Wyrok - II SA/Wr 809/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 3 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr 898/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr 898/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskar
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
3 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Dominik Dymitruk
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 134
ppsa
art. 153
ppsa
art. 135
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2025 r. (nr 898/2025) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, DWINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dale: organ pierwszej instancji, PINB) z dnia 3 lipca 2025 r. (nr 103/2025) nakładającą na A. S. - właścicielkę nieruchomości przy ul. [...] w L., na której zlokalizowane jest ogrodzenie (z paneli drewnianych na słupkach drewnianych i metalowych) pomiędzy dz. nr [...] a dz. nr [...], AM-[...], obręb [...] L. (dalej: skarżąca) - obowiązek wykonania określonych robót budowlanych zawartych w ww. decyzji.Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia, powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach.Decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. (nr 84/2023) organ pierwszej instancji nałożył na D. K. - ówczesną właścicielkę ogrodzenia wykonanego z paneli drewnianych na słupkach drewnianych i metalowych, na terenie posesji przy ul, [...] w L., pomiędzy dz. nr [...] a dz. nr [...], AM-[...], obręb [...] L. - obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na:1) usunięciu bądź zabezpieczeniu wszystkich wystających poza elementy ogrodzenia śrub, wkrętów i drutów (np. poprzez zastosowanie nakładek na śruby, ucięcie bądź usunięcie ostro zakończonych elementów);2) obniżeniu wysokości ogrodzenia z paneli drewnianych do wysokości maksymalnej wynoszącej 2,00 m (łącznie z wylewką betonową, której wysokość określono podczas kontroli na ok. 17 cm - od strony zaplecza)- w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.Powyższe roboty budowlane nakazano wykonać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.W wyniku rozpatrzenia odwołań, DWINB, decyzję z dnia 20 października 2023 r. (nr 993/2023), utrzymał w mocy decyzję PINB.Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 742/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił ww. zaskarżoną decyzję DWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na niewłaściwą interpretację pojęcia "ogrodzenie ażurowe". Sąd przyjął, wychodząc od znaczenia językowego, że cechą definicyjną jest przepuszczalność światła na całej długości ogrodzenia. Nie czyni ogrodzenia ażurowym sama techniczna obecność prześwitów, jeśli z uwagi na ich wielkość i częstotliwość ogrodzenie jest w istocie nieprześwitujące, ani prześwity występujące tylko na części długości. Ogrodzenie z lameli drewnianych tworzyło jednolitą, nieprześwitującą całość, więc organy wbrew materiałowi dowodowemu przyjęły spełnienie wymogu planu. W wyroku wskazano również, że obowiązkiem organu będzie ponowne rozważenie adresata nałożonych obowiązków, w związku ze zmianą właściciela nieruchomości przy ul. [...] w L. Sąd podzielił natomiast ocenę organów co do samego faktu samowoli budowlanej oraz uznania betonowego murku oporowego za element odrębny od ogrodzenia.W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, PINB w dniach 9 i 11 kwietnia 2025 r. przeprowadził - przy udziale skarżącej oraz uczestnika postępowania Z. C. - współwłaściciela posesji sąsiedniej nr [...] - kontrolę wykonanego ogrodzenia z przęseł drewnianych pomiędzy dz. nr [...], AM-[...], obręb [...] L. a dz. nr [...], AM-[...], obręb [...] L.. Podczas kontroli ustalono, że między posesjami położonymi na ww. działkach od ul. [...] (chodnika) do końca ganku budynku przy ul. [...] przebiega ogrodzenie ze słupków klinkierowych na podmurówce (wyłożonej w górnej części klinkierem) z metalowymi ażurowymi przęsłami. Wzdłuż tego ogrodzenia, od strony posesji nr [...] przebiega dodatkowe ogrodzenie z paneli drewnianych lamelowych, zamocowanych do słupków drewnianych. Słupki drewniane osadzone zostały na płytkach klinkierowych stanowiących okapnik podmurówki. Ta część ogrodzenia z paneli zlokalizowana jest na dz. nr [...]