Wyrok - II SA/Kr 356/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 3 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję organu II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2025 r., znak: WI-I.7840.7.102.2024.MA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – po wznowieniu poUchylono decyzję organu II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2025 r., znak: WI-I.7840.7.102.2024.MA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – po wznowieniu po
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
wnioskodawca
Data orzeczenia
3 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Magda Froncisz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję organu II i I instancji
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi A. O. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2025 roku, znak: WI-I.7840.7.102.2024.MA utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego nr AB.V.2.153.2024 z 9 sierpnia 2024 r. znak: AB-V.6740.4.22.2024.AJ, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego nr AB.V.1.5.2024 z 4 stycznia 2024 r., znak: AB-V.6740.1.287.2023.AD, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: ,,Budowa stacji bazowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...] w miejscowości B., gmina M..Przedmiotowa decyzja został wydana w następujących okolicznościach.Starosta Krakowski decyzją nr AB.V.1.5.2024 z 4 stycznia 2024 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na dz. nr [...] w m. B. , gm. M., na rzecz inwestora P. Sp. z o.o. Wobec niezaskarżenia jej w terminie, decyzja ta stała się ostateczna z dniem 27 stycznia 2024 r.Następnie, 25 marca 2024 r. wpłynął wniosek A. O. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Żądanie obejmowało także wstrzymanie wykonania orzeczenia. Postanowieniem z 23 maja 2024 r. organ I instancji wznowił postępowanie. Po jego przeprowadzeniu, uznając brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej, decyzją z 9 sierpnia 2024 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji. W tym samym dniu wydano postanowienie o odmowie wstrzymania jej wykonania.Od decyzji odmawiającej uchylenia odwołanie złożyła A. O., zarzucając naruszenie przepisów prawa budowlanego w zakresie błędnego wyznaczenia obszaru oddziaływania oraz bagatelizowanie faktu posadowienia obiektu na terenie osuwiska i przedłożonej opinii geologicznej. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 29 grudnia 2025 roku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej. Celem jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 145 k.p.a., jaki miały one wpływ na byt prawny decyzji oraz – w razie potwierdzenia wadliwości – doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.Jedną z podstaw jest sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zasada czynnego udziału strony (art. 10 § 1 k.p.a.) obliguje organ do stworzenia podmiotom uprawnionym prawnych możliwości obrony swoich interesów. Postępowanie to stanowi jednak wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i ma charakter nadzwyczajny.Postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie zachowanie terminu miesięcznego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). W sprawie termin ten został zachowany, gdyż wnioskodawczyni powzięła wiedzę o decyzji 26 lutego 2024 r. od sąsiada, a wniosek złożyła 25 marca 2024 r. Po formalnym wznowieniu postępowania (drugi etap), badaniu podlega kwestia, czy podmiot żądający wznowienia faktycznie posiada przymiot strony. Dopiero pozytywne zweryfikowanie legitymacji procesowej pozwala na dalsze badanie sprawy.Merytoryczną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie był art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Samo wznowienie nie otwiera jeszcze drogi do ponownego, pełnego rozpoznania istoty sprawy materialnej. W pierwszej kolejności bada się istnienie przesłanki nadzwyczajnej. Odmowa uchylenia następuje wtedy, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego organ stwierdzi, że podstawa wznowienia nie istniała – np. gdy wniosek złożył podmiot niebędący stroną. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 768/09), decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ustalenie braku podstaw pozbawia organ możliwości przystąpienia do merytorycznej oceny decyzji dotychczasowej pod kątem innych naruszeń prawa. Wyrazem ustalenia, że wniosek pochodzi od podmiotu niebędącego stroną, jest właśnie decyzja o odmowie uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1406/10 oraz z 14 marat 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10).Dokonując kontroli, organ uznał zaskarżoną decyzję za trafną. Postępowanie wykazało, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu uwzględniającym nowelizację z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Dotychczasowe orzecznictwo