Wyrok - II SA/Po 140/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 3 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PrUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Pr
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
wnioskodawca
Data orzeczenia
3 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Izabela Paluszyńska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 23 lipca 2025 r., znak: [...], nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowo - mieszkalnego na budynek usługowy - przedszkole, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 23, obręb [...], położonej w P. przy ul. [...].W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren inwestycji stanowi działka nr [...] o powierzchni 865 m2, zabudowana wolno stojącym budynkiem usługowo-mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym znajdującym się w tylnej części działki (w granicy z dz. nr [...]). Budynek usługowo-mieszkalny usytuowany jest 5 m od frontowej granicy działki z drogą publiczną. Ma trzy kondygnacje nadziemne oraz wysokie podpiwniczenie. Przekryty jest dachem płaskim. Wysokość elewacji frontowej budynku wynosi 11,7 m. Powierzchnia zabudowy budynku to 210 m2. Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego wynosi 26 m2. Działka zabudowana jest w 27%.Prezydent Miasta wyjaśnił przy tym, że decyzją z dnia 12 czerwca 2024 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji odwołał się wnioskodawca, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 marca 2025 r. nr [...] uchyliło decyzję odmowną w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.Jak wyjaśnił organ I instancji analiza zakresu inwestycji wykazała, że zmiana sposobu użytkowania polegająca na sytuowaniu w miejscu budynku usługowo-mieszkalnego (dominująca funkcja biurowa) budynku przedszkola niesie za sobą zmiany w budynku objętym wnioskiem, między innymi warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego, itp. Taka zmiana wpływa także na zmianę rodzaju inwestycji: czym innym jest budynek biurowo-mieszkalny, a czym innym budynek usługowy, w całości przeznaczony na przedszkole. Dla każdej z tych funkcji przepisy inaczej regulują sprawy związane z samym użytkowaniem obiektu oraz zagospodarowaniem terenu.Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 60 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu, ustalona od strony ul. [...], skąd przewidziano główny wjazd na teren inwestycji. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. Mając na uwadze, że planowana inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku bez zmiany jego cech zabudowy, analizę przeprowadzono w zakresie funkcji planowanej inwestycji.Teren objęty analizą urbanistyczną stanowią nieruchomości z zabudową willową oraz z pojedynczą zabudową wielorodzinną o gabarytach odbiegających od budynków willowych. Budynki mieszkalne jednorodzinne (głównie wolno stojące, ale także w zabudowie bliźniaczej, a nawet szeregowej) położone są przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Funkcja mieszkalna wielorodzinna występuje w budynkach przy ul. [...], ul. [...]. Zabudowa usługowa - usługi zdrowia (stomatologia) mieszczą się w budynku przy ul. [...]. Jest to budynek stanowiący lewy segment w zabudowie bliźniaczej. Jak ustalono (strona internetowa placówki) gabinety czynne są w poniedziałki w godzinach 8:30-19:00, czwartki 16:00-20:00, piątki 8:30-19:00 i w wybrane soboty w miesiącu 9:00-14:00. Ze zdjęć z wizji w terenie wynika, że miejsca postojowe zapewnione są przed budynkiem (dwa m.p.) oraz w głębi działki (wybrukowane całe podwórze). W budynku przy ul. [...] mieszczą się biura oraz funkcja mieszkalna (powierzchnia zabudowy dwóch scalonych ze sobą segmentów w zabudowie bliźniaczej to 279 m2). Funkcja biurowa związana jest z obrotem nieruchomościami. Firma funkcjonuje od poniedziałku do piątku w godzinach 9:00-17:00. Posiada własny parking przed budynkiem oraz w głębi posesji. Budynek biurowy [...] przy ul. [...] (willa) - siedziba firmy zajmującej się dystrybucją sprzętu i mody sportowej, który sprzedawany jest w markowych sklepach na terenie galerii handlowych całej Polski. Miejsca parkingowe zlokalizowane są na terenie własnej działki. Firma działa poniedziałki - piątki 9:00-17:00, soboty 10:00-14:00. Budynek biurowy przy ul. [...] (dwa scalone ze sobą segmenty w zabudowie bliźniaczej) - prowadzona jest działalność w zakresie ubezpieczeń ([...]). Obiekt dysponuje własnym parkingiem. Godziny otwarcia poniedziałek - piątek 8:00-17:00. Wizja w terenie wykazała, że funkcjonowanie ww. obiektów usługowych ogranicza się jedynie do własnej nieruchomości oraz nie obciąża miejsc parkingowych zlokalizowanych w pasie drogowym ul. [...] i ul. [...]