. Wzdłuż tej części ogrodzenia występuje zróżnicowany poziom terenu na obu działkach. Na posesji nr [...], przy wejściu na teren nieruchomości, poziom terenu jest obniżony w stosunku do poziomu terenu posesji nr [...] o 11 cm, natomiast przy ostatnim słupku drewnianym tej części ogrodzenia - zamocowanym na ww. podmurówce, poziom terenu posesji nr [...] jest podwyższony w stosunku do terenu posesji nr [...] o 44 cm. Na posesji nr [...] występuje zatem spadek terenu w kierunku zaplecza, a na posesji nr [...] spadek terenu w tej części działki skierowany jest w kierunku drogi. Wysokości ogrodzenia wynoszą kolejno (co opisano na szkicu - załącznik nr 1 do protokołu), licząc od słupka oznaczonego jako nr [...] od strony posesji nr [...] (mierząc od poziomu terenu tej działki do najwyższego elementu ogrodzenia w określonym miejscu): 1,80 m, 1,85 m, 1,89 m, 1,95 m, 2,03 m, 2,12 m, 2,19 m, 2,20 m, 2,20 m; natomiast od strony posesji nr [...] kolejno na tych samych słupkach: 1,95 m, 1,94 m, 1,91 m, 1,92 m, 1,92 m, 1,92 m, 1,89 m - kończąc na słupku nr [...]. Brak było możliwości dokonania pomiarów wysokości słupków nr [...] i [...] od strony tej posesji z uwagi na brak dostępu, natomiast poziom terenu działki w miejscu osadzenia słupków nr [...], [...] i [...] oraz wysokość ogrodzenia w tym miejscu są wyrównane. W dalszej części licząc od słupka nr [...] do [...] ogrodzenie między posesjami przebiega w linii ogrodzenia ze słupków klinkierowych i metalowych przęseł. Ta część ogrodzenia wykonana jest z takich samych paneli drewnianych lamelowych zamocowanych do metalowych słupków osadzonych w betonowej wylewce oraz słupków drewnianych zamocowanych do tej wylewki. Wylewka posiada zróżnicowaną wysokość i wykonana jest na istniejącym murku betonowym zakończonym rynną odwadniającą. Widoczne są ślady wykonania wylewki etapami.Pomierzono wysokość ogrodzenia od strony posesji nr [...] i kolejno - licząc od słupka nr [...] - wysokość wynosi kolejno: 2,20 m, 1,96 m, 1,89 m, 1,96 m, 1,90 m, 1,97 m, 2,00 m. Te pomiary wykonano od utwardzonego terenu dz. nr [...] do najwyższych elementów ogrodzenia. Wzdłuż tej części ogrodzenia teren dz. nr [...] jest wyniesiony w stosunku do terenu dz. nr [...] (co przedstawiono na przekroju [...] stanowiącym załącznik do protokołu). Przebieg tej części ogrodzenia w widoku od strony posesji nr [...] pokazano na załączniku nr 2 do protokołu. Wysokość słupków i paneli ogrodzenia od strony posesji nr [...] wraz z całą wylewką (przy czym wysokość samej wylewki podano w nawiasie przy każdym podanym całościowo wymiarze) wynosi kolejno od słupka nr [...]: 2,50 m (0,37 m), 2,34 m (0,38 m), 2,24 m (0,29 m), 2,25 m (0,27 m), 2,16 m (0,18 m), 2,16 (0,24 m), 2,19 (0,26 m). Ostatni drewniany słupek ogrodzenia zlokalizowany jest w dalszej części działek - w tym miejscu brak jest wylewki. Wysokość tego elementu ogrodzenia wynosi 1,99 m (mierząc od poziomu terenu od strony posesji nr [...]). Ten słupek wraz z panelem osadzony jest na istniejącym murze kamiennym.Organ pierwszej instancji ustalił, że panele ogrodzeniowe tamelowe nie uległy zmianie od czasu poprzedniej kontroli, natomiast wykonano zabezpieczenia śrub i elementów mocujących - obecnie brak jest elementów (tj. gwoździ, śrub, drutów) mogących powodować uszkodzenie i stwarzać zagrożenie. Słupki ogrodzenia zamocowane są w sposób stabilny, nie stwarzają zagrożenia. Widoczne jest nieznaczne wychylenie słupków nr [...]-[...], które jednak nie powoduje utraty ich stabilności i wskazuje na zamocowanie ich w ten sposób (brak zachowania pionowości tych elementów). Wskazane przez uczestnika postępowania słupki, opisane powyżej, zlokalizowane są przy ścianie budynku nr [...]