Wyrok - II SA/Gd 58/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 3 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę. Dnia 3 czerwca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2025Oddalono skargę. Dnia 3 czerwca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2025
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola decyzji administracyjnej
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
opłata za szczególne korzystanie z wód
kontrola decyzji administracyjnej
odprowadzanie ścieków
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
3 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
art. 12
kpa
art. 105
kpa
art. 189
fkpa
art. 189
ekpa
art. 7
kpa
art. 8
kpa
art. 189
dkpa
art. 134
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Gmina Miasta Gdyni wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:W dniu 23 maja 2024 r. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Gdańsku wpłynęło oświadczenie Gminy Miasta Gdyni (dalej jako: "skarżąca", "strona", "podmiot", "Gmina") dla celów ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 960 ze zm.: dalej jako: "Prawo wodne") za okres I kwartału 2024 r.W dniu 28 maja 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor ZZ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego ustalił, w formie informacji kwartalnej za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 239 zł za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Strona dokonała zapłaty powyższej kwoty we wskazanym w informacji terminie.Następnie, w dniu 19 marca 2025 r., organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia stronie za okres I kwartału 2024 r. administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. do rzeki C. w km [...], [...] i [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego zostało doręczone stronie w dniu 19 marca 2025 r.W odpowiedzi w piśmie z dnia 21 marca 2025 r., Gmina zarzuciła organom obu instancji bezczynność oraz przewlekłość w sprawie prowadzonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. do rzeki C. w km [...],[...] i [...]. Ponadto w związku z niską szkodliwością czynu oraz ponownym złożeniem wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego strona uznała nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za okres I kwartału 2024 r. za niezasadneDecyzją z 17 kwietnia 2025 r. Dyrektor ZZ wymierzył Gminie za okres I kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.195 zł za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w regionie ul. [...]w G. do rzeki C. w km [...], [...] i [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że Gmina posiadała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. do rzeki C. w km [...], [...] i [...], które zostało udzielone decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 grudnia 2013 r. Przedmiotowe pozwolenie obowiązywało do dnia 9 grudnia 2023 r.Wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. do rzeki C. w km [...], [...] i [...] strona złożyła w dniu 26 czerwca 2023 r.Decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r. Dyrektor ZZ umorzył postępowanie uznając, że organem właściwym do rozpoznania wniosku był Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "organ odwoławczy, "Dyrektor RZGW"). Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji.Przy piśmie z dnia 14 maja 2024 r. organ I instancji przekazał Dyrektorowi RZGW wniosek strony z dnia 26 czerwca 2023 r. o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.Pismem z dnia 12 lutego 2025 r. strona poinformowała organ odwoławczy o wycofaniu wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym Dyrektor RZGW decyzją z dnia 19 lutego 2025 r. umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.W dniu 17 stycznia 2025 r. do Dyrektora RZGW wpłynął natomiast wniosek Gminy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. do rzeki C. w km [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 18 lutego 2025 r. Dyrektor RZGW zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku z dnia 17 stycznia 2025 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie.Następnie w dniu 25 lutego 2025 r. Gmina złożyła do Dyrektora RZGW nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. do rzeki C. w km [...], [...] i [...].W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji uznał, że w I kwartale 2024 r. podmiot nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z ww. usługi wodnej.Zdaniem Dyrektora, strona nie dochowała należytej staranności nie doprowadzając do skutecznego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym w okresie I kwartału 2024 r. korzystała z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co skutkuje koniecznością wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.Dokonując oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") organ I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w tym przepisie. Dyrektor ZZ wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za okres I kwartału 2024 r. w wysokości 1.195 zł za odprowadzanie wód opadowo – roztopowych istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. do rzeki C. w km [...], [...] i [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej dokonano zgodnie z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego.Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 5 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.Uzasadniając rozstrzygnięcie Dyrektor RZGW wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy, organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej.Organ odwoławczy wskazał, że poza sporem jest fakt, że podmiot posiadał pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 grudnia 2013 r., które obowiązywało do dnia 9 grudnia 2023 r. Strona uzyskała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w regionie ul. [...] w G. do rzeki C. w km [...], [...], [...] dopiero w dniu 16 lipca 2025 r.Następnie organ odwoławczy wskazał, że administracyjna kara pieniężna wymierzana na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne ma charakter sankcyjny. Zgodnie z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego - w zakresie nieuregulowanym w Prawie wodnym do postępowań w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.Zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na które było wydane. Z art. 414 ust. 2 ustawy wynika natomiast, że pozwolenia wodnoprawne na: usługi wodne, szczególne korzystanie z wód oraz długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, na które były wydane, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne zakreśla minimalny okres na złożenie wniosku przed wygaśnięciem posiadanego przez zakład pozwolenia. Wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego należy złożyć nie później niż na 90 dni przed upływem okresu, na który wydane zostało posiadane przez zakład pozwolenie. Dochowanie terminu, o którym mowa w art 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne przedłuża byt prawny pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli zatem wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego zostanie złożony z zachowaniem ustawowego terminu, to upływ okresu, na który pozwolenie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego nie spowoduje wygaśnięcia tego pozwolenia.W przedmiotowej sprawie ustalono, że przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia Gmina złożyła wniosek o ustalenie kolejnego okresu jego obowiązywania, jednak wniosek został skierowany do organu niewłaściwego. Dyrektor ZZ, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, umorzył postępowanie i przekazał wniosek wraz z aktami postępowania do organu właściwego – Dyrektora RZGW. Po analizie materiału dowodowego Dyrektor RZGW stwierdził, że wniosek ten nie może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, ponieważ w tej samej sprawie toczy się już postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania od decyzji umarzającej. Po zakończeniu postępowania odwoławczego organ właściwy w sprawie wszczął postępowanie wprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W toku postępowania strona była dwukrotnie wzywana do uzupełnienia złożonego wniosku. Pismem z dnia 12 lutego 2025 r. Gmina poinformowała, że nie podtrzymuje wniosku z dnia 26 czerwca 2023 r. Na skutek wycofania wniosku Dyrektor RZGW decyzją z dnia 19 lutego 2025 r. umorzył postępowanie, co spowodowała utratę możliwości ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji, po upływie ważności pozwolenia, tj. 10 grudnia 2023 r., podmiot korzystał z usług wodnych bez obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego.Odnosząc się do zarzutów dotyczących czasookresu prowadzonego postępowań w zakresie wydania pozwolenia wodnoprawnego Dyrektor RZGW przyznał, że faktycznie postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 19 miesięcy, co stanowi naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a., niemniej jednak postępowanie to toczyło się w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia, a więc dotyczyło przedłużenia istniejącego już uprawnienia, a nie wydania nowego pozwolenia w pełnym zakresie. Gdyby wnioskodawca w końcowej fazie procedury nie wycofał wniosku, to z dużym prawdopodobieństwem decyzja ustalająca kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego zostałaby wydana. Wniosek został bowiem wniesiony 163 dni przed upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia, co świadczy o dochowaniu przez stronę należytej staranności w realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo wodne.Tymczasem, z uwagi na wycofanie przez Gminę złożonego wniosku organ I instancji był zobowiązany do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co automatycznie skutkowało utratą możliwości uzyskania decyzji w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji, po upływie okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia strona korzystała z usług wodnoprawnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co skutkowało obowiązkiem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 472aa Prawa wodnego.Reasumując organ odwoławczy uznał, że choć naruszone zostały przepisy k.p.a. dotyczące terminu załatwienia sprawy to jednak kwestia ta nie miała decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia.W dalszej kolejności organ odwoławczy rozważył także przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, o których mowa w art. 189f k.p.a. Zdaniem Dyrektora RZGW nie ma zastosowania art. 189f k.p.a., bowiem zawiera warunek łączny, tj. stwierdzone naruszenia prawa musi być znikome i konieczne jest również potwierdzenie, że strona zaprzestała naruszenia prawa. W sprawie będącej przedmiotem postępowania nie może być mowy o znikomym naruszeniu prawa ze względu na to, że podmiot od 10 grudnia 2023 r. korzystał z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie złożonego oświadczenia ustalono, że podmiot w I kwartale 2024 r. odprowadził łącznie 318 m3 wód opadowych. Biorąc pod uwagę, że odprowadzanie wód opadowych bez pozwolenia wodnoprawnego narusza podstawowe warunki korzystania z wód oraz okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków dotyczących ochrony wód poprzez zarządzanie zasobami wodnymi jako dobrem wspólnym, nie sposób zdaniem organu uznać, że naruszenie było znikome.Zastosowania nie ma również art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż strona nie została wcześniej ukarana za to samo działanie tj. korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.Końcowo Dyrektor RZGW stwierdził, że w sprawie nie ma również zastosowania art. 189e k.p.a., gdyż w toku postępowania organ nie znalazł przesłanek wskazujących, aby do naruszenia prawa doszło w skutek działania siły wyższej. Strona również nie przedstawiła dowodów w tym zakresie.