Wyrok - II SA/Wr 82/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 3 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Z. S. i R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 13 listopada 2025 r. nr SKO.UR/41/3/25 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania prawa własności gruntu I. uchyla zaskarżoną decyUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Z. S. i R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 13 listopada 2025 r. nr SKO.UR/41/3/25 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania prawa własności gruntu I. uchyla zaskarżoną decy
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
spadek
Role w sprawie
Skarb Państwa
odwołujący / ubezpieczony
spadkodawca
Data orzeczenia
3 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Dominik Dymitruk
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 13 listopada 2025 r. (nr SKO.UR/41/3/25), utrzymało w mocy decyzję Starosty K. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 15 września 2025 r. (nr GN.6821.3.2023) o odmowie nieodpłatnego nabycia przez R. S. i Z. S. (dalej: skarżący) własności nieruchomości gruntowej położonej w O., w granicach działki nr [...], o powierzchni [...] ha.Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 9 października 1980 r. (nr PGŻHiU/8220/26/80) Naczelnik Gminy w K. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha bez zabudowań, położonego we wsi O., Gmina K., stanowiącego własność S. S. i jego żony J., zapisanego w ewidencji gruntów pod numerem [...] i [...] (pkt 1 decyzji); spod przekazania wyłączono zabudowania mieszkalno- gospodarcze, które stanowić miały odrębny od gruntu przedmiot własności (pkt 2); w rozstrzygnięciu decyzji (pkt 3) podano również, że dotychczasowi właściciele gospodarstwa maja prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do [...] ha. Grunt ten położony jest na działce nr [...], której ogólna powierzchnia wynosi [...] ha. Lokalizację gruntu w ww. działce zaznaczono żółtym kolorem na kopii ewidencyjnej w skali 1 : 5000.W dniu 30 października 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżących reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika o przyznanie w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm., dalej: ustawa) nieodpłatnie prawa własności działki nr [...] położonej w O., na której znajdują się zabudowania będące w chwili obecnej własnością wnioskodawców. We wniosku wskazano również, że ww. działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego przez ich matkę J. S. na rzecz Skarbu Państwa. Podano też, że postanowieniem Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z dnia 23 czerwca 2022r., sygn. akt [...], spadek po J. S. nabyli skarżący.Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 7 października 2024 r. (nr GN.6821.3.2023) organ pierwszej instancji skarżącym nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości gruntowej położonej w O., w granicach działki nr [...], o powierzchni [...] ha.Po rozpoznaniu odwołania, Kolegium decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r. (nr SKO.UR/41/1/24) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny i wymaga uzupełnienia. Z akt sprawy, a w szczególności z fragmentu mapy oraz pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy we Wrocławiu Sekcja Zamiejscowa w R. z dnia 26 marca 2024 r. wynikało, że na obszarze działki nr [...] w O. objętym niniejszym postępowaniem znajduje się fragment obiektu budowlanego (budynku), który posadowiony jest we fragmencie również na działce sąsiedniej. Zatem wyjaśnienia, przez organ pierwszej instancji, wymagała kwestia, czy budynek ten wchodził w skład gospodarstwa rolnego przekazanego uprzednio Państwu, kto jest jego właścicielem, tj. czy współwłaścicielami są odwołujący, czy też inne osoby i jaki jest jego stan prawny oraz czy ta okoliczność ma wpływ na rozpoznanie wniosku odwołujących.Następnie, decyzją z dnia 15 września 2025 r. (nr GN.6821.3.2023) organ pierwszej instancji ponownie odmówił skarżącym nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości gruntowej położonej w O., w granicach działki nr [...], o powierzchni [...] ha.W uzasadnieniu decyzji organ, opisując dotychczasowy przebieg postępowania podał m.in., że na podstawie akt osiedleńczych gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. i S. S. ustalił, iż w skład gospodarstwa rolnego przekazanego przez nich Państwu, decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia 9 października 1980 r., wchodziła między innymi działka gruntu oznaczona numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] ha, która była zabudowana budynkiem mieszkalno-gospodarczym. Podał też organ, że Wojewoda Jeleniogórski decyzją z dnia 29 listopada 1996 r. (nr GG.on.7011/260/96) przekazał bez zabudowań