. Odchylenie tych słupków wynosi ok. 3-4 cm w ich górnej części w stosunku do dolnej (odległości zmierzono od ściany).Obecni podczas kontroli nie wnieśli żadnych uwag do protokołu. Skarżąca przedłożyła natomiast dwie fotografie (wydruki), które dołączono do protokołu.Decyzją z dnia 3 lipca 2025 r. (nr 103/2025) PINB nałożył na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na:1) obniżeniu wysokości ogrodzenia z paneli drewnianych do wysokości 2,00 m na odcinku:– od słupka nr [...], przyjmując słupek od ul. [...] jako nr [...], do słupka nr [...] - gdzie wysokość ogrodzenia należy mierzyć od poziomu terenu nieruchomości nr [...] oraz– od słupka nr [...] do słupka przedostatniego znajdującego się w ogrodzeniu (nr [...]) - gdzie wysokość ogrodzenia należy mierzyć od murku betonowego z rynną odwadniającą zlokalizowaną od strony posesji nr [...] (wysokość ogrodzenia na tym odcinku stanowią słupki/przęsła wraz z wylewką betonową);2) zapewnieniu ażurowości przęseł ogrodzenia poprzez wykonanie w istniejących panelach otworów bądź przerw rozmieszczonych równomiernie (np. poprzez demontaż poszczególnych lameli) - w sposób zapewniający przepuszczalność światła - prześwit minimum w 50% powierzchni paneli, bądź demontaż obecnych paneli i montaż paneli ażurowych o ww. prześwicie- w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.Powyższe roboty budowlane nakazano wykonać w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją z dnia 28 sierpnia 2025 r. (nr 898/2025), utrzymał w mocy decyzją organu pierwszej instancji.W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotem postępowania jest ogrodzenie z paneli drewnianych na słupkach drewnianych i metalowych zlokalizowane na terenie posesji przy ul. [...] w L., pomiędzy dz. nr [...] a dz. nr [...], AM [...], obręb [...] w stosunku którego zapadło prawomocne orzeczenie tut. Sądu.Dalej wyjaśnił, że sporne ogrodzenie zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, z uwagi na naruszenie przepisów uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w śródmieściu miasta L. Zgodnie z tym aktem, na terenach o symbolach kolejno od [...] MN[...] do [...] MN[...], dopuszcza się stosowanie od terenów stanowiących przestrzeń publiczną ogrodzeń ażurowych o maksymalnej wysokości 1,5 m, a od innych terenów ogrodzenie ażurowe o maksymalnej wysokości 2 m (§ 13 ust. 3 pkt 4 lit. e ww. uchwały). Odnotowano także, że dz. nr [...] i dz. nr [...], między którymi zostało postawione ogrodzenie z paneli drewnianych na słupkach drewnianych i metalowych, znajdują się na terenie o symbolu [...] MN[...], co oznacza, że przedmiotowe ogrodzenie powinno poza wymogami określonymi w p.b. spełniać dodatkowo warunki wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.Organ odwoławczy argumentował dalej, że po wydaniu prawomocnego wyroku wiążącego w niniejszej sprawie PINB przeprowadził w dniach 9 i 11 kwietnia 2025 r. kontrolę wykonanego ogrodzenia z przęseł drewnianych pomiędzy dz. nr [...], AM- [...], obręb [...] L. a dz. nr [...], AM-[...], obręb [...] L., z której przebieg został zawarty w stanie faktycznym niniejszej decyzji.W treści zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że podczas poprzedniej kontroli terenowej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 9 maja 2023 r., stwierdzono, iż od strony zaplecza wykonana została wylewka pod ww. ogrodzenie o wysokości ok. 17 cm (wówczas za wysokość wylewki uznano jedynie jej część - wykonaną w drugim etapie prac, na co wskazują dowody w sprawie). Jednakże analizując dokumentację zdjęciową, sporządzoną przez PINB podczas kontroli w dniach 9 i 11 kwietnia 2025 r., a także dokonane przez ten organ pomiary i dowody przedstawione przez strony na i po ostatniej kontroli, za wysokość wykonanej pod przedmiotowe ogrodzenie wylewki należało uznać wysokość liczoną od istniejącego murku betonowego zakończonego rynną odwadniającą. Na wykonanie tej wylewki pod ogrodzenie wskazują zarówno zdjęcia przedłożone przez uczestnika postępowania w dniu 16 kwietnia 2025 r., na której to dokumentacji fotograficznej widnieją ułożone szalunki (wylewka była wykonywana etapami), a