Wyrok - II SA/Lu 307/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 3 czerwca 2026
Teza
Oddalono sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2026 r., znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z 9 kwietnia 2026 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium)Oddalono sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2026 r., znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z 9 kwietnia 2026 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium)
Data orzeczenia
3 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący
Jerzy Parchomiuk
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw
UZASADNIENIE
Zaskarżoną do sądu decyzją z 9 kwietnia 2026 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium), uchyliło decyzję Wójta Gminy M. P. (dalej jako: Wójt) z 24 października 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organI instancji.Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:Decyzją z 24 października 2025 r. Wójt ustalił na rzecz A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (w zabudowie zagrodowej) budynku inwentarskiego do chowu kur w obsadzie do 60 DJP wraz z uzbrojeniem terenu i urządzeniami budowlanymi, na części działki nr [...], obręb ewidencyjny Ż. .Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, będąca właścicielką działki nr [...], przylegającej do działki nr [...]. Skarżąca powołała się na obawę przed utratą wartości rynkowej własnej nieruchomości, wskazała na uciążliwe sąsiedztwo planowanego przedsięwzięcia, które wiąże się z emisją hałasu, nieprzyjemnych zapachów oraz ryzykiem obniżenia wód gruntowych.Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 9 kwietnia 2026 r., Kolegium uchyliło decyzję z 24 października 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na budowę budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, a zatem obowiązkiem organu I instancji było w pierwszej kolejności ustalenie, czy w sprawie ma zastosowanie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538; dalej jako: u.p.z.p.), czy też nie ma on zastosowania na zasadzie wyjątku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W tym celu organ powinien był wyjaśnić, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a jeżeli tak, to czy jest związana funkcjonalnie i organizacyjnie z istniejącym siedliskiem i prowadzonym gospodarstwem rolnym. Materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić jednoznacznie jaką powierzchnię ma gospodarstwo rolne inwestora, gdyż dane podane we wniosku różnią się od danych widniejących w informacji Wójta, nie wiadomo również jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M. P..W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, iż przeprowadził analizę w zakresie warunku dobrego sąsiedztwa, jednakże nie ma to oparcia w materiale dowodowym, gdyż z samej części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że dotyczyła ona warunków, których mowa w art. 61 "ust. 2- 6" ustawy.Kolegium wskazało również na ogólnikowość i powierzchowność części pisemnej analizy urbanistycznej, które nie pozwalała organowi I instancji na prawidłową ocenę spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym ustalając warunki zabudowy w oparciu o taką analizę - organ naruszył art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zdaniem Kolegium stanowisko organu I instancji co do spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym przede wszystkim określonej w pkt 1 tego przepisu, jest przedwczesne i nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na podstawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym.Ponadto, w ocenie Kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem zaliczającym się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie jest szczególnie istotny w świetle faktu, iż organ ustalił krąg stron postępowania kierując się zasadą stosowaną w przypadku realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ("100 m od działki objętej wnioskiem"Zdaniem Kolegium uzasadnienie organu I instancji narusza wymogi wynikające z art. 107 § 3 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), gdyż organ nie wyjaśnił w sposób przekonywający, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy.Od decyzji Kolegium sprzeciw do sądu administracyjnego wniosła A. S., podnosząc, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jej działkę, na której planuje w przyszłości budowę domu (brak nasłonecznienia pola, nieprzyjemny fetor). W jej ocenie realizacja inwestycji jest sprzeczna z prawem.W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, zgodnie z § 2a przywołanego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sprzeciw podlegał oddaleniu, gdyż nie można zasadnie zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, o wydaniu decyzji kasacyjnej przesądziły trzy kwestie: po pierwsze, organ I instancji nie wyjaśnił, czy inwestor spełnia jeden z warunków pozwalających na odstąpienie przy ustalaniu warunków zabudowy od jednej z podstawowych przesłanek – zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p.). Po drugie, w ocenie Kolegium, przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna jest wadliwa – zawiera brakii nieścisłości, jest zbyt ogólnikowa i nieprecyzyjna. Po trzecie, organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem zaliczającym się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.W ocenie Sądu argumenty te są zasadne i stanowiły odpowiednią przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej.Należy przypomnieć, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), w jej aspekcie materialnoprawnym obliguje organu do dwukrotnego merytorycznego, całościowego rozpoznania sprawy administracyjnej. Istotne braki w ustaleniach faktycznych poczynionych na etapie postępowania przed organemI instancji, podważają realizację tej zasady. Stąd też ustawodawca, dążąc do zachowania równowagi pomiędzy ekonomią procesową (art. 12 k.p.a.), a koniecznością wnikliwego, wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przyjął rozwiązania pozwalające na uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.). Jeżeli jednak popełnione przez organ I instancji naruszenia przepisów postępowania są na tyle daleko idące, że niewyjaśnionymi pozostały kluczowe okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w