należy, że sprawy o tożsamym charakterze prawnym i faktycznym, były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt III OSK 2098/21 i III OSK 5240/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela argumentację zawartą w tych wyrokach.Zauważyć należy, że uchwalenie i wejście w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). W art. 4 tej Dyrektywy wyodrębnione zostały cele środowiskowe, które odnoszą się również do ochrony jakościowej zasobów wodnych. Państwa Członkowskie mają zapewnić, że "dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan ekologiczny i chemiczny przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia [...]". Z kolei z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Podkreślić jednak należy, że przepis ten nie nakłada na państwa członkowskie bezwzględnego i nieograniczonego obowiązku wprowadzenia do krajowego porządku prawnego opłat, aby zrealizować cele określone Dyrektywą i zapewnić poprzez te opłaty finansowanie poszczególnych działań ochronnych i prewencyjnych. Wprawdzie państwa członkowskie określają, na podstawie analizy ekonomicznej, środki, jakie mają być przyjęte w zastosowaniu zasady zwrotu kosztów, ale nie mają obowiązku wprowadzenia opłat za wszelkie usługi mające związek z każdym z działań wymienionych w art. 2 pkt 38 lit. a Dyrektywy. Także na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE cele wyznaczone w Dyrektywie 2000/60/WE nie prowadzą automatycznie do wniosku, że przepisy art. 2 pkt 38 Dyrektywy (definicja usług wodnych), należy interpretować w ten sposób, że poddają one wszystkie wymienione w nich czynności zasadzie zwrotu kosztów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11 września 2014 r., C-525/12, Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec, LEX nr 1503185). Wprowadzenie opłat za usługi wodne nie może być zatem uzasadnione wyłącznie koniecznością zapewnienia finansowania środków ochronnych i zaradczych podejmowanych w celach określonych w Dyrektywie, gdyż Dyrektywa nie zakłada wprost obciążenia podmiotów dodatkowymi opłatami, podatkami, czy innymi daninami publicznymi, a opłaty dotyczą wyłącznie wykorzystania zasobów wodnych powiązanego z powstaniem kosztów zasobowych lub środowiskowych.Powyższe zasady zostały przeniesione na grunt ustawy Prawo wodne (Dział I Zasady ogólne). Artykuł 9 ust. 3 p.w. stanowi bowiem, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Ustawodawca krajowy stworzył zatem system opłat, oparty o zasadę "zanieczyszczający płaci", z uwzględnieniem "kosztów środowiskowych" oraz "kosztów zasobowych", realizując tym samym postulat skonstruowania polityki opłat w sposób zachęcający użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych. Przy tym pojęcie "koszty środowiskowe" zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 24 p.w. jako wartość materialna strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód, zaś koszty zasobowe definiuje art. 16 pkt 25 p.w. jako wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące. Nie każdy zatem pobór wód powierzchniowych lub podziemnych, jako usługa wodna, podlega opłacie, ale wyłącznie taki pobór, który stanowi rekompensatę za wykorzystanie, zużycie wody, co wiąże się z kosztami środowiskowymi lub kosztami zasobowymi.Należy zauważyć, że w ramach definicji ustawowych, w art. 16 pkt 40 p.w. zostało wprowadzone pojęcie poboru zwrotnego, określone jako pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Wprawdzie brak jest analogicznej definicji klasycznego poboru wód, ale mając na uwadze regulacje zawarte w p.w. można przyjąć, że pojęcie to obejmuje sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" bądź też wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że koszty środowiskowe i zasobowe w przypadku obu rodzajów poboru wód, tj. klasycznego i zwrotnego, zasadniczo się różnią. Należy także podkreślić, że definicja pojęcia "poboru zwrotnego" została przez ustawodawcę wprowadzona w Dziale I (Zasady ogólne), Rozdziale 2 (Objaśnienia określeń ustawowych), co skutkuje koniecznością interpretacji wszystkich przepisów p.w. z uwzględnieniem odrębności pojęcia "poboru zwrotnego" od "poboru" (klasycznego). W związku z tym wykładni przepisu art. 268 ust. 1 p.w. należy dokonać systemowo, czyli zarówno w świetle przepisów Dyrektywy 2000/60/WE, jak i w świetle całokształtu przepisów p.w., w tym użytych w ustawie definicji. Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca wprowadził autonomiczne regulacje w zakresie opłat z tytułu poboru klasycznego i poboru zwrotnego, gdyż celem opłat jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. Jeżeli bowiem podmiot korzystający pobiera wodę w sposób zwrotny, a więc odprowadza tę samą ilość niezanieczyszczonej wody, jaka została pobrana, to nie ma podstaw do ustalenia opłaty za jej pobór, gdyż woda ta wraca do zasobu i stan wód nie ulega zmianie. Wobec tego ustawodawca zdecydował się określić opłatę za pobór zwrotny jedynie wtedy, gdy podmiot, który go realizuje uzyskuje z tego tytułu określone korzyści. Opłata za usługi wodne została zatem wprowadzona za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej (art. 270 ust. 4 p.w.), co jest związane z korzyścią w postaci wyprodukowania energii elektrycznej (w następstwie wykorzystywania sił fizycznych przepływającej wody) oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 275 ust. 1 p.w.), czyli korzyści w postaci wyhodowanych ryb (na skutek chowu i hodowli w zbiornikach przepływowych). Do takich korzyści nie można natomiast zaliczyć działalności rozrywkowej i rekreacyjnej, na które wskazuje organ, gdyż ustawodawca nie przewidział w takim wypadku opłaty za zwrotny pobór wody.Ponadto opłata za usługi wodne stanowi opłatę o charakterze publicznoprawnym. Opłaty za usługi pobiera się zaś za wykorzystanie określonej wartości publicznej, które skutkuje jej uszczupleniem (zob. D. Antonów, Szczególne opłaty administracyjne, 2017, s. 28 i 29). W związku z tym przyjęcie poglądu, że opłacie podlega każdy pobór wody oznaczałoby, że takie same opłaty uiszczałby podmiot, który pobiera wodę bezzwrotnie, jak i podmiot, który odprowadza pobraną wodę w takiej samej ilości, niezanieczyszczoną, pomimo że wykorzystywanie przez nich wody jako wartości publicznej skrajnie się różni. Taka interpretacja nie jest do pogodzenia z określonym w Dyrektywie 2000/60/WE celem wprowadzenia opłaty, tj. zapewnieniem racjonalnego korzystania z zasobów wody. W świetle tej reguły brak jest podstaw do obciążania opłatą za pobór wody podmiotu, który nie wpływa na jakość i ilość wody i to według stawek jak za pobór klasyczny. W związku z tym nie można stosować przepisów regulujących "pobór wód" do "poboru zwrotnego". Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku "poboru zwrotnego" związanego z produkcją energii elektrycznej, jak i na cele chowu i hodowli ryb, który wiąże się obowiązkiem uiszczania opłat, ich wysokość jest określona o wiele niżej niż w przypadku poboru klasycznego. Jest to rozwiązanie logiczne i korespondujące z ogólną regułą systemową, w myśl której prawodawca nakłada na jednostki obciążenia jedynie w stopniu proporcjonalnym do wartości, które chce w ten sposób chronić, bądź uzyskać rekompensatę za ich całkowite lub częściowe wyeksploatowanie. Przy czym nie można znaleźć żadnego racjonalnego uzasadnienia dla tezy, że podmioty dokonujące poboru zwrotnego na potrzeby elektrowni wodnych lub chodu i hodowli ryb, powinny ponosić opłatę w wysokości niższej, aniżeli podmioty dokonujące poboru zwrotnego w innych celach. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że poza wskazanymi wyżej szczególnymi uregulowaniami, każdy inny pobór zwrotny związany jest z koniecznością poniesienia opłaty i to w takiej samej wysokości jak za pobór klasyczny, a więc pobór bezzwrotny lub wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Skoro celem ustalenia opłat za pobór wód jest rekompensata za zużycie wody, to w sytuacji, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a więc po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada.Należy przy tym podkreślić, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, każde obciążenie nakładane na jednostki na rzecz podmiotów publicznych musi mieć wyraźną podstawę ustawową. Wynika to z art. 84 Konstytucji, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie oraz z art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Prokonstytucyjna wykładnia nakazuje zatem przyjęcie, że ustawodawca powinien wyraźnie przewidzieć obowiązek uiszczania opłat z tytułu "poboru zwrotnego". Ustawodawca uczynił to jedynie w odniesieniu do opłat za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej (art. 270 ust. 4 p.w.) oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 275 ust. 1 p.w.). Ponadto należy zauważyć, że ustawodawca wyraźnie wyłączył w tych przypadkach opłatę stałą (art. 270 ust. 2 p.w.), a zatem zawarł w ustawie p.w. kompletną regulację w zakresie wskazanych opłat za pobór zwrotny, co potwierdza stanowisko, że nie wprowadził takich opłat w odniesieniu do poboru zwrotnego wód do innych celów.W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że poboru zwrotnego nie można utożsamiać z klasycznym poborem wód, a co za tym idzie brak jest podstaw do ustalenia opłaty za jej pobór. W konsekwencji należy uznać, że sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieuzasadnione, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 9 ust. 3 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 271 ust. 1 pkt 2 oraz art. 271 ust. 3 p.w. wskazując, że przepisy te nie znajdują zastosowania do zwrotnego poboru wód. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 270 ust. 1 p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, a skoro opłata za usługi wodne za pobór zwrotny, z wyżej podanych przyczyn, może być pobrana tylko w przypadkach wyraźnie określonych w ustawie, to dotyczy to zarówno opłaty stałej, jak i zmiennej.Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności obydwu zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a..