do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, między innymi przedmiotową działkę gruntu nr [...] położoną w O. nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił też, że spadek po rodzicach S. S. oraz J. S. nabyły dzieci: R. S. i Z. S. po 1/2 części każde z nich.W celu ustalenia stanu faktycznego w terenie, w dniu 16 maja 2024 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, mimo nieobecności stron, prawidłowo zawiadomionych. W toku oględzin organ ustalił, że na działce nr [...] w O. znajdują się fragmenty budynku, obiekt w stanie całkowitej ruiny. Niekompletne, rozsypujące się ściany zewnętrzne. Brak stolarki okiennej i drzwiowej oraz całkowicie zawalony dach. Wnętrze ruiny wypełnione jest gruzem. Obiekt nie jest wygrodzony przed dostępem osób niepowołanych, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia życia i ludzi. Podczas oględzin została wykonana również dokumentacja zdjęciowa (w aktach sprawy), odzwierciedlająca opisany wcześniej stan fizyczny nieruchomości.Także podczas kolejnych oględzin w dniu 13 sierpnia 2025 r. ustalono, że obiekt budowlany położony na działce nr [...] w O. znajduje się w stanie całkowitej ruiny. Zawalony całkowicie dach, rozsypujące zawalone ściany zewnętrzne i wewnętrzne. Obiekt nie jest zabezpieczony przed dostępem osób trzecich, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Na oględziny nie stawiły się strony postępowania, mimo prawidłowego zawiadomienia.Ponadto, pismami z dnia 24 maja 2024 r. i 4 lipca 2024 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze o udzielenie informacji w zakresie podjętych przez ten organ czynności dotyczących ruin budynku położonego w O. nr [...]. W odpowiedzi PINB w Kamiennej Górze w pismach z dnia 25 czerwca 2024 r. i 31 lipca 2024 r. wyjaśnił - załączając stosowne dokumenty – że decyzję z dnia 16 stycznia 2012 r. wyłączył w całości z użytkowania tenże budynek, jak również postanowieniem z dnia 27 lutego 2012 r. nakazał skarżącym przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku. Jak wskazał PINB w piśmie z dnia 31 lipca 2024 r., wdrożone przez organ postępowanie egzekucyjne wobec ww. osób w trybie wykonania zastępczego zostało umorzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kamiennej Górze, co uniemożliwiło organowi nadzoru budowlanego merytoryczne zakończenie sprawy.Zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2024 r. PINB w Kamiennej Górze poinformował organ prowadzący niniejsze postępowanie, że w dniu 28 sierpnia 2024 r. zostanie przeprowadzony dowód w postępowaniu administracyjnym w sprawie złego stanu technicznego budynku nr [...] zlokalizowanego w O. na terenie działki nr [...]. W protokole z oględzin nieruchomości z dnia 28 sierpnia 2024 r. przeprowadzonej przez PINB w Kamiennej Górze, w której brał też udział przedstawiciel organu pierwszej instancji, stwierdzono, że: na terenie działki nr [...] w O. istnieją ruiny-pozostałości po budynku mieszkalnym nr [...]. Stwierdzono również, że od ostatniej kontroli (jak wynika z zawartych w aktach niniejszej sprawy dokumentów, tj. 10 stycznia 2012 r.) degradacja budynku postąpiła w znacznym stopniu. Obiekt w znacznej mierze nie posiada dachu, co powoduje brak możliwości zakwalifikowania go do definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Korozja biologiczna elementów drewnianych i ścian ceglanych nośnych kwalifikują w ocenie organu nadzoru budowlanego obiekt/ruinę wyłącznie do rozbiórki.Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji stwierdziwszy, że znajdujący się na przedmiotowej działce obiekt nie można zakwalifikować jako budynku w rozumieniu Prawa budowlanego, który mógłby stanowić przedmiot odrębnej własności i dawałby podstawę do zastosowania ww. przepisu art. 6 ustawy - odmówił wnioskodawcom nieodpłatnego przyznania własności działki nr [...] położonej w O., gm. K.Dalej organ pierwszej instancji podał, że rozpoznając ponownie sprawę ustalił, że budynek gospodarczy posadowiony częściowo na działce nr [...] (po podziale nr [...]) nie wchodził w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu w zamian za rentę, a wnioskodawcom nie jest znany jego właściciel oraz ze wnioskodawcy wyrażają wolę nieodpłatnego nabycia działki nr [...].W ocenie organu pierwszej instancji, znajdujący się na przedmiotowej działce obiekt nie Prawa budowlanego. W tym wypadku można bowiem mówić jedynie o pewnej substancji budowlanej, będącej rezultatem zniszczenia budynku.Zatem biorąc powyższe pod uwagę, oceniając stan faktyczny i prawny, w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, z którego wynika, że na obszarze działki nie znajdują się żadne zabudowania, które mogłyby stanowić przedmiot odrębnej własności i jednocześnie dawałyby podstawę do zastosowania przepisu art. 6 ustawy organ ten orzekł o odmowie nieodpłatnego nabycia przez skarżących własności nieruchomości gruntowej położonej w O., w granicach działki nr [...], o powierzchni [...] ha.Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium, zaskarżoną decyzją z dnia 13 listopada 2025 r. (nr SKO.UR/41/3/25), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że działka nr [...] położona w O., z której następnie wydzielono działkę nr [...], wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu przez J. i S. S. na podstawie przepisów obwiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. nr 37, poz. 140). Spod przekazania wyłączono zabudowania mieszkalno- gospodarcze, które stanowić miały odrębny od gruntu przedmiot własności Spadkobiercami po J. i S. S. są ich synowi R. S. i Z. S., strony niniejszego postępowania. Działka nr [...], bez zabudowań, stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w zasobie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.Dalej Kolegium wyjaśniło, że na działce znajduje się obiekt budowlany, który wchodził w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu w zamian za rentę oraz fragment innego budynku gospodarczego, który nie wchodził w skład ww. gospodarstwa rolnego i stanowi własność innego podmiotu. Natomiast sporna okazałą się kwalifikacja tego obiektu, który wchodził w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu w zamian za rentę, tzn. czy aktualnie ww. obiekt budowlany stanowi budynek. Kluczowe znaczenia dla sprawy ma również ustalenie stanu zabudowań na przedmiotowej działce w dacie orzekania przez właściwy organ.Kolegium zwróciło w tym względzie uwagę, że w toku postępowania, dokonując oględzin nieruchomości, organ pierwszej instancji ustalił, iż budynek znajduje się w stanie ruiny - rozsypujące się i zawalone ściany, a dach jest całkowicie zawalony. W aktach sprawy przekazanych przez ten organ znajduje się również dokumentacja fotograficzna spornego obiektu budowlanego, obrazująca jego stan. Wynika z niej, że obiekt posiada ściany zewnętrzne (posiadające ubytki i w złym stanie technicznym), fundamenty oraz że jest z gruntem związany. Dach z znacznym stopniu jest zawalony i posiada ubytki zarówno w więźbie jak i jej poszyciu. Z ruin wyrastają również drzewa.Mając na względzie powyższe Kolegium doszło do przekonania, że stan dachu (bardzo znaczne ubytki w konstrukcji i poszyciu) nie pozwala mu na pełnienie funkcji, które są jego głównym zadaniem, gdyż nie osłania obiektu przed opadami atmosferycznymi i ubytkami ciepła nie pozwala na przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada dach w znaczeniu funkcjonalnym. Oznacza to, że w niniejszej sprawie obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...] w O., nie może zostać uznany za budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.Wobec powyższego Kolegium przyjęło, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 6 ustawy, pozwalający na orzeczenie o nieodpłatnym nabyciu przez skarżących własności nieruchomości gruntowej położonej w O., w granicach działki nr [...], o powierzchni [...] ha.Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:1) art 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także przeprowadzenie wybiórczej oceny dowodów przez organ, tj. nieuwzględniających okoliczności wskazujących, ze na działce nr [...] położonej w O., gmina K. do chwili obecnej istnieją zabudowania mieszkalno-gospodarcze,2) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez organ wątpliwości istniejących w sprawie na korzyść skarżących, a w szczególności dotyczących faktu istnienia zabudowań,3) art. 8, 11 oraz 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania oraz niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy,4) prawa materialnego polegającego na błędnym przyjęciu jako podstawy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (uchylonej), zamiast art. 118 ust. 1, ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 1991 r. nr 7, poz. 24, z późn. zm.).W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 6 cytowanej już ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki te zostały wzniesione.Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zasadniczą przesłanką przyznania własności działki w tym trybie jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu własności na działce, która wchodziła w skład przekazanego Państwu gospodarstwa, fizycznie istniał choćby jeden budynek - bez względu na jego stan techniczny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 796/24, budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który odpowiada określeniu budynku w prawie budowlanym, a w stosunkach cywilnoprawnych jest w szczególności zgodny z pojęciem budynku jako nieruchomości według art. 46 § 1 k.