sygn. III SA/Po 431/26 3 czerwca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

Wyrok - III SA/Po 431/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 3 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 maja 2025 r. nr XIV/177/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Skórzewo, w rejonie ulicy Batorowskiej i Wesołej, gmina Dopiewo oddala skargę w całości. UZASADNIEOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 maja 2025 r. nr XIV/177/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Skórzewo, w rejonie ulicy Batorowskiej i Wesołej, gmina Dopiewo oddala skargę w całości. UZASADNIE
Data orzeczenia 3 czerwca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 maja 2025 r. nr XIV/177/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Skórzewo, w rejonie ulicy Batorowskiej i Wesołej, gmina Dopiewo oddala skargę w całości.

UZASADNIENIE
Rada Gminy Dopiewo (dalej również Rada Miasta, Organ) w dniu 26 maja 2025r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2024r. poz. 1465 ze zm. – dalej u.s.g.) i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2024r. poz. 1130 ze zm. - dalej u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr XIV/177/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Skórzewo, w rejonie ulicy Batorowskiej i Wesołej, gmina Dopiewo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 4878 – dalej uchwała, plan miejscowy, m.p.z.p.).J. R. (dalej również jako skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 28 stycznia 2026r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej działki nr 31 położonej w obrębie Skórzewo, której jest właścicielem w zakresie w jakim przeznacza część jego działki jako teren ZP – zieleni urządzonej i wyznacza na jego działce drogi KDD/KX.Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 – dalej ustawa nowelizująca) poprzez uchwalenie planu miejscowego sprzecznego z ustaleniami uchwały Rady Gminy Dopiewo z dnia 15 czerwca 2020 r. Nr XX/256/20 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo dla części obszaru gminy położonej w miejscowości Konarzewo (dalej: Studium),. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i wyłączeniu części działki nr 131 z zabudowy pomimo przeznaczenia mieszkaniowego w Studium, przeznaczenie jej części pod funkcje publiczne (ZP, KDD/KX), brak jakiegokolwiek uzasadnienia tej decyzji w dokumentach planistycznych, brak wykazania konieczności ingerencji w prawo własności,. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. poprzez zastosowanie rozwiązań planistycznych rażąco nieproporcjonalnych i prowadzących do nieuzasadnionej wywłaszczeniowej ingerencji w prawo własności skarżącego, w sytuacji gdy cele publiczne deklarowane przez gminę mogły zostać osiągnięte środkami mniej dolegliwymi; a także poprzez naruszenie zasady równego traktowania właścicieli nieruchomości poprzez obciążenie skutkami funkcji publicznych wyłącznie działki skarżącego, pomimo braku jakiegokolwiek racjonalnego lub merytorycznego uzasadnienia ich lokalizacji na tej konkretnej nieruchomości,. art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. poprzez brak prawidłowego określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, co uniemożliwia zabudowę działki skarżącego, oraz brak określenia parametrów układu drogowego na działce nr 131 w sposób wymagany ustawą.Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr 131 w obrębie Skórzewo, tj.: w zakresie przeznaczenia tej działki jako teren ZP - zieleni urządzonej i wyznaczenia na tej działce terenów dróg publicznych klasy dojazdowej KDD oraz publicznego ciągu pieszo-rowerowego KX. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.W uzasadnieniu skargi wskazano, że z uwagi na treść art. 67 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy nowelizującej w niniejszej sprawie stosuje się art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, do czasu utraty mocy Studium organy gminy są związane jego ustaleniami. Oznacza to, że przy uchwalaniu tego m.p.z.p. Gmina Dopiewo była zobowiązana sporządzić plan zgodnie ze Studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) i uchwalić go po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń Studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Analiza załącznika graficznego Studium dla obszaru Skórzewa, w rejonie ul. Batorowskiej, pokazuje, że działka nr 131 znajduje się w jednostce funkcjonalnej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową (MN/M1), a nie w terenach zieleni publicznej (ZP) ani w pasach dróg publicznych. Obszar ten oznaczono jako część strefy zabudowy mieszkaniowej, w której dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a