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, dokonanie jego dowolnej oceny, a mianowicie: pominięcie faktu, że złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na 163 dni przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia; nieuwzględnienie, że brak obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego w okresie objętym karą pozostawał w bezpośrednim związku z przewlekłym i nieprawidłowym prowadzeniem postępowania przez organy administracji; deklaratywną analizę przesłanki "wagi naruszenia prawa" bez podjęcia działań w celu określenia faktycznych negatywnych skutków jakie wystąpiły oraz bez uwzględnienia przebiegu postępowania o nowe pozwolenie; niepoinformowaniu o konsekwencji wycofania wniosku z dnia 26 czerwca 2023 r. oraz przyjęciu, że wycofanie wniosku z dnia 26 czerwca 2023 r. przesądza o odpowiedzialności skarżącego za okres I kwartału 2024 r., mimo że w tym czasie postępowanie było nadal w toku, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż naruszenie prawa miało charakter wyłączny i zawiniony po stronie skarżącego.Zarzuciła ponadto naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania do organów państwa, a mianowicie: nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżący dochował należytej staranności, składając wniosek o przedłużenie pozwolenia z odpowiednim wyprzedzeniem; nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sposób automatyczny, bez uwzględnienia stanu faktycznego wynikającego z toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia oraz własnej opieszałości; przerzucenie na stronę negatywnych konsekwencji przewlekłości i nieprawidłowej organizacji postępowania po stronie organów; zastosowanie sankcji o charakterze represyjnym w warunkach braku przewidywalności działań organów oraz przy istnieniu uzasadnionego oczekiwania strony, że postępowanie zakończy się wydaniem decyzji merytorycznej; wezwanie do uzupełnienia trzeciego złożonego przez skarżącego wniosku, podczas gdy w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie na pierwszy wniosek skarżącego, przez co prowadzone były dwie tożsame sprawy.Wskazała ponadto na naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także na naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. (zasady szybkości postępowania).Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła zaskarżone decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, co skutkowało niesłusznym nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej na Gminę Miasta Gdyni, gdy podmiot sam informuje o ilości odprowadzanych wód i w terminie wnosi za nie opłaty. W tej sytuacji Gmina musiałby ponieść sześciokrotność opłaty za odprowadzenie wód.Stawiając te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości oraz umorzenie postępowania a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 grudnia 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 17 kwietnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia prawidłowości zaskarżonych decyzji organów obu instancji w sprawie wymierzenia stronie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast poza niniejszym sporem pozostają kwestie związane z ewentualną bezczynnością organów w sprawie pozwolenia wodnoprawnego dla skarżącej Gminy (vide: zarzuty skargi zawarte w punkcie 1 lit. d). Pomimo, że powyższe kwestie niewątpliwie mogły mieć wpływ na brak pozwolenia wodnoprawnego, to dla sprawy o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej powyższe nie ma znaczenia, gdyż z akt sprawy bezspornie wynika, a nie kwestionują tego również strony, że w I kwartale 2024 r. Gmina Miasta Gdyni nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej, co stanowi przesłankę nałożenia kary.Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 960). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 389 pkt 1 tej ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Jednym z rodzajów usług wodnych jest, stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W myśl art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.Z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego wynika z kolei, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W myśl art. 472aa ust. 2 Prawa wodnego administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. W przypadku odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego).Z powyższych przepisów wynika, że odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, z którą wiąże się obowiązek uiszczania opłaty stałej i opłaty zmiennej oraz obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Korzystanie z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną w wysokości pięciokrotności opłaty zmiennej, wyliczaną w oparciu o zasady wynikające z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego.Jak już wskazano powyżej bezspornym jest, że Gmina Miasta Gdyni w I kwartale 2024 r. korzystała z usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, odprowadzała bowiem do wód wody opadowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast istniejącymi wylotami kanalizacji deszczowej [...], [...] i [...] zlokalizowanymi w rejonie ul. [...] w G. do rzeki C. Nie jest również sporne, że korzystając z usługi wodnej skarżąca Gmina nie posiadała wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone do 9 grudnia 2023 r. na mocy decyzji z 10 grudnia 2013 r. Przedmiotowe pozwolenie wygasło z upływem okresu na jaki zostało wydane (art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), tj. 9 grudnia 2023 r.Tym samym organy administracji zasadnie uznały, że zaktualizowały się przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W rezultacie podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego jest bezzasadny. Wysokość należnej kary została prawidłowo obliczona przez organy administracji jako 500% opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej z 28 maja 2024 r.Kara za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego jest karą jednolitą, o sztywnej wysokości. Zatem z tej przyczyny nie będą miały zastosowania dyrektywy wymiaru kary określone w art. 189d k.p.a. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w kodeksie nie znajdują bowiem zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężnej. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno. Powyższe twierdzenia są zarówno podzielane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA Warszawie z 11 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 205/18, orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i doktrynie (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189d k.p.a., LEX/el. 2019).Co natomiast istotne, jakkolwiek art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, w związku z czym nie ma możliwości "miarkowania" wysokości tej kary stosownie do dyrektyw zawartych w art. 189d k.p.a., to jednak zastosowanie ma art. 189f k.p.a., zwłaszcza jego § 1, który pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Ratio legis instytucji odstąpienia, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tkwi w łagodzeniu skutków sztywnego charakteru norm statuujących sankcje administracyjne (naruszenie normy sankcjonowanej statuującej określony obowiązek administracyjny prowadzi do zastosowania normy sankcjonującej, skutkujący wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest w wielu przypadkach sztywno, ściśle określona przez ustawodawcę). Ustawodawca przewidział zatem mechanizm pozwalający na pewnego rodzaju zindywidualizowanie odpowiedzialności administracyjnej również w tych przypadkach, w których wysokość kary nie podlega miarkowaniu na podstawie art. 189d k.p.a.Natomiast odnosząc się do stanowiska Gminy, że art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do przepisów Prawa wodnego Sąd w pełni podziela ten pogląd, jednakże ocenia jako prawidłowe stanowisko, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 189f k.p.a.Przesłanka odstąpienia od wymierzenia kary (znikomość naruszenia prawa) z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter ocenny i wymaga poczynienia przez organ dostatecznych rozważań co do jej ewentualnego zaistnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że znikome naruszenie prawa to naruszenie niewielkie, przy kwalifikacji którego należy wziąć pod uwagę wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, a zatem dobra wspólnego jakim jest środowisko (zasoby wodne), skalę naruszenia, jego czasokres, skutki, czy było ponawiane, jak też zawinienie po stronie podmiotu naruszającego. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 28/25, wyrok WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1103/25, orzeczenia.nsa.gov.pl).Nie jest sporne, że skarżąca naruszyła zakaz działania polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 1 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 1 Prawa wodnego ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 Prawa wodnego, w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 Prawa wodnego problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii, jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy w tym miejscu nadmienić, że źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 (poprzednio artykuł 6 TWE) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz. Urz. UEC Nr 326, str. 47). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska, adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP (por. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, Lex/el. 2019).Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 Prawa wodnego) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji.W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma. Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych (zob. wyrok WSA w Lublinie z 4 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 514/25, orzeczenia.nsa.gov.pl).W ocenie Sądu, nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary fakt złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Sąd dostrzega, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 26 czerwca 2023 r. (a zatem przed upływem terminu ważności pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego w dniu 9 grudnia 2023 r.) a następnie drugi, w efekcie którego drugie postępowanie umorzono. Kolejne, wyżej opisane wnioski, również nie przyniosły skutku w postaci pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe nie zmienia faktu, że skarżąca nie legitymowała się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym w I kwartale 2024 r.Reasumując, prawidłowo Dyrektor RZGW zauważył, że każde działanie wymagające zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej, realizowane bez ich pozyskania, podlega administracyjnej karze pieniężnej. Zasadnie wskazał również organ odwoławczy, że skoro opłata za usługi wodne składa się z opłaty zmiennej, którą Gmina uiszczała, oraz z opłaty stałej, której wysokość ustalana jest na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego, której Gmina nie uiszczała, to oznacza to realne uszczuplenie dochodów publicznych związanych z gospodarką wodną oraz nieusprawiedliwioną korzyść ekonomiczną uzyskaną kosztem przestrzegających prawa podmiotów – nawet jeśli, na co powołuje się skarżąca – mowa o kwocie rzędu 150 zł (s. 12 skargi).Końcowo, odnosząc się do zarzutu niepoinformowania Gminy o konsekwencji wycofania jej wniosku z 26 czerwca 2023 r. o pozwolenie wodnoprawne należy zauważyć, że skarżąca jest podmiotem publicznym mającym obowiązek działać w sposób profesjonalny. Powyższe niewątpliwie oznacza znajomość elementarnych przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu, bezzasadny jest zatem zarzut "braku pouczenia" w sytuacji, gdy strona skarżąca nie tylko jest stroną licznych postępowań, ale również samodzielnie je prowadzi.Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a..