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I CSK 484/10). W świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm., dalej: p.b.) przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.Wymienione w art. 3 pkt 2 p.b. cechy mają charakter konstytutywny i muszą być spełnione łącznie; utrata przez obiekt choćby jednej z nich powoduje, że przestaje on odpowiadać ustawowej definicji budynku. Jednocześnie, dokonując wykładni przesłanek zawartych w art. 6 ustawy, przesądzono, że dla nabycia własności wystarcza istnienie budynku "bez względu na jego stan techniczny". Oznacza to, że zły, a nawet katastrofalny stan techniczny obiektu - o ile zachowuje on komplet cech konstytutywnych budynku - nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu żądania. Należy zatem wyraźnie odróżnić budynek istniejący, lecz znajdujący się w stanie daleko posuniętej degradacji, od pozostałości po zabudowie, która uległa całkowitemu zniszczeniu lub została rozebrana - te ostatnie budynkiem już nie są. W przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 796/24, odmowa nabycia własności wynikała właśnie z tego, że na działce nie istniał żaden obiekt mający cechy budynku, a jedynie fundament murowany po stodole, klepisko po budynku gospodarczym, studnia oraz pozostałość w postaci cegieł po budynku mieszkalnym; był to więc stan kwalifikowany jako pozostałości po rozebranej lub całkowicie zniszczonej zabudowie. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest jednak istotnie odmienny, co rzutuje na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że stan dachu spornego obiektu nie pozwala mu na pełnienie funkcji, które są jego głównym zadaniem, gdyż nie osłania on obiektu przed opadami atmosferycznymi ani przed ubytkami ciepła, dach jest w znacznym stopniu zawalony i wykazuje ubytki zarówno w więźbie, jak i w poszyciu, a z ruin wyrastają drzewa. Na tej podstawie organy uznały, że obiekt nie posiada dachu w ujęciu funkcjonalnym, a w konsekwencji nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., co stanowiło przyczynę odmowy nabycia własności.Sąd co do zasady podziela pogląd, że cechę dachu w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. należy oceniać funkcjonalnie - to jest przez pryzmat tego, czy obiekt zachowuje przekrycie zdolne realizować swą podstawową funkcję osłonową i domykające obiekt od góry - a nie wyłącznie przez sam fakt zachowania jakiejkolwiek ilości materiału pokryciowego czy elementów konstrukcji. Trafne jest również stanowisko, że obiekt pozbawiony dachu w tym znaczeniu przestaje być budynkiem. Rzecz jednak w tym, że tak rozumianą cechę dachu ocenia się w odniesieniu do obiektu jako całości, a nie wyłącznie do jego najbardziej zniszczonej części. O niespełnieniu cechy dachu można zatem mówić wówczas, gdy obiekt jest pozbawiony funkcjonującego przekrycia w stopniu, który nie pozwala uznać go za przekryty; nie przesądza o tym natomiast samo stwierdzenie uszkodzeń, ubytków czy częściowego zawalenia, jeżeli nad istotną częścią obiektu przekrycie zachowało się i nadal pełni swą funkcję.Idąc krok dalej, w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć na gruncie podatków i opłat lokalnych, lecz z uwzględnienie przepisów p.b., wskazuje się, że stan dachu, jego uszkodzenie lub częściowe usunięcie nie oznacza, że dany obiekt "nie posiada dachu", a przez to przestaje być budynkiem w rozumieniu ustawy podatkowej. Innymi słowy dopiero obiekt całkowicie i trwale pozbawiony dachu, nieosłonięty, nieograniczony od góry przestaje być budynkiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 321/14; 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 812/12 i 27 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 2933/17).Dokonane tymczasem w sprawie ustalenia faktyczne nie dają podstaw do kategorycznej konkluzji o całkowitym braku dachu w ujęciu funkcjonalnym. Z materiału dowodowego, w tym z dokumentacji fotograficznej obiektu, wynika bowiem, że nad częścią obiektu zachowała się połać dachowa wraz z pokryciem, która nad tą częścią nadal stanowi przekrycie. Organy, formułując ocenę o braku dachu, skoncentrowały się na partii obiektu, w której doszło do zawalenia więźby i odsłonięcia wnętrza, nie odniosły jej natomiast do obiektu jako całości. W szczególności organy nie ustaliły, jaka część rzutu obiektu pozostaje realnie przekryta, a jaka jest przekrycia pozbawiona, ani nie rozważyły, czy zachowane przekrycie obejmuje na tyle istotną część obiektu, że pozwala uznać cechę dachu za spełnioną. Bez poczynienia tych ustaleń ocena, że obiekt w ogóle nie posiada dachu, ma charakter dowolny, a nie swobodny, i nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.Nie mogła odnieść zamierzonego skutku okoliczność, na którą powołały się organy, a mianowicie że obiekt od 2012 r. pozostaje przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego, a podczas oględzin przeprowadzonych