. Istniejącą zabudowę usługową w postaci biur, czy gabinetów stomatologicznych, można zaliczyć do nieuciążliwych, a o funkcjonowaniu w tym miejscu usług świadczy jedynie szyld na budynku lub w jego sąsiedztwie.Zdaniem organu przeprowadzona analiza wykazała, że w granicach obszaru analizowanego nie znajduje się żadna działka dostępna z tej samej dogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Chociaż analiza urbanistyczna potwierdziła, że w badanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi (głównie biurowe i zdrowia), to ocena czy spełniona została kontynuacja funkcji nie może być ograniczona do prostej analizy, czy istnieje kontynuacja funkcji usługowej ogólnie ujętej. Pojęcie funkcji usługowej jest bowiem bardzo pojemne i obejmuje rozmaite, diametralnie różne sposoby użytkowania obiektów budowlanych, od nieuciążliwych do takich, które wychodzą swoim oddziaływaniem poza budynek. Stąd funkcja, a w szczególności funkcja usługowa, powinna być zidentyfikowana co do rodzaju. Skoro zmiana sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego polegać może również na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania przez wprowadzenie nowego rodzaju usługi (przedszkola), to ta nowa usługa musi się wpisywać w zastany ład tworząc z nim swego rodzaju harmonię. Oznacza to, że to z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej musi wynikać, że nowy sposób użytkowania (wprowadzenie nowej, innej usługi) jest kontynuacją funkcji zabudowy i zagospodarowania na tym obszarze.Jak wskazał organ, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem usługowo-mieszkalnym (z dominującą funkcją biurową) w otoczeniu budynków stricte mieszkalnych mieszczących się przy ul. [...]. W tej samej linii znajduje się także budynek biurowy (ul. [...]). Wszystkie te obiekty to budynki willowe położone ok. 5 m od frontowych granic działek z niezabudowaną pozostałą częścią działki (w przypadku budynków mieszkalnych, zagospodarowanych jako ogród, część rekreacyjna). Z analizy funkcji zabudowy wynika z kolei, że istniejące usługi można nazwać nieuciążliwymi. Poza budynkiem przy ul. [...], gdzie znajduje się stomatolog (działający tylko w wybrane dni i godziny), pozostałe zidentyfikowane usługi to budynki biurowe (w zakresie ubezpieczeń, pośrednictwa obrotu nieruchomościami, czy siedziba firmy zajmującej się dystrybucją sprzętu i mody sportowej). W każdym z tych przypadków, oddziaływanie funkcji usługowej ogranicza się jedynie do budynku i nie stanowi uciążliwości dla właścicieli i użytkowników sąsiednich nieruchomości. Inaczej natomiast rzecz ma się, gdy usługą w budynku (na całej jego powierzchni użytkowej) ma być przedszkole. W takim przypadku oddziaływanie tej usługi nie ogranicza się jedynie do budynku, a obejmuje także powierzchnię całej działki - dla dzieci należy zorganizować m.in. plac zabaw. Należy się liczyć z tym, że dzieci nie będą przez cały czas funkcjonowania przedszkola przebywały w budynku. Naturalną rzeczą jest, że część czasu spędzają na świeżym powietrzu - tutaj w granicach działki nr [...]. Przy obecnym zagospodarowaniu działki przy ul. [...], część rekreacyjną dla dzieci można zrealizować jedynie za budynkiem, tj. w strefie obecnego ogrodu. Ten graniczy bezpośrednio z ogrodami sąsiednich nieruchomości z zabudową mieszkaniową, co z pewnością stanowić będzie uciążliwość dla ich użytkowników. Biorąc pod uwagę uciążliwość usługi jaką jest przedszkole, nie można twierdzić, że stanowią one kontynuację funkcji usługowej. Inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego (biurowego) na przedszkole nie zapewnia zachowania ładu przestrzennego, gdyż umożliwia wprowadzenie obiektu usługowego, odbiegającego swoimi parametrami takimi jak: powierzchnia zabudowy, wysokość zabudowy i intensywność wykorzystania od jakichkolwiek innych obiektów usługowych w obszarze analizowanym. Bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji, przylegające na całej szerokości działek ([...] i [...]) do działki objętej wnioskiem, stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która powinna być w sposób szczególny chroniona. W analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkalna, głownie jednorodzinna. W całym obszarze analizowanym, na działkach dostępnych od ulicy [...] nie ma obiektu w całości usługowego - znajdują się tam budynki mieszkaniowe wielorodzinne (maksymalnie 3-lokalowe), budynki jednorodzinne oraz jeden budynek mieszkalno - usługowy (tak samo jak istniejący budynek, którego dotyczy wniosek). Usługi zlokalizowane w budynku mieszkaniowo-usługowym są usługami nieuciążliwymi - niewielkim biurem agencji ubezpieczeniowej, która nie generuje dodatkowego, nadmiernego ruchu komunikacyjnego. Obsługa tej zabudowy odbywa się z wąskiej ulicy dojazdowej - ulicy [...]