należy zatem interpretować przez pryzmat nowej definicji obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.Krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Są nimi: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Status strony zależy więc od tytułu prawnego do nieruchomości oraz jej lokalizacji w strefie oddziaływania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar ten to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.Nowelizacja z 2020 r. w sposób istotny zmieniła tę definicję, rezygnując z szerokiego pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" na rzecz jednoznacznych "ograniczeń w zabudowie terenu". Wcześniejsze brzmienie budziło wątpliwości, a sądy wiązały oddziaływanie z uciążliwościami takimi jak wibracje, zanieczyszczenia czy immisje, trudnymi do jednoznacznego zwymiarowania. Obecnie pojęcie to ograniczono do wpływu, który uniemożliwia lub utrudnia wykonywanie robót budowlanych z uwagi na przepisy techniczno-budowlane. Obszarem oddziaływania będzie zatem teren, na którym projektowany obiekt wprowadza restrykcje w możliwości wznoszenia innych obiektów. Subiektywne uciążliwości pozostają bez znaczenia dla tego parametru.Organ w sprawie o pozwolenie na budowę musi każdorazowo ustalić przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zabudowie i na ich podstawie wyznaczyć obszar otoczenia inwestycji, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję obiektu oraz zastany sposób zagospodarowania terenu. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, który wyklucza bądź ogranicza zabudowę nieruchomości sąsiedniej (por. wyroki NSA z 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 403/21, oraz z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1655/17). Interes prawny nie rodzi się z samego subiektywnego przekonania właściciela działki sąsiedniej (wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., sygn. II OSK 2043/19). Przymiotu strony nie daje jakiekolwiek oddziaływanie, lecz tylko takie, które skutkuje ograniczeniami w zabudowie wynikającymi z przepisów odrębnych (wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 750/25). Dotychczasowe, szerokie ujęcie uległo dezaktualizacji.Z akt sprawy wynika, że inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...] w miejscowości B.. W skład obiektu wchodzi stalowa wieża kratowa o wysokości 61,95 m n.p.t. posadowiona na płycie fundamentowej, 6 anten sektorowych pracujących w częstotliwościach od 800 MHz do 2600 MHz zawieszonych na wysokości 59,00 m n.p.t., 4 anteny radioliniowe zawieszone na wysokościach 56,50 m i 55,70 m n.p.t., a także naziemne urządzenia sterujące, ogrodzenie oraz instalacje zasilające i techniczne.Wnioskodawczyni jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] w m. B. . Stacja bazowa została zaprojektowana w odległości około 70 m od granicy z jej nieruchomością (mierząc do narożnika działki). W dokumentacji projektowej, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zamieszczono informację o obszarze oddziaływania. Wskazano w niej, że obszar ten wyznaczono na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych stref występowania pola o poziomie wyższym niż wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. Zasięg ten przedstawiono graficznie i występuje on wyłącznie nad działką inwestora nr [...].Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem tych, do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy. Analiza otoczenia wykazała, że w obszarze występowania pola o poziomie wyższym niż dopuszczalne nie ma zabudowy mieszkaniowej. Ponadnormatywne pole elektromagnetyczne (PEM) występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni i zaczyna się od poziomu 54,00 m n.p.t. W istniejącym stanie zagospodarowania terenu miejsca dostępne dla ludzi nie pokrywają się z tą strefą. Pole o parametrach wyższych niż dopuszczalne zamyka się w przestrzeni niedostępnej i niezabudowanej, przez co obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę inwestycji nr [...]. Wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości.Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego; oznacza to wskazanie konkretnego przepisu, na podstawie którego można żądać czynności organu lub jej zaniechania (wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1559/06). Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, w którym podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem, lecz nie może go poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego (wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. VII SA/Wa 1550/07). W sprawach budowlanych legitymację tę weryfikuje się przez art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.W przypadku stacji bazowych krąg stron wyznacza się przede wszystkim w oparciu o przewidywany obszar występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia. Z kolei § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zakazuje wznoszenia budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi w strefach przekroczeń dopuszczalnych poziomów PEM. Jeśli zatem strefy ponadnormatywnego pola wkraczałyby w przestrzeń nad działkami sąsiednimi, ich właściciele doznaliby ograniczeń w zabudowie, co dawałoby im status strony (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 763/16). Gęstość pól wyznacza się w oparciu o modele fizyczne uwzględniające właściwości kierunkowe anten i maksymalną moc promieniowaną.Od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, które znacząco podwyższyło dopuszczalne poziomy PEM. Wartości dopuszczalne określono tam dla konkretnych częstotliwości (np. dla pasma 900 MHz gęstość mocy wynosi 4,5 W/m˛, dla pasm powyżej 2000 MHz wynosi 10 W/m˛). W dokumentacji projektowej określono parametry techniczne oraz maksymalne skumulowane zasięgi pól. Żądanie przez organy określania wartości skumulowanych wynika z ostrożności procesowej przy ustalaniu kręgu stron. Pola te dla stacji bazowych generowane są na znacznych wysokościach, na których zabudowa z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie występuje (np. na wysokości ok. 40–50 m, podczas gdy dopuszczalna zabudowa w otoczeniu sięga 10 m).W sprawie pole o natężeniu wyższym niż dopuszczalne (z uwzględnieniem kumulacji) występuje w wolnej przestrzeni i nie schodzi poniżej 56,8 m n.p.t. dla anten sektorowych. Obszar ten znajduje się w pionowym rzucie działki inwestycyjnej nr [...]. W projekcie potwierdzono, że pola o wartościach większych lub równych normom wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Projektowany obiekt spełnia wymogi rozporządzenia i nie wprowadza ograniczeń w zabudowie dla działek sąsiednich. Poza działką inwestora żadna inna nieruchomość – w tym działka wnioskodawczyni nr [...] – nie znalazła się w obszarze oddziaływania.Odnosząc się do kwestii pochylenia anten (tiltów), w dokumentacji wskazuje się zakresy pochylenia oraz rozkład pól dla wartości granicznych. Choć techniczny zakres cech anten może pozwalać na większe pochylenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia parametry zadeklarowane w projekcie. Rozważanie stanów innych niż projektowane odnosiłoby się do hipotetycznej, innej inwestycji. Organ nie jest uprawniony do badania potencjalnych, nielegalnych zachowań eksploatacyjnych obiektu. W przypadku faktycznej zmiany pochylenia anten w przyszłości, inwestor ma obowiązek przeprowadzenia nowych pomiarów PEM w środowisku pod rygorem kontroli inspekcyjnej.Interesu prawnego nie można również wywodzić z ogólnego przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego dotyczącego immisji. Jak wskazał NSA w wyroku z 7 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 3148/18), przepisy art. 140 i art. 144 k.c. same w sobie nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości z powodu inwestycji na działce sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tylko ograniczenia wynikające z konkretnego przepisu prawa administracyjnego dają podstawę do udziału w charakterze strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2007 r., sygn. VII SA/Wa 2239/06). Stacje bazowe na wysokich masztach nie ograniczają możliwości zabudowy sąsiednich gruntów. Wpływają one na wizualne postrzeganie otoczenia, jednak estetyka nie jest aspektem podlegającym badaniu w ramach procedury pozwolenia na budowę (chyba że wprost reguluje to plan miejscowy).Mimo niespójności w orzecznictwie – gdzie część sądów ogranicza krąg stron stricte do obszarów przekroczeń norm, a część rozszerza go na działki objęte jakimkolwiek, nawet normatywnym oddziaływaniem (por. wyroki NSA z 13 października 2022 r. sygn. II OSK 2262/19, z 21 listopada 2019 r. sygn. II OSK 158/18) – w sprawie wykazano, że oddziaływanie w żadnym stopniu nie dotyka fizycznej i prawnej sfery działki nr [...]. Brak naruszenia przepisów odrębnych uniemożliwiających zabudowę nieruchomości A. O. skutkuje prawidłowością odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawczyni. Podnoszone zarzuty merytoryczne dotyczące parametrów technicznych oraz warunków geologicznych (osuwiska) nie mogły być w tym trybie badane, jako że ustalenie braku legitymacji procesowej uniemożliwia organowi weryfikację samej decyzji dotychczasowej.Negatywna weryfikacja przesłanki dotyczącej przymiotu strony wnioskodawczyni w sposób bezwzględny zamyka postępowanie wznowieniowe. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania w ramach tego nadzwyczajnego trybu prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego czy techniczno-budowlanego.Na etapie postępowania wznowieniowego organ nie może dokonywać oceny legalności funkcjonowania spornej inwestycji ani weryfikować, czy założenia leżące u podstaw pozwolenia na budowę zostały przez inwestora prawidłowo zrealizowane. Postępowanie to nie może być utożsamiane z ponownym procedowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W tej fazie bada się wyłącznie kwestię obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji, a nie inne okoliczności czy cele zamierzenia budowlanego.Stanowisko to znajduje pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 30 października 2024 r. (sygn. akt II SA/Kr 608/24) wskazał, że jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę ma walor ostateczności, a skarżącemu nie można przyznawać przymiotu strony, to w postępowaniu wznowieniowym – po uznaniu, że przyczyna wznowienia nie zachodzi – ani organ, ani sąd nie mogą weryfikować poprawności dotychczasowego postępowania. Zarzuty podnoszące niezgodność z prawem pozwolenia na budowę pozostają wówczas bezprzedmiotowe.Podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 15 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Kr 79/19) podkreślił, że badanie legitymacji procesowej wnioskodawców nie może przekształcić się w osąd nad wydaną ongiś decyzją ostateczną ani w ponowne rozpoznawanie sprawy co do istoty. Wszelkie zarzuty dotyczące dokumentacji projektowej nie mogą odnieść skutku w okolicznościach sprawy, gdyż ich analiza mogłaby nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że przesłanka wznowieniowa faktycznie zaistniała. Na marginesie wskazano, że w sprawie toczyło się już postępowanie o stwierdzenie nieważności spornego pozwolenia na budowę z wniosków innych podmiotów, które zostało umorzone przez Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawców.Odnosząc się do argumentacji odwołania, według której nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania z uwagi na posadowienie stacji bazowej na terenie osuwiska (co rzekomo grozi utratą stabilności gruntów sąsiednich), należy podkreślić stan faktyczny wynikający z akt. Do projektu budowlanego dołączono dokumentację geologiczno-inżynierską, ustalającą warunki podłoża działki nr [...] w miejscowości B., wymagany przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Dokumentacja ta została zatwierdzona decyzją Starosty Krakowskiego z 5 lipca 2022 r.Z treści tej dokumentacji wynika, że planowane posadowienie wieży w obrębie osuwiska (obecnie nieaktywnego) wiąże się z ryzykiem uszkodzenia lub zniszczenia obiektu w przypadku jego uaktywnienia, z czym liczyć musi się inwestor i właściciel obiektu. Dokumentacja ta jednoznacznie dowodzi, że obszar ewentualnego oddziaływania osuwiska zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Brak jest przesłanek wskazujących, by zjawisko to miało oddziaływać na działki sąsiednie i ograniczać ich przyszłą zabudowę.Załączona przez skarżącą prywatna opinia geologiczna, zarzucająca niewykorzystanie tych danych w projekcie, stanowi de facto polemikę z ustaleniami projektu budowlanego i pozostaje bez wpływu na zagadnienie prawnego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.Mając na uwadze powszechne obawy dotyczące wpływu pól elektromagnetycznych na życie i zdrowie ludzi, organ wyjaśnia informacyjnie, że podstawowym dokumentem unijnym w tym zakresie jest Rekomendacja Rady Europy z 12 lipca 1999 r. (1999/519/EC) w sprawie ograniczania ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych. Określa ona dopuszczalne poziomy w miejscach przebywania ludności. Dla częstotliwości używanych w telefonii komórkowej poziomy te wyznacza się jako wynik ilorazu f/200 (gdzie f jest równe częstotliwości pola). Dla systemu GSM900 wartość ta wynosi 4 W/m˛, dla GSM1800 – 9 W/m˛, a dla UMTS – 10,5 W/m˛. Wartości te są zbliżone do standardów obowiązujących obecnie w kraju.Zgodnie z krajowym rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w odróżnieniu od rekomendacji unijnej, nie stosuje się uśredniania wyników pomiarów PEM w czasie i przestrzeni. Wprowadzone zmiany legislacyjne zbliżyły polskie normy dla instalacji radiokomunikacyjnych do standardów unijnych stosowanych w większości państw członkowskich.Oceny poziomów PEM w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska. Okresowe badania prowadzi Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 123 ustawy Prawo ochrony środowiska, sporządzając roczne i trzyletnie oceny dla obszaru całego kraju, publikowane na oficjalnych stronach internetowych. Wykazy pozwoleń radiowych dla stacji bazowych (GSM, UMTS, LTE, CDMA) są powszechnie dostępne na rządowych stronach informacyjnych.Dodatkowo, na mocy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, funkcjonuje publiczny, prowadzony przez ministra właściwego do spraw informatyzacji System Informacyjny o Instalacjach Wytwarzających Promieniowanie Elektromagnetyczne (SI PEM). Zapewnia on nieodpłatny dostęp do map cyfrowych i danych obejmujących:. poziomy pól elektromagnetycznych pochodzące z pomiarów i badań związanych z pozwoleniami