w 2024 r. PINB stwierdził, że obiekt utracił cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b.W ocenie Sądu, stanowisko zajęte przez organ nadzoru budowlanego nie ma w niniejszej sprawie charakteru przesądzającego. Po pierwsze, ocena, czy dany obiekt odpowiada ustawowej definicji budynku z art. 3 pkt 2 p.b., należy do organu orzekającego o nabyciu własności w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., który dokonuje jej samodzielnie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w prowadzonym przez siebie postępowaniu, i nie jest związany kwalifikacją przyjętą przez inny organ w odrębnym postępowaniu, prowadzonym w innym przedmiocie i na innej podstawie prawnej. Stwierdzenie zawarte w protokole oględzin sporządzonym przez organ nadzoru budowlanego stanowi dowód, który podlega swobodnej ocenie na równi z pozostałym materiałem dowodowym (art. 80 k.p.a.), nie zaś wiążące rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej. Zawarta w nim konkluzja prawna co do utraty przez obiekt cech budynku nie zwalnia organu orzekającego w niniejszej sprawie z obowiązku dokonania własnych ustaleń faktycznych i własnej oceny prawnej.Po drugie, sama konkluzja organu nadzoru budowlanego, że obiekt "utracił cechy budynku", nie została w sprawie poparta ustaleniami pozwalającymi na jej zweryfikowanie w świetle przedstawionych wyżej kryteriów. Jak już wskazano, o niespełnieniu cechy dachu można mówić wówczas, gdy obiekt pozbawiony jest funkcjonującego przekrycia w stopniu uniemożliwiającym uznanie go za przekryty, ocenianym w odniesieniu do obiektu jako całości; nie przesądza o tym natomiast samo stwierdzenie częściowego zawalenia czy daleko posuniętej degradacji. Tymczasem ani protokół oględzin z 2024 r., ani pozostały materiał dowodowy nie zawierają ustaleń co do tego, jaka część rzutu obiektu pozostaje pod zachowanym przekryciem, co czyni przyjętą przez organ kwalifikację dowolną.Po trzecie wreszcie, charakter dotychczasowych działań organów nadzoru budowlanego raczej przeczy tezie o utracie przez obiekt cech budynku, niż ją potwierdza. Z akt sprawy wynika bowiem, że mimo zainteresowania obiektem od 2012 r. reakcja tych organów ograniczyła się do wydania zakazu jego użytkowania oraz zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego. Zakaz użytkowania jest zaś środkiem właściwym wobec obiektu, który nadal jest budynkiem - choćby w złym lub niebezpiecznym stanie technicznym - a nie wobec obiektu, który status budynku już utracił. Również nakaz przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego zakłada istnienie obiektu poddającego się takiej ocenie. Gdyby obiekt rzeczywiście utracił cechy budynku i stanowił jedynie pozostałość po rozebranej lub całkowicie zniszczonej zabudowie, działania nadzoru budowlanego przybrałyby postać właściwą dla takiego stanu. Wieloletnie utrzymywanie wobec obiektu reżimu właściwego budynkom istniejącym osłabia zatem wiarygodność późniejszego, niepopartego dostatecznymi ustaleniami stwierdzenia o utracie przez ten obiekt cech budynku, choć – co Sąd podkreśla – także go całkowicie nie wylucza.Z powyższych względów Sąd uznał, że odwołanie się przez organy do stanowiska organu nadzoru budowlanego nie mogło zastąpić własnych, kompletnych ustaleń faktycznych i samodzielnej oceny, czy sporny obiekt odpowiada definicji budynku z art. 3 pkt 2 p.b.Nie może przy tym usprawiedliwiać zaniechania tych ustaleń ogólne odwołanie się do stanu ruiny obiektu czy do obecności roślinności. Skoro art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. nakazuje uwzględniać istnienie budynku bez względu na jego stan techniczny, to okoliczność, że obiekt jest zniszczony, zaniedbany i częściowo zarośnięty, sama przez się nie zwalnia obiektu z kwalifikacji jako budynku - o ile zachowuje on komplet cech konstytutywnych, w tym dach rozumiany funkcjonalnie nad istotną częścią obiektu. Ocena, czy obiekt spełnia cechy budynku, musi zaś odnosić się do konkretnego obiektu w jego rzeczywistym, całościowo ustalonym stanie, a nie do wrażenia wywołanego stopniem jego zużycia.Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na przedwczesnym, nieopartym na pełnych ustaleniach faktycznych przyjęciu, że sporny obiekt nie posiada dachu, a w konsekwencji nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Uchybienie to skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r.Za nieuzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut skarżących, jakoby organy obu instancji naruszyły art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2025 r. poz. 1770 z późn. zm.) przez nieuczynienie tego przepisu podstawą prawną rozstrzygnięcia. Skarżący wywodzą, że organy obowiązane były rozważyć przyznanie własności także na tej podstawie, czego zaniechały, ograniczając się