także dokumentacja złożona podczas kontroli w dniu 11 maja 2025 r. przez skarżącą - na zdjęciu na poziomie betonowego muru z rynną ułożony jest szalunek. Na zdjęciach złożonych przez obie strony widoczny jest niewielki, skorodowany i posiadający ubytki betonowy murek/obrzeże, który następnie po ułożeniu szalunku i wylaniu betonu stanowi dolną część wykonanej etapami wylewki w której osadzono słupki.DWINB zwrócił uwagę, że w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku tut. Sąd podzielił ocenę organów nadzoru budowlanego w zakresie istnienia muru oporowego z odwodnieniem i braku uznania ww. muru za element wykonanego ogrodzenia. W związku z tym każdy element na nim wykonany, tj. wylewki (wykonywane etapami i o zróżnicowanej wysokości), słupki ogrodzenia i panele należy rozpatrywać łącznie - jako faktyczną wysokość ogrodzenia.W dalszej części uzasadnienia DWINB wyjaśnił - biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy - że niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów planu miejscowego. Słusznie zatem organ pierwszej instancji wydał nakaz mający na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanym przypadku nałożono obowiązek obniżenia wysokości ogrodzenia do 2,00 m, a także zapewnienie jego ażurowości. Analizując każdy obowiązek odrębnie wskazano, że obowiązek obniżenia ogrodzenia został nałożony prawidłowo. Podobnie obowiązek zapewnienia ażurowości ogrodzenia jest właściwy. Co do zapewnienia prześwitu na poziomie 50% powierzchni danego przęsła, uznano ten obowiązek za prawidłowy w przypadku ogrodzenia objętego postępowaniem. Taki układ na całej jego powierzchni zapewni bowiem przyjęcie, że będzie można mówić o ogrodzeniu ażurowym. Wniosek ten DWINB wywiódł na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1413/17, w którym stwierdzono, że: "Nie do obrony będzie twierdzenie, że ogrodzeniem ażurowym będzie każde ogrodzenie, które posiada chociaż jeden prześwit, niezależnie od jego powierzchniowej relacji do całości tego ogrodzenia, nie będzie to bowiem ogrodzenie prześwitujące. Za ogrodzenie ażurowe nie można również uznać ogrodzenia "częściowo ażurowego", czyli takiego, które jedynie na pewnej długości posiada prześwity, na pozostałej zaś jest pełne".W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji DWINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji w pełnym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przypisanych, skarżąca wyjaśniła w pierwszej kolejności, że mur oporowy na działce pełni inną funkcję niż ogrodzenie, stanowi zabezpieczenie przed osuwaniem się terenu położonego w przy ulicy [...]. Jej zdaniem, jego część nie powinna zostać wliczona do część ogrodzenia. Pomijając fundamenty ganku, na dołączonych do skargi zdjęć wyraźnie widać, że strefa przed wejściem jest znacznie podniesiona w stosunku do działki sąsiedniej. W związku z tym cała ulica [...] ma charakter spadkowy, każda z działek zabezpieczona jest takim właśnie murem. Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe, mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu.Skarżąca podkreślił, że w miejscu dotychczasowego ogrodzenia stał blaszany garaż. Po dokonaniu jego rozbiórki przez sąsiada teren z nich posesji osunął się, gdyż część muru oporowego uległa zniszczeniu. Po dokonanej inwestycji teren odsłonił zniszczony mur, którego braki skarżąca uzupełniła w celu jego wyrównania. Stąd też na przedstawionych zdjęciach widnieje deska szalunkowa na tym etapie prac. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że zgodzić może się jedynie z kwestią doliczenia do ogrodzenia podmurówki ok. 17 cm, która służyła stabilizacji słupków na długości, gdzie znajdował się kiedyś blaszany garaż. Natomiast ta sporna część muru została poddana tylko i wyłącznie uzupełnieniu, a zatem nie stanowi nowego elementu, który powinien zostać wliczony w wysokość ogrodzenia.Skarżąca podkreśliła także, że zarówno z przepisów planu miejscowego, jak i p.b., nie wynika nakazany w decyzji organów stopień ażurowości.W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2026 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie w całości skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz uczestnika zwrotu kosztów procesu.Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2026 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:Skarga podlegała uwzględnieniu.Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.W ocenie Sądu dokonanej przy zastosowaniu wskazanego kryterium legalności, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w ponownie prowadzonym postępowaniu, a zatem ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzedzić należy przypomnieniem treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie to obejmuje jednakże wyłącznie tę ocenę prawną, która została w orzeczeniu rzeczywiście wyrażona, oraz te wskazania, które z jego uzasadnienia wynikają. Organ nie jest natomiast uprawniony ani do pomijania oceny prawnej, którą sąd sformułował, ani do przypisywania prawomocnemu wyrokowi treści, których on nie zawiera, i czynienia z ich podstawy rozstrzygnięcia.Co do przyjętego przez organy parametru "50% stopnia ażurowości", nałożenie obowiązku ukształtowanego w oparciu o ten parametr nastąpiło z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę orzekania.Wbrew stanowisku organów, z wcześniejszego wyroku wydanego w niniejszej sprawie nie wynika obowiązek wykonania ogrodzenia o jakimkolwiek liczbowo oznaczonym stopniu ażurowości. Sąd, oceniając uprzednio zgodność z prawem zaskarżonych wówczas decyzji, dokonał wyłącznie wykładni pojęcia "ogrodzenie ażurowe", którym posłużono się w akcie prawa miejscowego, wskazując — odwołując się do językowego znaczenia tego określenia — że istota ogrodzenia ażurowego sprowadza się do wprowadzenia w jego konstrukcji prześwitów, a cechą definicyjną takiego ogrodzenia jest całkowita bądź częściowa przepuszczalność światła na całej jego długości. Sąd zaznaczył przy tym wyraźnie, że ani prawodawca lokalny nie zdefiniował pojęcia "ogrodzenie ażurowe", ani też w judykaturze nie wykształcono dotychczas jednolitego stanowiska co do sposobu rozumienia tego określenia. Tak ujęta ocena prawna ma charakter jakościowy i nie zawiera — ani w warstwie wprost wyrażonej, ani dającej się z uzasadnienia wyprowadzić — żadnego progu ilościowego, który organy obowiązane byłyby zastosować.W tym stanie rzeczy przyjęcie przez organy, że prawidłowe wykonanie obowiązku wymaga osiągnięcia ściśle określonego, pięćdziesięcioprocentowego stopnia ażurowości, stanowi samodzielną konstrukcję organu, nieznajdującą oparcia w treści wiążącego wyroku. Organ nadzoru budowlanego jest wprawdzie — jako wyłącznie właściwy do interpretacji przepisów prawa w ramach postępowania naprawczego — zobowiązany do samodzielnej rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z postanowień planu miejscowego, jednakże rekonstrukcja ta musi pozostawać w granicach treści przepisu i nie może prowadzić do wykreowania kryterium, którego przepis nie przewiduje. Skoro zaś żaden przepis prawa miejscowego ani powszechnie obowiązującego nie wiąże kwalifikacji ogrodzenia jako ażurowego z osiągnięciem oznaczonego procentowo stosunku powierzchni elementów prześwitujących do pełnych, to nadanie takiemu parametrowi waloru obligatoryjnego kryterium rozstrzygnięcia oznacza wyjście poza dopuszczalne granice wykładni i w istocie zastąpienie normy prawnej arbitralną oceną organu. Działanie takie pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu (art. 6 i art. 7 k.p.a.) i czyni nałożony obowiązek dowolnym.Dostrzec przy tym należy, że posłużenie się w ocenie ażurowości kryterium ilościowym (procentowym) nie jest w orzecznictwie wykluczone — jest jednak dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy taki próg został wyrażony wprost w przepisie prawa miejscowego, stanowiąc element normy, którą organ jedynie stosuje. W orzecznictwie aprobuje się samodzielną ocenę spełnienia tak określonego, planistycznego wymogu ażurowości przez organ nadzoru budowlanego, bez potrzeby