nie rezerwę pod zieleń urządzoną czy układ drogowy. Natomiast zaskarżony w § 3 pkt 2-4 m.p.z.p. wyznacza teren zieleni urządzonej ZP, tereny dróg publicznych klasy dojazdowej 1KDD-3KDD oraz teren publicznego ciągu pieszo-rowerowego KX jako odrębne przeznaczenia; w § 13 ustala dla ZP zakaz lokalizacji budynków oraz wymóg min. 80% powierzchni biologicznie czynnej; w § 14 ustala, że tereny KDD i KX przeznaczone są pod drogi publiczne i ciąg pieszo- rowerowy, określając wyłącznie, że "szerokość w liniach rozgraniczających - zgodnie z rysunkiem planu" co w praktyce eliminuje możliwość wykorzystania jej zgodnie z funkcją mieszkaniową przewidzianą w Studium. Taki brak zgodności z ustaleniami Studium stanowi w ocenie skarżącego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części.Skarżący stwierdził, że z pozyskanej karty adresowej stanowiska archeologicznego, pisma Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 15 października 2021r. oraz postanowienia uzgadniającego z dnia 23 sierpnia 2022r., wynika że organ konserwatorski wymagał wyłącznie oznaczenia stanowiska archeologicznego na rysunku planu oraz wprowadzenia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych. Organ konserwatorski nie zgłaszał jakichkolwiek uwag dotyczących zmiany przeznaczenia działki nr 131 na zieleń publiczną ani konieczności wyznaczenia na jej terenie układu komunikacyjnego czy zakazu zabudowy. W świetle powyższego w ocenie skarżącego oczywistym jest, że ustanowienie na działce skarżącego terenu ZP oraz przebiegu dróg KDD/KX nie wynika z ochrony konserwatorskiej i nie posiada żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym, co świadczy o naruszeniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności.Skarżący wskazał, że naruszenie zasady proporcjonalności należy rozpatrywać również w kontekście równego traktowania właścicieli nieruchomości w obszarze objętym planem. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 131 znajdują się liczne nieruchomości o analogicznej funkcji i uwarunkowaniach, które zostały pozostawione w funkcji zabudowy mieszkaniowej. Wyłącznie działka skarżącego została przeznaczona na funkcje publiczne w tym zieleń urządzoną mimo że nie zachodzi jakakolwiek szczególna okoliczność różnicująca jej charakter. Taki sposób ukształtowania przeznaczenia terenu ma charakter zbliżony do wywłaszczenia, dokonany jednak wyłącznie aktem planistycznym, poza trybem przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i bez rzeczywistego rozważenia interesu właściciela nieruchomości.Skarżący stwierdził, że teren obejmujący działkę nr 131 oraz nieruchomości sąsiednie jest w przeważającej mierze już faktycznie zagospodarowany w sposób odpowiadający funkcji zieleni, gdyż znajduje się tam istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z urządzonymi ogrodami, terenami zieleni przydomowej, zadrzewieniami i naturalną retencją zieleni. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw urbanistycznych, środowiskowych czy funkcjonalnych do tego, aby w drodze aktu planistycznego, kosztem wywłaszczeniowej ingerencji w prawo własności skarżącego, ustanawiać dodatkowe tereny zieleni w miejscu, które już spełnia tę funkcję w sposób naturalny i wystarczający. W zaskarżonym m.p.z.p. § 13 pkt 3 i 4 wprowadzają na terenie oznaczonym jako ZP zakaz lokalizacji budynków oraz wysokie wymogi powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia, dlaczego akurat działka nr 131 ma pełnić funkcję zieleni urządzonej, ani dlaczego nie można było zrealizować zieleni publicznej w innej lokalizacji, mniej dotkliwej dla prawa własnościąUzasadniając skargę w zakresie wyznaczenia przebiegu dróg KDD/KX skarżący wskazał, że tekst planu nie precyzuje parametrów układu drogowego na wysokości działki 131, odsyłając wyłącznie do rysunku planu. Jednocześnie z samego rysunku planu wynika, że projektowana szerokość pasa drogowego KDD/KX na działce skarżącego jest rażąco większa, niż wynikałoby to z rzeczywistych potrzeb obsługi komunikacyjnej tego obszaru oraz typowych parametrów dróg klasy dojazdowej, co w sposób nieuzasadniony powiększa powierzchnię gruntu wyłączonego z zabudowy mieszkaniowej i potęguje ingerencję w prawo własności. Brak jest szczegółowego określenia szerokości pasa drogowego na działce 131 w uchwale, jest ona zaznaczona wyłącznie na rysunku oraz wskazania, dlaczego konieczne było poprowadzenie drogi i ciągu KX właśnie przez tę działkę, a także analizy, czy możliwe były rozwiązania alternatywne (np. inna szerokość dróg, inny jej przebieg, inne warianty połączenia ulic).Rada Gminy Dopiewo w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów Organ wyjaśnił, iż