. Tym samym ewentualna zgoda na duży obiekt usługowy, byłaby niezgodna z art. 1 ust. 1 i ust 2 pkt 1 u.p.z.p.Dalej organ wskazał, że w ocenie urbanisty, który rozstrzyga o sprawie, nie ma możliwości w sposób właściwy, realizować funkcji przedszkola o tak dużej powierzchni, w oparciu o jedno miejsce postojowe dla samochodu, tak jak wnioskuje inwestor. Jednocześnie zarządca drogi w swojej opinii zastrzega, że nie ma możliwości lokalizowania miejsc postojowych w pasie drogowym ulicy [...] oraz pozostałych dróg publicznych, w tym zarówno dla obsługi przedszkola, jak i stanowisk parkingowych dla osób niepełnosprawnych. Tym samym potrzeby parkingowe takiej inwestycji nie mogą obciążać terenów publicznych, a na terenie inwestycji nie ma możliwości zrealizowania odpowiedniej - właściwej - liczby miejsc postojowych, gdyż odbyłoby się to kosztem powierzchni biologicznie czynnej, która powinna być w maksymalnym stopniu chroniona. Biorąc pod uwagę funkcję i powierzchnię użytkową budynku, którego dotyczy wniosek, a także wielkość wnioskowanego terenu, oraz konieczność zachowania wymaganych przepisami odległości miejsc parkingowych od granicy działki - dla planowanej inwestycji nie ma możliwości zapewnienia odpowiedniej - właściwej infrastruktury parkingowej. Przy niewielkiej szerokości ul. [...] i kumulacji liczby samochodów w godzinach, kiedy dzieci są przyprowadzane i odbierane z przedszkola, brak wystarczającej ilości miejsc parkingowych spowoduje, że ulica będzie nieprzejezdna.W odwołaniu K. C. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie:1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, nieznajdującą potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym ocenę, że zrealizowanie zamiarów wnioskodawcy tj. zmiana sposobu użytkowania istniejącej zabudowy i świadczenie tam usług edukacyjnych - prowadzenie przedszkola oznaczałoby "kwalifikowaną", uciążliwą postać działalności usługowej;2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, nieznajdującą potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym ocenę, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań z zakresu "uzbrojenia terenu" i uwarunkowań komunikacyjnych (co w szczególności jest sprzeczne ze stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich w [...]);3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie czynności procesowych z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania jednostki do władzy publicznej oraz naruszeniem zasad: bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania;4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia prawnego decyzji, w szczególności: wskazanie, że planowana inwestycja jest (w przekonaniu Organu I instancji) niezgodna z wymogami zachowania ładu przestrzennego, dlatego że odbiega "(...) parametrami, takimi jak powierzchnia zabudowy, wysokość zabudowy..." od zabudowy sąsiedniej, przy jednoczesnym przyjęciu, iż w przypadku planów inwestora polegających (wyłącznie) na zmianie sposobu użytkowania istniejącej zabudowy, należy poddać analizie tylko funkcję zabudowy (z pominięciem innych właściwości zabudowy)5) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-2 oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jedynie powielenie danego sposobu użytkowania istniejącej zabudowy pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego, podczas gdy ochrona ładu przestrzennego dopuszcza (a niekiedy wymaga) łączenia wszelkich dających się z sobą pogodzić funkcji (sposobów użytkowania) zabudowy; inaczej mówiąc: przesłanka kontynuacji funkcji jest zachowana w każdym przypadku niesprzeczności funkcji: już występujących i funkcji planowanej;6) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania norm konstytuujących tzw. wolność zabudowy oraz tzw. wolność budowlaną, którą należy odnosić do całego procesu inwestycyjno- budowlanego).7) art. 67 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że przepis ten wraz z przepisami aktów rangi podustawowej (m.in. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) stanowią dostateczną podstawę określenia minimalnej wymaganej liczby miejsc parkingowych w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, podczas gdy art. 67 ust. 3 u.p.z.p. wyraża jedynie delegację ustawową dla wydania przepisów wykonawczych co do oznaczeń i terminologii w niektórych decyzjach administracyjnych i nie może tworzyć domniemania kompetencji dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "przynależą" do następnego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego (nie należą do dziedziny prawa planistycznego, ale do ściśle pojętego prawa budowlanego).K. C. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy.W piśmie z dnia 12 września 2025 r. K. C. wskazała, że na działce na której planowana jest inwestycja, znajduje się 6 miejsc parkingowychPo rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 listopada 2025 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż fakt występowania w badanym obszarze budynków o funkcji usługowej nie może być ograniczony do prostej analizy, czy istnieje kontynuacja funkcji usługowej w ujęciu ogólnym. Pojęcie funkcji usługowej jest szerokie i pojemne, obejmuje bowiem różnorodne działalności usługowe, różne sposoby użytkowania obiektów od nieuciążliwych - nie wychodzących poza obiekt budowlany swoim oddziaływaniem i przez analogię do uciążliwych - wychodzących swoim oddziaływaniem poza obszar budynku, w którym prowadzona jest działalność. Zatem organ uprawniony do określenia warunków zabudowy powinien zidentyfikować funkcję budynku co do rodzaju działalności. Stawianie znaku równości pomiędzy działalnością usługową tylko z samego faktu określenia ich jako usługi wypaczałoby sens sporządzania analizy urbanistycznej, albowiem dla działalności usługowej zawsze istniałaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Oznaczałoby to, że wystarczające byłoby istnienie w obszarze analizowanym jakiejkolwiek działalności usługowej podczas, gdy poszczególne działalności usługowe różnią się pomiędzy sobą np. uciążliwością zatem brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że np. salon kosmetyczny stanowić będzie kontynuację funkcji dla lokalu. Budynek objęty inwestycją położony jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, wszystkie budynki stanowią zabudowę willową z wydzieloną częścią ogrodowa (rekreacyjną). W badanym obszarze występuje także zabudowa budynkami usługowymi jednak stanowią one działalność nieuciążliwą - w zakresie obrotu nieruchomościami, ubezpieczeń, czy stomatologii. Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek przedszkola, może polegać na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, zatem nowa planowana usługa powinna wpisywać się w zastany stan rzeczy - ład przestrzenny, który powinien stworzyć pewną harmonię.Zdaniem Kolegium planowana inwestycja narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. i jako taka nie zapewnia zachowania ładu przestrzennego, bowiem umożliwia wprowadzenie obiektu usługowego odbiegającego parametrami zabudowy - powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy oraz intensywność wykorzystania - od obiektów usługowych z obszaru analizowanego. Planowana inwestycja przylegać ma bezpośrednio do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położonej przy ul. [...], która powinna podlegać szczególnej ochronie. Szczególnej ochronie podlegają mieszkańcy zabudowy sąsiedniej, na których inwestycja oddziałuje.Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta w kwestii konieczności zapewnienia miejsc postojowych dla omawianej inwestycji. Nie ma możliwości realizacji w sposób właściwy funkcji przedszkola o znacznej powierzchni w oparciu o jedno miejsce postojowe dla samochodu, zgodnie z wnioskiem inwestora. Wskazać należy, że co prawda zarządca drogi wskazuje, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej nie oznacza to jednak możliwości parkowania samochodów przyjeżdżających z dziećmi do przedszkola w pasie drogowym ulicy [...] oraz na sąsiednich drogach publicznych. Zastrzeżenie zarządcy drogi dotyczy zarówno przedszkola, osób pracujących w tym obiekcie, jak i wskazuje na brak możliwości utworzenia miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych. Oznacza to, że działalność przedszkola nie może w żaden sposób obciążać miejsc publicznych, nie ma także takiej możliwość na terenie działki objętej wnioskiem bowiem oznaczałoby to zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej. Uprawniony urbanista sporządzający w tej sprawie analizę urbanistyczną przeprowadził w tej sprawie ocenę możliwości realizacji inwestycji w oparciu o jedno miejsce parkingowe - zgodnie z wnioskiem - uznał, że ilość miejsc parkingowych nie jest wystarczająca dla budynku przedszkola i to przy położeniu budynku przy ulicy o szerokości 4-5m przy dwukierunkowym ruchu, kumulacji ilości samochodów w trakcie przywożenia i odwożenia dzieci z przedszkola może powodować utrudnienia w ruchu i stwarzać niebezpieczeństwo dla osób poruszających się w tym terenie. Nie bez znaczenia dla tej okoliczności jest także fakt, iż inwestor nie przewiduje jakichkolwiek miejsc postojowych dla pracowników przedszkola, czy też np. dla krótkotrwałych dostaw wskazuje to na szczególną uciążliwość planowanej funkcji i to zarówno dla samego inwestora, pracowników, rodziców dzieci, a przede wszystkim dla mieszkańców już zamieszkujących w tym obszarze.Kolegium wyjaśniło przy tym, że pomimo, iż w decyzji z dnia 31 marca 2025 r. dało możliwość wykazania, iż planowana inwestycja możliwa jest do realizacji to badając sprawę ponownie w tym samym składzie, po analizie szczegółowego uzasadnienia stanowiska przez organ pierwszej instancji poglądy zawarte w zaskarżonej decyzji podzielił w całej rozciągłości uznając, iż nie można bezrefleksyjnie stosować pojęcia kontynuacji funkcji.W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu K. C. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, nieznajdującą potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym ocenę, że zrealizowanie zamiarów wnioskodawcy tj. zmiana sposobu użytkowania istniejącej zabudowy i prowadzenie przedszkola oznaczałoby "kwalifikowaną", uciążliwą postać działalności usługowej;2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pełną akceptację dowolnej, nieznajdującej potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym ocenę, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań z zakresu "uzbrojenia terenu" i uwarunkowań komunikacyjnych (co w szczególności jest sprzeczne ze stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich w [...]);3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego odniesienia się do zarzutów odwołania, w tym pominięcie większości argumentów prawnych podniesionych przez wnioskodawczynię m.in. co do przesłanki "kontynuacji funkcji" - co jest szczególnie istotne, gdy wyniki analizy urbanistycznej załączone do zasadniczej części decyzji organu I instancji wskazywały na możliwość ustalenia warunków zabudowy (były korzystne dla wnioskodawczym);4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie czynności procesowych z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania jednostki do władzy publicznej oraz równego traktowania;5) art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji z wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniem prawnym, w szczególności: wskazującym, że planowana inwestycja jest (w przekonaniu organu I instancji) niezgodna z wymogami zachowania ładu przestrzennego, dlatego że odbiega "(...) parametrami, takimi jak powierzchnia zabudowy, wysokość zabudowy..." od zabudowy sąsiedniej, przy jednoczesnym przyjęciu, iż w przypadku planów inwestora polegających (wyłącznie) na zmianie sposobu użytkowania istniejącej zabudowy, należy poddać analizie tylko funkcję zabudowy (z pominięciem innych właściwości zabudowy);6) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-2 oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jedynie powielenie danego sposobu użytkowania istniejącej zabudowy pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego, podczas gdy ochrona ładu przestrzennego dopuszcza (a niekiedy wymaga) łączenia wszelkich dających się z sobą pogodzić funkcji (sposobów użytkowania) zabudowy; inaczej mówiąc: przesłanka kontynuacji funkcji jest zachowana w każdym przypadku niesprzeczności funkcji;7) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-2, art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 144 i art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że potencjalną "uciążliwość" można zrównać z niespełnieniem przesłanki kontynuacji funkcji - stanowisko to prowadzi do zatarcia różnicy między badaniem zagadnienia immisji (kwalifikowanego, zakazanego, powtarzającego się lub stałego oddziaływania na sąsiedztwo) a analizą funkcji zabudowy - ostatecznie skutkuje to oparciem decyzji niekorzystnych dla wnioskodawcy na przesłankach "nieznanych ustawie" (tj. spoza katalogu z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), z naruszeniem zasad legalizmu;8) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania norm konstytuujących tzw. wolność zabudowy oraz tzw. wolność budowlaną, którą należy odnosić do całego procesu inwestycyjno- budowlanego);9) art. 67 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że przepis ten wraz z przepisami aktów rangi podustawowej (m.in. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) stanowią dostateczną podstawę określenia minimalnej wymaganej liczby miejsc parkingowych w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (albo przynajmniej mogą stanowić dostateczną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rzekome niespełnianie wymogów co do , podczas gdy art. 67 ust. 3 u.p.z.p. wyraża jedynie delegację ustawową dla wydania przepisów wykonawczych co do oznaczeń i terminologii w niektórych decyzjach administracyjnych i nie może tworzyć domniemania kompetencji dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "przynależą" do następnego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego (nie należą do dziedziny prawa planistycznego, ale do ściśle pojętego prawa budowlanego).Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...], o zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z treścią wniosku inwestora.W uzasadnieniu skargi wskazała, że funkcjonowanie instytucji świadczących usługi z zakresu oświaty, wychowania i opieki nad dziećmi, już tylko w myśl wskazań doświadczenia życiowego, nie stanowi działalności "kwalifikowanej", "uciążliwej" tzn. oddziałującej negatywnie na otoczenie ponad przeciętną miarę. Nawet w przypadku urządzenia placu zabaw przy budynku przedszkola nie można rozsądnie spodziewać się, że cały obiekt będzie źródłem immisji tzn. oddziaływań wykraczających poza granice wskazane w art. 140 k.c. Jakkolwiek wypada zgodzić się, że niektóre usługi mogą być uciążliwe i nie do pogodzenia w danej przestrzeni z innymi rodzajami usług, to przedszkole, żłobek czy np. szkoła językowa nie powinny budzić takich zastrzeżeń.Twierdzenie, w myśl którego plac zabaw na terenie przedszkola jest źródłem uciążliwości nie jest, zdaniem skarżącej, zasadne. Podobne oddziaływanie może wiązać się nawet z tzw. parkami kieszonkowymi, czy urządzeniami tzw. siłowni zewnętrznych. Nadto należy zwrócić uwagę, że żadna norma prawna nie nakłada na prowadzącego przedszkole obowiązku urządzenia placu zabaw - nie jest pewne zatem, czy w ogóle dojdzie do otwarcia takiego placu.Zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Kolegium wiele uwagi poświęcili czynnikowi hałasu. Badanie kwestii immisji na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest co do zasady niedopuszczalne. Kwestia wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie co do zasady nie mieści się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.Ponadto skarżąca nie podzieliła stanowiska co do konieczności ustalenia liczby miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy. Nawet przy rozszerzającej interpretacji art. 67 ust. 3 u.p.z.p. nie sposób doszukać się w jego treści upoważnienia do określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnika minimalnej liczby miejsc parkingowych, czy też wymaganej ilości miejsc parkingowych. Kolegium co prawda przyznaje, że "uszczegółowienie kwestii dot. ilości i położenia miejsc postojowych należy do dalszego etapu postępowania administracyjnego, jednakże nie ma możliwości realizacji w sposób właściwy funkcji przedszkola o znacznej powierzchni w oparciu o jedno miejsce postojowe.Znamienna jest całkowita zmiana stanowiska Kolegium, które obecnie przychyla się do wszystkich argumentów prawnych organu I instancji, przy uzasadnieniu takiego "zwrotu" w sposób lakoniczny i niepogłębiony. Dzieje się to, warto powtórzyć, w sytuacji, rzeczywistej rozbieżności wyników analizy urbanistycznej (opracowanie uprawnionego urbanisty - placet dla inwestycji) i treści rozstrzygnięcia, niekorzystnego dla wnioskodawczyni.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2026 r. uczestniczka postępowania A. T. wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że uzupełnienie dotychczasowej funkcji w obszarze analizowanym nie może prowadzić do wprowadzenia w tym obszarze funkcji całkowicie odmiennej, generującej uciążliwości dla danego terenu. Ponadto wskazała, że obowiązek ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej liczby miejsc parkingowych wynika z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:Skarga zasługiwała na uwzględnienie.W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Stosownie do treści art. 59 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, a organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa. Odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu.Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Nie jest w sprawie sporne i nie wzbudził też zastrzeżeń Sądu spełnienie przez inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2, 4-6 u.p.z.p.. U podstaw wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy legło w ocenie organów niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.W kwestii pierwszej okoliczności mającej przemawiać za odmową ustalenia warunków zabudowy, organy orzekające w niniejszej sprawy przyjęły, że wprawdzie w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi (głównie biurowe i zdrowia), to zmiana sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego na budynek przedszkola, powoduje wprowadzenie niewystępującej w obszarze analizowanym funkcji usług uciążliwych. W konsekwencji organy uznały, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna działka dostępna z tej samej dogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela.W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2024 r. II SA/Po 647/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie akcentuje się również, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada ta, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (por. wyroki NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12; z 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18; z 15 czerwca 2021 r., II OSK 2618/18; z 18 stycznia 2024 r. II OSK 1022/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2022 r., II OSK 1843/19 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej w sposób oczywisty mieszczą się nie tylko budynki mieszkalne, ale także towarzysząca funkcjonalnie infrastruktura. Jak wskazuje się w teorii urbanistyki, osiedle mieszkaniowe to "strukturalna jednostka mieszkaniowa obejmująca zgrupowanie budynków mieszkalnych oraz związanych z nią funkcji obiektów usługowych i terenów zieleni, tworząca całość pod względem terytorialnym i kompozycji przestrzennej. Osiedle mieszkaniowe jest wyposażone w usługi podstawowe (szkoła, przedszkole, żłobek, ogródek jordanowski oraz inne) w zasięgu dojścia pieszego" (J. M. Chmielewski, Teoria urbanistyki w projektowaniu i planowaniu miast. Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2001). W ramach zabudowy mieszkaniowej kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. będzie więc nie tylko realizacja kolejnych budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych tworzących infrastrukturę zapewniającą odpowiednie warunki dla życia mieszkańców (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1318/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest bowiem tak, że przedszkole może być zbudowane wyłącznie jako kontynuacja funkcji innego przedszkola.Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki wolno stojące, w zabudowie bliźniaczej, oraz szeregowej), mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Podzielając przywołane powyżej poglądy orzecznictwa Sąd uznał, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku na przedszkole, bez jakiejkolwiek ingerencji w formę architektoniczną budynku, w sposób oczywisty wypełnia zasadę kontynuacji funkcji. W ramach zabudowy mieszkaniowej kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. będzie nie tylko realizacja kolejnych budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych tworzących infrastrukturę zapewniającą odpowiednie warunki dla życia mieszkańców. Funkcja terenu związana z usługami oświatowymi i opieką na dziećmi jest związana z funkcją mieszkaniową, jest to bowiem funkcja towarzysząca funkcji mieszkaniowej. Trudno zatem zaakceptować stanowisko organów, iż budynek przedszkola nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej czy też, że funkcji tej nie można pogodzić z funkcją mieszkaniową. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że funkcja usług związanych z opieką nad dziećmi jest powiązana z funkcją mieszkaniową i ma uzupełniający charakter w stosunku do funkcji mieszkaniowej. W tym kontekście rozważania organów w zakresie usługowej funkcji uciążliwej pozostają bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.Nieprawidłowa była ocena organów również w zakresie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. pkt 3 u.p.z.p. W ocenie organów nie ma możliwości realizacji w sposób właściwy funkcji przedszkola w oparciu o jedno miejsce postojowe dla samochodu, zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem organów działalność przedszkola nie może w żaden sposób obciążać miejsc publicznych, nie ma także możliwość zapewnienia miejsc postojowych na terenie działki objętej wnioskiemW myśl art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:1) rodzaj inwestycji;2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.Z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym będzie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w jego ust. 2 znajduje się odesłanie do decyzji o warunkach zabudowy. Jednak chodzi tu jedynie o określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji a nie określenie liczby miejsc parkingowych. Także z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie wynika wymóg dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy konkretyzowania w tej decyzji liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Przepis § 2 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. (wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1534/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej z przepisów tych nie wynika, aby na etapie ustalania warunków zabudowy organ badał, czy inwestor jest w stanie zapewnić odpowiednią ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje bowiem na późniejszym etapie niż wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (wyroki NSA z 2 sierpnia 2016 r., II OSK 1871/15, z 7 września 2016 r., II OSK 3016/14, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2246/15, z 26 października 2017 r., II OSK 319/16, z 14 listopada 2017 r., II OSK 449/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdyby inwestor nie mógł urządzić miejsc parkingowych na własnej nieruchomości, to na kolejnym etapie, zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę, będzie mógł urządzić miejsca parkingowe na innej nieruchomości, przy przyjęciu, iż będą one miały trwały charakter (wyrok NSA z 10 marca 2016 r., II OSK1736/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie (wyrok NSA z 26 października 2016 II OSK 319/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie organy bezpodstawnie uznały, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tylko z tego powodu, że inwestor we wniosku wskazał, że zapewnia jedno miejsce parkingowe. Przy czym podkreślenia wymaga, iż uwadze Kolegium umknęło stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia 12 września 2025 r., w którym wskazał, że na działce na której planowana jest inwestycja, znajduje