zasięgania opinii biegłego, z uwagi na specjalistyczny charakter tych organów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2398/22, zapadły na tle planu miejscowego ustanawiającego wprost wymóg ażurowości ogrodzenia w 80%). Sytuacja taka różni się jednak zasadniczo od rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Tam bowiem próg ilościowy wynikał z samego aktu prawa miejscowego, organ zaś dokonywał jedynie subsumpcji stanu faktycznego pod gotową normę. W sprawie niniejszej natomiast ani plan miejscowy nie zawiera definicji ażurowości, ani tym bardziej nie określa progu procentowego jej spełnienia; parametr "50% stopnia ażurowości" nie został przez organy zastosowany jako element normy planistycznej, lecz samodzielnie przez nie ustanowiony. Tego rodzaju działanie nie jest stosowaniem prawa, lecz jego tworzeniem, do czego organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony.Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi także w zakresie, w jakim dotyczą one ustalenia wysokości wylewki betonowej zaliczonej do elementów ogrodzenia, ustalenia te bowiem zostały poczynione przedwcześnie, bez rozważenia wszystkich możliwych wyjaśnień zgromadzonego materiału dowodowego. Dostrzec należało także, że poczynione w sprawie ustalenia nabierają szczególnego znaczenia w świetle oceny prawnej wyrażonej w uprzednim wyroku tut. Sądu.Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że organ odstąpił od dotychczasowego sposobu ustalenia wysokości wylewki. Podczas kontroli w dniu 9 maja 2023 r. za wysokość wylewki przyjęto jedynie jej część wykonaną w drugim etapie prac (ok. 17 cm), natomiast w ponownym postępowaniu — w oparciu o dokumentację fotograficzną z oględzin w dniach 9 i 11 kwietnia 2025 r., dokonane pomiary oraz dowody przedłożone przez strony — organ uznał, że za wysokość wylewki należy przyjąć wartość liczoną od istniejącego murku betonowego zakończonego rynną odwadniającą. Organ wyjaśnił przy tym, że wylewka była wykonywana etapami w szalunku, na co wskazują zdjęcia przedstawione przez obie strony postępowania.Bezsporne pomiędzy stronami pozostaje, że za element ogrodzenia uznać należy podmurówkę o wysokości ok. 17 cm, służącą stabilizacji słupków na odcinku, na którym uprzednio znajdował się blaszany garaż. W tym zakresie stanowisko organu nie było kwestionowane także przez skarżącą.Spór dotyczy natomiast pozostałej części konstrukcji, tj. betonu wykonanego przy istniejącym, betonowym murku zakończonym rynną odwadniającą. Organ przyjął, że istniejący, skorodowany i posiadający ubytki murek "po ułożeniu szalunku i wylaniu betonu stanowi dolną część wykonanej etapami wylewki", w której osadzono słupki, a w konsekwencji że wysokość wylewki należy liczyć od poziomu tego murka. Skarżąca przedstawiła jednak odmienne wyjaśnienie tych samych okoliczności faktycznych. Podniosła, że w miejscu dotychczasowego ogrodzenia znajdował się blaszany garaż sąsiada, po którego rozbiórce doszło do osunięcia gruntu i uszkodzenia części muru oporowego, a widoczne na zdjęciach prace z użyciem deski szalunkowej stanowiły jedynie uzupełnienie i wyrównanie zniszczonego muru, nie zaś wykonanie elementu ogrodzenia.Sąd nie przesądza, które z tych wyjaśnień odpowiada rzeczywistemu przebiegowi robót — ustalenie to należy do organu. Dostrzega jednak, że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna obrazująca ułożony szalunek, nie rozstrzyga jednoznacznie pomiędzy obiema wersjami. Obecność szalunku i świeżego betonu daje się bowiem wytłumaczyć zarówno etapowym wykonywaniem wylewki pod ogrodzenie, jak i naprawą oraz uzupełnieniem uprzednio uszkodzonego muru oporowego. Dowód ten ma zatem charakter neutralny i sam przez się nie potwierdza tezy przyjętej przez organ.W tej sytuacji powinnością organu, wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., było rozważenie obu konkurencyjnych wyjaśnień i wskazanie, na podstawie jakich dowodów oraz w wyniku jakiego rozumowania jedno z nich zostało przyjęte, a drugie odrzucone. Tymczasem