działka będąca przedmiotem skargi przed przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego nie była objęta ustaleniami planu miejscowego. W planie ogólnym Gminy Dopiewo, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Dopiewo z 18 grudnia 1992 r. nr XXXI/85/92, który obowiązywał do 31 grudnia 2023 r., przedmiotowa działka przeznaczona była w znacznej części jako grunty rolne, a na fragmencie działki ustalono teren urządzeń neutralizacji ścieków. W obowiązującym Studium, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Dopiewo z 29 lutego 2016 r. Nr XVI/226/16 zmienionym uchwałą Nr IX/108/19 z 27 maja 2019 r. oraz zmienionym uchwałą Nr XX/256/20 z 15 czerwca dla działki o nr ewid. 131, obręb Skórzewo określona została funkcja zabudowy mieszkaniowo - usługowej (M1). W tabeli "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu" w załączniku 2A do Studium, dla symbolu M1 dopuszczona została oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów komunikacji, zieleń o różnym charakterze. Dlatego zarzut braku zgodności planu miejscowego w zakresie przeznaczenia działki z ustaleniami Studium jest nieprawdziwy.Rada Miejska wskazała, że przystąpienie do sporządzenia m.p.z.p. zgodnie z uchwałą Rady Gminy Dopiewo nr XXXIV/421/21 z 27 września 2021r. obejmowało swoim zakresem oprócz działki o nr 131 również działki nr 132 i 137. Jak wskazano powyżej, działka o nr 131 nie była objęta planem miejscowym. Natomiast działki nr 132 i 137 od 2001r. są objęte planem miejscowym i przeznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz teren dróg dojazdowych. Dlatego podczas analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, stwierdzono, że na części działki skarżącego zostanie wprowadzony teren zielony, który nie zmieni dotychczasowego przeznaczenia działki, ponieważ nie ma dokumentu, który by to przeznaczenie określał. Chcąc skomunikować działkę należało wprowadzić drogę dojazdową. Organ zaznaczył przy tym, iż teren zieleni urządzonej zajmuje w przybliżeniu ok. 2783 m2, pozostała część działki tj. ok. 9000 m2 przeznaczone jest pod zabudowę mieszkaniową i drogę dojazdową. Tym samym Organ dołożył wszelkich starań by proporcjonalnie do wielkości działki, przeznaczyć teren pod zabudowę mieszkaniową, konieczną komunikację i zieleń urządzoną. Podkreślono przy tym, że przyjęte w planie przeznaczenia, w tym dla działki o nr ewid. 131 nie były przedmiotem żadnych uwag złożonych do projektu planu podczas kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu.Odnosząc się do układu drogowego na działce skarżącego wskazano, że stanowi on wpięcie do istniejącej od 2001r. sieci dróg dojazdowych ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Dopiewo nr XXXIII/284/01 z 12 lutego 2001 r. Zaplanowane wówczas drogi miały 10,0 m szerokości w liniach rozgraniczających. Chcąc skomunikować zaplanowane tereny zabudowy mieszkaniowej i zieleni urządzonej na działce o nr 131 wprowadzono drogę dojazdową 1KDD, która została połączona z drogą 2KDD - która to została przerysowana z wyżej przywołanego planu z 2001 r. Szerokość 10,0 m dla publicznych dróg dojazdowych stanowi pewien standard w tworzonych przez gminę dokumentach. Jest on zgodny z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 nr 43 poz. 430 ze zm.) w dniu 21 września 2022r. zostało uchylone poprzez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. 2022 poz. 1518), które następnie zostało zmienione Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 września 2025r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. 2025 poz. 1352). W przytoczonym Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w Dziale II Usytuowanie drogi, w §7 ust. 1 określone zostały minimalne szerokości ulic w liniach rozgraniczających. Dla klasy ulicy dojazdowej D, określono szerokość 10,0 m.Skarżący w piśmie procesowym z 12 maja 2026r. stanowiącym replikę na odpowiedź skargę odniósł się do stanowiska organu i podtrzymał skargę.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026r., poz. 143 ze zm.– dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie uchwała Rada Gminy Dopiewo z dnia 26 maja 2025r. nr XIV/177/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Skórzewo, w rejonie ulicy Batorowskiej i Wesołej, gmina Dopiewo, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 czerwca 2025r. poz. 4878, która zgodnie z §18 zaskarżonej uchwały weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia tj. 24 czerwca 2025r.Zaskarżona uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – o czym stanowi przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiającym sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, jest zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem skutecznego jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny są wywodzone. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć w istocie charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną określonego podmiotu - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Oznacza to, że dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, iż właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22). Przy wnoszeniu skargi na plan miejscowy nie wystarczy powoływać się na kwestie ogólne, tj. to jak dany plan miejscowy kształtuje zagospodarowanie przestrzeni, lecz wymagane jest w tego rodzaju sprawie wskazanie, jak konkretnie plan narusza prawa lub obowiązki przysługujące właścicielowi danej nieruchomości, tym bardziej w sytuacji gdy obszar objęty zaskarżoną uchwałą nie dotyczy nieruchomości skarżącego, a jedynie sąsiaduje z taką nieruchomością (por. postanowienia NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1231/24; z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 297/25).W rozpoznawanej sprawie naruszenie interesu prawnego upatrywane jest przez skarżącego w przeznaczeniu części należącej do niego działki nr 131 położonej w obrębie Skórzewo, której jest właścicielem w zakresie w jakim przeznacza część jego działki jako teren ZP – zieleni urządzonej i wyznacza na jego działce drogi KDD/KX. Powyższe w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest wystarczające do uznania, iż kwestionowane przez skarżącego zapisy planu naruszają jego interes prawny wynikający z przysługującego prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na uchwałę.Podkreślić jednak należy jednak, że nie oznacza to jednocześnie zasadności samej skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy i jest wtedy zgodne z planem. Przepisy u.p.z.p. szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże podkreślić należy, że gmina kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu nie może tego władztwa nadużywać. Ograniczeniem dla uchwalanych planów miejscowych jest również potrzeba uwzględnienia sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczności lokalnej bądź interesu indywidualnego z interesem publicznym. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Organy gminy winy zatem przedstawić uzasadnienie do przyjętych w planie rozwiązań oraz przekonującą argumentację dotyczącą zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych oraz uzasadnić ich celowość.Takie uzasadnienie przyjętych rozwiązań, a także rozważenie poszczególnych sprzecznych interesów uczestników w procesie planowania przestrzennego winno mieć miejsce już na etapie rozpoznawania uwag do planu wnoszonych na podstawie art. 18 u.p.z.p. W przypadku natomiast wniesienia skargi do Sądu rada gminy winna w postępowaniu sądowym, w tym między innymi w odpowiedzi na skargę, uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Obrona przez radę gminy poszczególnych zapisów planu i wykazanie ich prawidłowości ma na celu wykluczenie, zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części. Kluczowe znaczenie ma w tym względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przebiegu zrealizowanej procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Gminy Dopiewo w dniu 27 września 2021r. podjęła uchwałę nr XXXIV/421/21 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Skórzewo, w rejonie ulicy Batorowskiej i Wesołej, gmina Dopiewo. Procedurę planistyczną określają przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 17 tej ustawy. Zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Dopiewo o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Skórzewo, w rejonie ulicy Batorowskiej i Wesołej, gmina Dopiewo ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza z 7 października 2021 r.), oraz w drodze obwieszczenia z 7 października 2021 r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia 29 października 2021 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w terminie od 7 października 2021r. do 8 listopada 2021 r.Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Wójt Gminy Dopiewo zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i określeniem terminu ich wniesienia a następnie rozpoznał złożone wnioski. W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia. Wójt Gminy Dopiewo wystąpił również do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy IIIb o łącznej powierzchni 0,4855 ha na cele nierolnicze i nieleśne i zgodę tą po uzyskaniu wymaganych opinii uzyskał decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 maja 20223r. nr DNI.tr.602.153.2023Sporządzona została również Prognoza oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 17 pkt 11 u.p.z.p. projekt został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 20 września 2023r. do 12 października 2023 r. O wyłożeniu projektu Prezydent Miasta ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza z 13 września 2023 r.) oraz w drodze obwieszczenia o wyłożeniu planu miejscowego. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 12 października 2025 r. o godz. 11:30 w siedzibie Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Dopiewie. Upływ termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu określono na dzień 27 października 2023 r. Obwieszczenie o wyłożeniu planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 13 września 2023r. do 27 października 2023 r. Do projektu wniesiono uwagi, które nie zostały uwzględnione. Z akt wynika, że skarżący nie zgłaszał uwag do projektu planu. Analiza akt sprawy dowodzi zatem, że we wskazanym zakresie zachowano wymogi proceduralne uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały.Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim wyłącza część działki nr 131 z zabudowy z przeznaczeniem jej części pod funkcje publiczne (ZP, KDD/KX), nie narusza ustaleń obowiązującego Studium. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę skarżący formułując zarzuty dotyczące niezgodności z zapisami Studium, że dla obszaru na którym położona jest działka nr ewid. 131, obręb Skórzewo określona została funkcja zabudowy mieszkaniowo - usługowej (M1), nie uwzględnił faktu, iż w tabeli "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu" w załączniku 2A do Studium, dla symbolu M1 dopuszczona została oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów komunikacji, zieleń o różnym charakterze.W tym miejscu należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego oraz interesu mieszkańców gminy. Ów interes społeczności mieszkańców powinien być przy tym postrzegany jako wyraz interesu społecznego, jako przejaw dominującego we współczesnych społeczeństwach trendu, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, a wręcz prawa człowieka do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Konsekwencją dążenia do zapewnienia bezpiecznych i zdrowych dla człowieka warunków są podejmowane liczne i różnorodne środki, mające zachować czyste powietrze, walory przyrodnicze i środowiskowe dla przyszłych pokoleń. Jest to ważki argument w tej sprawie. Trudno jest odmówić zasadności ustaleniu przez gminę, iż niektóre z położonych na jego terytorium obszarów winny być przeznaczone pod tereny zielone i wyłączone z zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, w celu spełnienia funkcji rekreacyjnych, środowiskowych czy krajobrazowo-przyrodniczych. Wyodrębnienie i utrzymywanie takich terenów jawi się, z uwagi na niezbędność ochrony człowieka przez szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, przeznaczeniem słusznym i uznanym przez organy władzy publicznej, a działania w tym zakresie są podejmowane niewątpliwie w interesie społecznym. Z tychże powodów ustalenie, że niektóre z terenów przeznaczone zostaną na funkcję zieleni urządzonej, z wyłączoną możliwością ich zabudowy mieszkaniowo (której to możliwości domaga się skarżący), może być uznane za działanie uprawnione, przemyślane i proporcjonalne, podjęte w granicach przysługującego gminy władztwa planistycznego – zwłaszcza z uwagi na korzyści, jakie płyną z takich obszarów dla całej wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA z 15.02.2023 r., II SA/Gd 827/22, CBOSA).Jest to istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w których – co bezsporne – teren, w tym część działki należącej do skarżącego, przeznaczony w Planie pod zieleń urządzoną, oznaczony symbolem ZP, sąsiaduje z zabudową mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową i położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie cieku wodnego. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni krajobrazowej (urządzonej) w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura, czyli w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska (tak np. NSA w wyrokach: z 08.11.2022 r., II OSK 1742/22; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21; dostępnych w CBOSA). Rozwijając te myśl, Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnił w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 2150/21, że: "[w] kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej (...) w zasadniczy sposób wpływa na poziom życia (...) mieszkańców (...). W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280)".W świetle dotychczasowych uwag można stwierdzić, że przeznaczenie części należącej do skarżącego działki nr 131 pod tereny zieleni urządzonej (ZP) nie uchybia prawidłowemu zastosowaniu zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności, stanowiących podstawę planowania przestrzennego. Wskazać należy przy tym, że przeznaczenie części terenu działki nr 131 pod zabudowę mieszkaniową nie rodziło po stronie jej właściciela uzasadnionych oczekiwań, że również pozostała jej część otrzyma takie samo przeznaczenie. Sam fakt przeznaczenia części obszaru na zieleń urządzoną w sytuacji gdy nieruchomości sąsiednie przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową nie świadczy jeszcze o wadliwości takich postanowień planu. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, tj. aby zachowała proporcje między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Najistotniejszy z punktu widzenia argumentacji skargi i interesu skarżącego jako właściciela działki nr 131 jest fakt, że gmina – wprowadzając kwestionowane skargą ograniczenie prawa własności w postaci ustalenia przeznaczenia terenu pod zieleń urządzoną z wykluczeniem lokalizacji budynków na części nieruchomości skarżącego – nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie wprowadziła ograniczeń nieproporcjonalnych, mogących być uznanymi za nadmierne. Pod zieleń urządzoną przeznaczono bowiem ok. 2783 m2, a pozostałą część działki tj. ok 9000 m2 przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową i drogę dojazdową.Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie wyznaczenia dróg KDD i KX na terenie działki skarżącego stwierdzić należy, ze oczywistym jest, że dla realizacji ustalonych funkcji obszarów 1MN, 2MN i 3 MN w tym należącej do skarżącego działki nr 131 niezbędne jest między innymi zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, w tym infrastruktury komunikacyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się bowiem obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w celu realizacji określonego w treści Studium kierunku rozwoju jednostki M1 konieczne było wyznaczenie dróg dojazdowych i lokalnych. W szczególności, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej i stworzenia powiązania z ulicą Batorowską. Przy ustaleniach powyższego, organ powołał się również na kwestię warunków i bezpieczeństwa ruchu. Zdaniem Sądu, przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie działki skarżącego nie wykraczają poza granice kompetencji władczej do kształtowania ładu przestrzennego na terenie podlegającym władzy gminy i nie można ich uznać za dowolne bądź naruszające zasady proporcjonalności czy równości wobec prawa. Nie prowadzą również do naruszenia istoty przysługujących skarżącemu praw do nieruchomości, bowiem część działki przeznaczona pod drogę wewnętrzną pozostaje własnością skarżącego, bez którego zgody nie będzie ona mogła być wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem planistycznym. Nie oznacza to jednak, że tego rodzaju rozwiązanie nie zaspokaja wymogów celowości i niezbędności konstytuujących proporcjonalność skoro przepisy te są wynikiem zrównoważenia potrzeb komunikacyjnych indywidualnych członków społeczności lokalnej oraz ochrony własności prywatnej poprzez nienadmierny uszczerbek w swobodzie wykorzystywania nieruchomości. Ponadto plan nie przesądza trwale o niemożliwości nadania w przyszłości drodze wewnętrznej statusu drogi gminnej. Skoro zaś rozwiązania planistyczne, w tym dotyczące terenów KDD, wpisują się w spójną koncepcję obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, to nie noszą cech dowolności, a w konsekwencji nie naruszono również art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1671/24, dostępny CBOSA).Zdaniem Sądu, zakwestionowany plan miejscowy w zakresie zakwestionowanych postanowień dotyczących działki należącej do skarżącego przeszedł konstytucyjny test proporcjonalności. Przy tym, jak już wspomniano, zakwestionowane postanowienia planu miejscowego nie naruszają postanowień obowiązującego Studium. Sąd uznał, że zakres ingerencji Gminy Dopiewo w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowany plan miejscowy został sporządzony i uchwalony w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego, a przy jego uchwalaniu organ nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.W związku z tym, w granicach wyznaczonych zakresem zaskarżenia, przedmiotowa uchwała nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi. Z tak wyłożonych powodów Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przepisów u.p.z.p. oraz wskazanych w skardze przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu.W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.. orzekł, jak w sentencji.