istotnym zakresie tego rozstrzygnięcia, konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do organu I instancji, który powinien uzupełnić materiał dowodowy w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z zasady prawdy obiektywnej.Kwestią podstawową w rozpoznawanej sprawie jest to, czy dla ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji znajduje zastosowanie jedna z podstawowych przesłanek, tj. zasada dobrego sąsiedztwa, czy też inwestycja będzie realizowana w warunkach pozwalających na odstąpienie od badania tej przesłanki.W miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy stanie prawnym (sprzed nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca2023 r.), art. 61 ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu nadanym w tekście jednolitym zawartym w Dz. U. z 2023, poz. 977), stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na tym, że najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z ust. 4 przywoływanego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.Treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, że intencją inwestora była realizacja zamierzenia jako elementu zabudowy zagrodowej, co sugerowałoby ustalanie warunków zabudowy z pominięciem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Jak zasadnie wskazało Kolegium, wymaga to jednak spełnienia dwóch warunków – po pierwsze realizowana inwestycja ma posiadać cechy zabudowy zagrodowej oraz – po drugie – powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową ma przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.Trafny jest argument Kolegium, że materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy został spełniony drugi ze wskazanych warunków – po pierwsze istnieje rozbieżność pomiędzy powierzchnią gospodarstwa rolnego deklarowaną przez inwestora (3,5 ha) oraz powierzchnią wskazaną w informacji Wójta (2,0979 ha). Po drugie, nie wiadomo, jaki jest punkt odniesienia – jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M. P..Jeżeli spełnione zostałyby przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ograniczałoby to zakres koniecznej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), wyłączając ocenę kontynuacji funkcji i parametrów nowej zabudowy (zasada dobrego sąsiedztwa). Trafne jest jednak spostrzeżenie Kolegium, że organ I instancji w istocie dokonał oceny zamierzenia pod kątem wszystkich sześciu warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jest to istotny błąd, gdyż analiza urbanistyczna ma być prowadzona jedynie w zakresie koniecznym do weryfikacji tych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, które w danym przypadku są obligatoryjne dla spełnienia. Wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ogranicza zakres wymaganej analizy. Nie jest dopuszczalne tworzenie swoistej hybrydy – ustalanie warunków dla zabudowy zagrodowej, realizowanej w warunkach określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a jednocześnie z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).Zasadny jest argument Kolegium, że istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem decyzji organu I instancji, wskazującym na ustalenia prowadzone z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz załączoną analizą urbanistyczną, której część pisemna wskazuje na ograniczenie do warunków z art. 61 "ust. 2-6 u.p.z.p." (powinno być: ust. 1 pkt 2-6).Jeżeli przyjąć, że organ I instancji nie zastosował wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (bo nie były spełnione przesłanki w nim wskazane), to z kolei zasadnie Kolegium wytyka błędy w analizie urbanistycznej. Prawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, zasadniczo oparte na średnich w zakresie poszczególnych parametrów, wymaga precyzyjnego opisania w analizie parametrów zabudowy już istniejącej. Tymczasem Kolegium trafnie zauważyło, że analiza zawiera brakii nieścisłości, począwszy już od samego wyznaczenia obszaru analizowanego. Nie wiadomo też, według jakich zasad (średnich czy dopuszczalnych od nich odstępstw, uzasadnionych wynikami analizy) zostały ustalone w decyzji organu I instancji poszczególne parametry dla nowej zabudowy.Zasadny jest wreszcie argument Kolegium, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii kwalifikacji prawnej zamierzonej inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko. Jest to kwestia fundamentalna, od właściwej kwalifikacji w tym zakresie zależy wszak to, czy jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Dz. U. z 2026 r., poz. 670). Ponadto – znów trafnie Kolegium wytknęło organowi I instancji niekonsekwencję, wyrażającą się w tym, że organ z jednej strony w ogóle nie odnosił się do kwestii wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej, z drugiej zaś, krąg stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustalał kierując się przesłankami wynikającymi z ustawy w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.Pojedynczo rozpatrywane uchybienia wytknięte przez Kolegium mogłyby zostać ewentualnie (w części) usunięte na etapie postępowania odwoławczego w ramach uzupełaniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). – w szczególności w zakresie przesłanek zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jednak suma powyższych uchybień jest już zbyt poważną wadliwością decyzji organu I instancji i wymagała zastosowania przez Kolegium formuły decyzji kasacyjnej.Podniesione w sprzeciwie zarzuty w istocie w ogóle nie dotyczą zaskarżonej decyzji Kolegium. Skarżąca kwestionuje samą realizację inwestycji, uważając, że będzie ona negatywnie oddziaływać na jej nieruchomość. Tymczasem decyzja Kolegium, jako rozstrzygnięcie kasacyjne, wywołuje jedynie skutki procesowe – skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Nie rozstrzyga o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji – o tym rozstrzygnie dopiero nowa decyzja Wójta, od której skarżącej ponownie będzie służyło odwołanie. Konkluzje Kolegium wskazują na przedwczesny wniosek organu I instancji, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.Konkludując: badając sprawę w zakresie wyznaczonym treścią art. 64e p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 2 k.p.a.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sąd oddalił sprzeciw.. sąd oddalił sprzeciw.