do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z przyczyn natury procesowej, niezależnych od materialnoprawnej oceny przesłanek z art. 118 powołanej ustawy.Należy przypomnieć, że to treść żądania zgłoszonego we wniosku wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego oraz jego granice, a organ jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza zarazem normę prawa materialnego, która znajdzie zastosowanie w sprawie, i to ona determinuje zakres prowadzonego postępowania. W rozpoznawanej sprawie profesjonalny pełnomocnik skarżących, inicjując postępowanie, od samego początku wskazywał wprost i wyłącznie na art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. jako podstawę żądania nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości. Tak określone żądanie zakreśliło przedmiot sprawy, w której orzekał organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy.Modyfikacji podstawy prawnej żądania skarżący dokonali dopiero w treści odwołania, powołując się - obok pierwotnie wskazanego art. 6 - na art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tymczasem strona może modyfikować treść żądania i jego podstawę prawną jedynie do chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Zmiana taka na etapie postępowania odwoławczego jest niedopuszczalna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 699/99, zmiana treści wniosku i jego podstawy prawnej na etapie postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalna według k.p.a.Stanowisko to pozostaje utrwalone. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1026/11, wyjaśnił, że zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy ani rozszerzać jej zakresu; w postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Co istotne dla niniejszej sprawy, Sąd ten podkreślił, że oparcie zmienionego żądania o inną niż pierwotna podstawę prawną także wskazuje na zmianę przedmiotu sprawy, która w postępowaniu odwoławczym jest niedopuszczalna, oraz że treść żądania, jako procesowy wyraz zgłoszonego roszczenia, nie należy do elementów stanu faktycznego sprawy. Powołanie się w odwołaniu na nową, nieobjętą pierwotnym wnioskiem podstawę prawną nie może być zatem traktowane jako ujawnienie nowej okoliczności faktycznej, którą organ odwoławczy obowiązany byłby uwzględnić; stanowi ono niedopuszczalną zmianę przedmiotu sprawy.Akceptacja stanowiska skarżących oznaczałaby, że organ odwoławczy - rozpoznając żądanie oparte po raz pierwszy na art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. - musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do przesłanek tej, odrębnej podstawy prawnej w całości, a nie jedynie uzupełniająco. Godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, oraz wykraczałoby poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalnego w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.). Niedopuszczalność zmiany podstawy prawnej żądania na etapie odwoławczym potwierdza zresztą orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 718/14, a w odniesieniu do postępowania podatkowego, w analogicznym układzie procesowym, w którym profesjonalny pełnomocnik pierwotnie wskazał jedną podstawę żądania, a jego modyfikacji podjął się dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 801/24).Skoro zatem skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zakreślili przedmiot sprawy żądaniem opartym wyłącznie na art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., organy obu instancji nie były uprawnione - a tym bardziej zobowiązane - do czynienia art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników podstawą rozstrzygnięcia. Rozpoznanie sprawy w granicach żądania pierwotnie zgłoszonego nie stanowiło więc naruszenia prawa. Nie pozbawia to przy tym skarżących możliwości wystąpienia z odrębnym żądaniem opartym na tej podstawie prawnej, które podlegałoby rozpoznaniu we właściwym trybie i z zachowaniem zasady dwuinstancyjności.Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników Sąd uznał za nieuzasadniony.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie poczynić ustalenia co do stanu całego obiektu - w szczególności co do udziału powierzchni rzutu pozostającej pod zachowanym, funkcjonującym przekryciem oraz co do stanu pozostałych cech konstytutywnych budynku, w tym przegród budowlanych (korony i obwodu ścian) - w razie potrzeby na podstawie ponownych oględzin oraz opinii osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, a następnie dokonać ponownej, opartej na funkcjonalnym i całościowym rozumieniu cechy dachu, oceny, czy obiekt odpowiada ustawowej definicji budynku, a tym samym czy spełniona została przesłanka z art. 6 powołanej ustawy.Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym rozstrzygnął w punkcie I sentencji wyroku.O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a..