się 6 miejsc parkingowych. Rolą organów na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było jedynie określenie warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Możliwość spełnienia tych warunków przez inwestora badana będzie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.W konsekwencji, mając na uwadze, że nie było w sprawie kwestionowane, prawidłowe w ocenie Sądu stwierdzenie przez organ, że spełnione został pozostałe przesłanki do ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 2, 4-6 u.p.z.p., brak było w sprawie podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.Sąd jednocześnie uznał, że uzasadnione okolicznościami sprawy było zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazany przepis przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Warunek wydania orzeczenia na podstawie wskazanego przepisu obejmuje w szczególności sytuacje, w których okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu sądu administracyjnego nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 145(a)).Sąd zobowiązując na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy miał na uwadze nie tylko fakt, iż Prezydent Miasta zlekceważył stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia 31 marca 2025 r. nr [...], uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 12 czerwca 2024 r. nr [...], ale przede wszystkim utrwalone w aktach administracyjnych sprawy okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W aktach sprawy znajdują się bowiem notatki służbowe (k.108, 109, 109A, 112) sporządzone przez pracownika organu prowadzącego niniejszą sprawę z których wynika, że po przygotowaniu pozytywnego dla inwestora projektu decyzji oraz uzgodnieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury rekomendowała wydanie decyzji negatywnej uzasadniając to wpływem materiałów od pełnomocnika właścicieli sąsiedniej nieruchomości, mających świadczyć o rozpoczęciu robót budowlanych (notatka z 14 lipca 2025 r.). Pomimo, że twierdzenie pełnomocnika o rozpoczęciu robót budowlanych zostały negatywnie zweryfikowane (notatka z 16 lipca 2025 r.), co potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy, Dyrektor Wydziału podtrzymała swoją rekomendację. W kolejnej notatce służbowej zwrócono także uwagę na stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia 31 marca 2025 r. nr [...] Ponadto w aktach sprawy (k. 134-136) znajduje się wydruk korespondencji z Dyrektor Wydziału w której wskazuje, by w uzasadnieniu decyzji wykorzystać argumentację przedstawioną przez pełnomocnika właścicieli nieruchomością sąsiedniej. Jednocześnie w akt administracyjnych znajduje się pismo pełnomocnika właścicieli nieruchomości sąsiedniej z 14 lipca 2025 r. (k. 107) w którym powołuje się na dobytą rozmowę telefoniczną, jednak brak jakiejkolwiek notatki służbowej dotyczącej treści tej rozmowy.Okoliczności te, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ, że mieszkańcy sąsiednich nieruchomości (ul. [...]) podlegają szczególnej ochronie, w ocenie Sądu powoduje poważne wątpliwości, czy oceny i zalecenia sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zostałyby w należytym stopniu uwzględnione przez prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej. Wskazane powyżej okoliczności mogą powodować poważne wątpliwości co do bezstronności organu administracji. Przypomnieć trzeba w tym miejscu, że z wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Materiał dowodowy jest kompletny. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika uczestniczki wyrażonym na rozprawie decyzja była uzgodniona z konserwatorem zabytków, którym podal, że nie wnosi uwag do planowanej zmiany sposobu użytkowania budynki. Ochronie konserwatorskiej podlega bryła budynku, jego gabaryty oraz kształt a także całościowy układ i artykulacja elewacji. Te w niniejszej sprawie nie będą zmienione (pismo konserwatora zabytków z 8.04.2024r. k. 103 tom I akt adm i z 22.05.2025r., k. 45 tom II akt adm.) W tych okolicznościach w ocenie Sądu zasadnym było wydanie orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.Sąd zaznacza przy tym, że stosowanie do treści art. 145a § 2 p.p.s.a. obowiązkiem organu będzie zawiadomienie Sądu o wydaniu decyzji w terminie siedmiu dni od dnia jej wydania.Zalecenie do dalszego postępowania wynikają wprost pkt 2 sentencji wyroku oraz jego uzasadnienia.O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118)., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się: 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem opłat za czynności radcy prawnego i 17 zł tytułem opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118)., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą składa się: 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem opłat za czynności radcy prawnego i 17 zł tytułem opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.