z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, by organ w ogóle odniósł się do twierdzeń skarżącej o uszkodzeniu i uzupełnieniu muru oporowego, mimo że twierdzenia te korespondują z niekwestionowaną w sprawie okolicznością istnienia tego muru oraz z jego opisanym stanem (skorodowanie, ubytki). Pominięcie wersji strony, która w świetle pozostałego materiału jest co najmniej możliwa, czyni ocenę dowodów dowolną, a uzasadnienie decyzji — niepełnym w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.Waga tego uchybienia jest tym większa, że dotyczy ono elementu objętego oceną prawną wyrażoną w uprzednim wyroku. Kontrolując poprzednio wydane rozstrzygnięcie, Sąd podzielił bowiem stanowisko, zgodnie z którym betonowy murek oporowy wraz z odwodnieniem pełni funkcję odrębną od ogrodzeniowej i nie stanowi elementu ogrodzenia, którą to oceną — stosownie do art. 153 p.p.s.a. — organy są związane. Jeżeli zatem organ wyznacza wysokość wylewki od poziomu murka zakończonego rynną odwadniającą, a więc od elementu odpowiadającego opisowi muru oporowego objętego wiążącą oceną, to tym bardziej obowiązany jest wyjaśnić, czy sporny beton stanowi rzeczywiście element nowo wykonanego ogrodzenia, czy też — jak twierdzi skarżąca — jedynie uzupełnienie istniejącego muru oporowego, które elementem ogrodzenia nie jest. Bez rozważenia tej kwestii przyjęty sposób pomiaru wysokości pozostaje nie tylko nieudowodniony, lecz nadto naraża się na zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.Wobec powyższego Sąd stwierdza, że ustalenia organów co do wysokości wylewki — poza bezsporną podmurówką ok. 17 cm na odcinku po dawnym garażu — zostały poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a nadto z naruszeniem przepisów postępowania — art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. — w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę nałożonego obowiązku, wobec czego orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku.O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą ustalić zakres obowiązku wyłącznie w granicach wynikających z treści przepisów prawa miejscowego i powszechnie obowiązującego, bez odwoływania się do nieznajdujących w nich oparcia kryteriów liczbowych, a nadto w sposób odpowiadający rzeczywistej treści oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie. Co się zaś tyczy wysokości ogrodzenia, organy ustalą punkt odniesienia oraz sposób jej pomiaru w oparciu o przepis prawa materialnego oraz zgromadzony materiał dowodowy, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę przyjętego stanowiska. W szczególności organy rozważą twierdzenia skarżącej dotyczące uszkodzenia i uzupełnienia muru oporowego, dokonają oceny, czy sporny beton stanowi element nowo wykonanego ogrodzenia, czy uzupełnienie istniejącego muru oporowego, a ustalenie to oprą na całokształcie materiału dowodowego, z poszanowaniem oceny prawnej wyrażonej co do funkcji muru oporowego w dotychczasowych orzeczeniach wydanych w niniejszej sprawie.W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą ustalić zakres obowiązku wyłącznie w granicach wynikających z treści przepisów prawa miejscowego i powszechnie obowiązującego, bez odwoływania się do nieznajdujących w nich oparcia kryteriów liczbowych, a nadto w sposób odpowiadający rzeczywistej treści oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie. Co się zaś tyczy wysokości ogrodzenia, organy ustalą punkt odniesienia oraz sposób jej pomiaru w oparciu o przepis prawa materialnego oraz zgromadzony materiał dowodowy, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę przyjętego stanowiska. W szczególności organy rozważą twierdzenia skarżącej dotyczące uszkodzenia i uzupełnienia muru oporowego, dokonają oceny, czy sporny beton stanowi element nowo wykonanego ogrodzenia, czy uzupełnienie istniejącego muru oporowego, a ustalenie to oprą na całokształcie materiału dowodowego, z poszanowaniem oceny prawnej wyrażonej co do funkcji muru oporowego w dotychczasowych orzeczeniach wydanych w niniejszej sprawie.