Postanowienie - II SA/Gd 929/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 3 czerwca 2026
Teza
Odrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [...] gmina S. postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącejOdrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [...] gmina S. postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej
Data orzeczenia
3 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odrzucono skargę
UZASADNIENIE
K. K. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Gminy Szemud (dalej jako: "Rada", "organ") z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Będargowo, Bojano, Cząstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta, Warzno, Zęblewo, gmina Szemud (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r., Nr 57, poz. 853; dalej jako: "uchwała", "plan miejscowy") w części dotyczącej karty terenu 2.52.MN-2.197.MN w zakresie punktu 2i). Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000 pomimo tego, że zasadą stosowanie skali 1:1000 i pomimo tego, że w sprawie nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający sporządzenie planu w skali 1:2000. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na przekroczeniu przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, odnośnie możliwości zagospodarowania nieruchomości w przypadku wybudowania (zamiaru wybudowania) na nich domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz domu jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej (większe ograniczenia w przypadku wybudowania domu jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej).Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zaskarżonej części, tj.: o stwierdzenie nieważności przeznaczenia terenu w karcie terenu 2.52.MN-2.197.MN w zakresie punktu 2i) - w zakresie przeznaczenia terenu zabudowy bliźniaczej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła ponadto o zobowiązanie organu do przedłożenia Sądowi wszystkich uchwał, uzgodnień, opinii i zgód poprzedzających wydanie zaskarżonej uchwały, a które są wymagane przepisami u.p.z.p.Wywodząc posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości – działki nr [...] obręb [...] B., znajdującej się w obszarze jednostki urbanizacyjnej oznaczonej symbolem 2.52.MN-2.197.MN. W sąsiedztwie działki skarżącej znajduje się m. in. działka nr [...], w odniesieniu do której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy, pomimo tego, że teren na którym ma powstać "osiedle" jest przewidziany w planie pod zabudowę jednorodzinną. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna. Skarżąca wskazała, że była stroną postępowania prowadzonego przez Starostę Wejherowskiego, a następnie przez Wojewodę Pomorskiego i jest również stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie zawisłej pod sygn. akt II SA/Gd 1042/24. Jej zdaniem planowana w sąsiedztwie inwestycja jest prowadzona z naruszeniem przepisów uchwały, albowiem teren na którym ma powstać zamierzona zabudowa jest przewidziany pod zabudowę jednorodzinną.Wykazując spełnienie warunku wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako: "u.s.g." w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.) skarżąca wskazała, że pismem doręczonym Urzędowi Gminy Szemud w dniu 29 sierpnia 2025 r., wezwała organ do usunięcia naruszenia. Wezwanie okazało się bezskuteczne.Rada Gminy Szemud w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko odnośnie odrzucenia skargi Rada w pierwszej kolejności wskazała, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. W szczególności nie wykazała, by zaskarżona uchwała wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazała również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na nią obowiązków. Organ podkreślił, że nie dostrzega relacji między podnoszonymi zarzutami a indywidualną sytuacją skarżącej, zaś jej stanowisko de facto sprowadza się do podważania zaskarżonej uchwały w znaczeniu globalnym, tj. oderwanym od jej konkretnej sytuacji prawnej. Skarżąca nie potrafi przy tym w żaden sposób wskazać uszczerbku w jej sferze prawnej, który miał zostać wywołany bezprawnością zaskarżonego aktu, co w konkluzji prowadzić musi do wniosku, że takiego interesu prawnego skarżąca nie posiada.Z ostrożności procesowej, ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ uznał je za pozbawione podstaw. W szczególności odnosząc się do zarzutu opracowania planu w skali niezgodnej z ustawą Rada wyjaśniła, że został on uchwalony dla obszaru obejmującego całą Gminę S. Jest to obszar o bardzo dużej powierzchni, charakteryzujący się niskim stopniem urbanizacji oraz dużymi obszarami o przeznaczeniu rolniczym, a dla obszarów tego rodzaju w orzecznictwie dopuszcza się możliwość skali 1:2000. Podstawowym kryterium oceny prawidłowości wyboru skali jest czytelność graficznej części planu i tym też kryterium kierował się organ w swoim opracowaniu.W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia konstytucyjnych gwarancji równości wobec prawa Rada wskazała, że plan dotyczy nie tylko skarżącej i nie obejmuje tylko jej nieruchomości, ale określa przeznaczenie całych terenów, na których położone są nieruchomości należące również do innych podmiotów. W tym kręgu zasada równości nie mogła zostać naruszona. Powyższe oznacza zdaniem organu, że nawet gdyby przyjąć, że plan miejscowy faktycznie ingeruje we własność skarżącej, to nie sposób przyjąć, że czyni to w sposób bezprawny. Rada podkreśliła, że nierówne traktowanie mogłoby zajść jedynie w praktyce, gdyby w identycznych okolicznościach faktycznych skarżąca nie mogła zagospodarować nieruchomości w sposób wskazany w skardze. Jeśli zaś do takiej sytuacji nie doszło, a w praktyce możliwe jest skorzystanie przez skarżącą (oraz inne podmioty) z analogicznych rozwiązań z zagospodarowania nieruchomości, to nie może być również mowy o naruszeniu zasady równości, a tym bardziej w wyniku samych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Reasumując Rada wskazała, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie tylko nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, co powinno skutkować jej odrzuceniem, jak również skarga jest nieuzasadniona i pozbawiona podstaw co powoduje, że w razie uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do jej odrzucenia, powinna zostać oddalona.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej jako" u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, jest zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały.Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/1/2; zob. też: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Do jej wniesienia nie legitymuje zatem sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121)). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Oznacza to, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Oznacza to, że dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie przysługujących jej uprawnień. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22).W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2896/23).Z treści skargi wynika, że skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że na podstawie skarżonego aktu na działce sąsiedniej (dz. nr [...]) powstaje osiedle mieszkaniowe. Jej zdaniem planowana inwestycja jest prowadzona z naruszeniem przepisów kwestionowanej uchwały albowiem teren działki przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną. Skarżąca wskazała także, że była stroną w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Gdańsku z 25 listopada 2025 r. uchylającym decyzję Wojewody Pomorskiego o udzieleniu N. Sp. z o.o. z siedzibą w G. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę na działce nr [...] w B. gmina S.W ocenie Sądu fakt bycia stroną w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości bądź w postępowaniu przed sądem administracyjnym zainicjowanym w celu kontroli takiej decyzji nie oznacza automatycznej legitymacji do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego pozwolenie takie zostało wydane. W tym przypadku ocena istnienia legitymacji skargowej sprowadza się do weryfikacji czy zostały spełnione ustawowe wymogi wniesienia skargi, w tym przede wszystkim czy wykazano naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Oznacza to, że skarżąca może kwestionować tylko te postanowienia planu miejscowego, które wprowadzają jakiekolwiek ograniczenia w odniesieniu do przysługującego jej prawa własności nieruchomości (prawa jej zagospodarowania czy zabudowy). Kwestia realizacji inwestycji na działce sąsiedniej i jej wpływu może być przedmiotem kontroli w ramach skarg na wydawane w toku postępowania decyzje, co miało już miejsce.Rekapitulując powyższe, Sąd uznał, że powołana w skardze okoliczność nie świadczą o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji strony skarżącej. Skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała ogranicza jej prawo własności, nie wskazała także na żadne ograniczenia w korzystaniu z ich praw czy pozbawieniu ich praw w związku z podjętą uchwałą.Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., odrzucił skargę.., odrzucił skargę.