radiowymi;. informacje z rejestru urządzeń oraz zgłoszeń instalacji radiokomunikacyjnych emitujących PEM o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, których równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wynosi nie mniej niż 15 W;. wyniki kontroli przeprowadzanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.Właśnie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej, posiada ustawowe kompetencje do kontrolowania potencjalnych zmian i ewentualnych przekroczeń emisji generowanych przez obiekt, zarówno przy jego prawidłowym, jak i nieprawidłowym użytkowaniu.W art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska zdefiniowano "miejsca dostępne dla ludności" jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem tych, do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy. Organem właściwym do oceny, czy dane zamierzenie należy do przedsięwzięć wymagających procedury oceny oddziaływania na środowisko, jest organ administracji architektoniczno-budowlanej.Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Projektant złożył wymagane oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, potwierdzające ten stan faktyczny. Obowiązek ten wynika z przepisów przejściowych. Warto dodać, że na mocy rozporządzenia z 5 maja 2022 r. uchylono przepisy uznające instalacje radiokomunikacyjne za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Obecny wymóg składania oświadczenia stanowi niespójność legislacyjną w Prawie budowlanym, w związku z czym organ weryfikuje jedynie sam fakt jego formalnego przedłożenia.Zgodnie z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, prowadzący instalację radiokomunikacyjną emitującą pola elektromagnetyczne o EIRP nie mniejszej niż 15 W zakresie częstotliwości od 30 kHz do 300 GHz jest zobowiązany do wykonania pomiarów poziomów PEM w środowisku:1. bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji;2. każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji (w tym zmian wyposażenia) mogących wpłynąć na poziom emisji;3. każdorazowo w przypadku zmiany zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej pojawieniem się nowych miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu – na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy.Pomiary te nie są ponawiane, o ile ostatnie badania nie wykazały przekroczeń na danym terenie. Wyniki pomiarów przekazuje się w postaci elektronicznej Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska oraz Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w terminie 30 dni od ich wykonania.Przed uruchomieniem stacji oraz po każdej rekonfiguracji technicznej wykonywane są pomiary natężenia w miejscach dostępnych dla ludzi, potwierdzające zgodność z założeniami projektowymi i nieprzekroczenie norm. W sytuacji, gdyby w wyniku legalnej zmiany zagospodarowania działek sąsiednich (np. ich nowej zabudowy) doszło do przekroczenia wartości PEM w nowopowstałych miejscach dostępnych dla ludności, właściciel instalacji jest zobowiązany podjąć działania w celu dostosowania emisji (art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska).Ponadto, w myśl art. 76 tej ustawy, obiekt nie może być oddany do użytkowania, jeśli nie spełnia wymagań ochrony środowiska. Pomiary wykonuje się w punktach położonych na wysokościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią terenu lub innych miejsc dostępnych dla ludzi, przez akredytowane laboratoria lub certyfikowane jednostki badawcze (art. 147a ustawy). Naruszenie tego obowiązku podlega sankcjom karnym, w tym karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 338a ustawy).Merytoryczna zawartość rozstrzygnięcia została opracowana w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, ugruntowane stanowiska sądów oraz opinie specjalistów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do orzekania wyłącznie na podstawie przepisów prawa, a nie przypuszczeń czy subiektywnych oczekiwań stron.Za sprzeczne z prawem należy uznać domniemanie, że inwestor wykona i będzie użytkował obiekt w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu. Przyjęcie takiego apriorycznego założenia czyniłoby procedurę pozwoleń na budowę bezprzedmiotową. Organ ocenia przedłożoną dokumentację i nie może samodzielnie modyfikować założeń projektowych (np. zakładać samowolnego pochylenia anten czy celowego zaniżenia ich mocy przez projektantów), co wprost naruszałoby zasadę legalizmu.Organ odwoławczy ma świadomość rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym dotyczącym stacji bazowych. W celu wyeliminowania wątpliwości, stanowisko w sprawie zostało oparte na szczegółowej analizie opinii technicznych, wytycznych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz rządowych opracowań resortowych.W tym kontekście należy wyraźnie odróżnić kwestię widoczności architektonicznej masztu od emisji PEM. Intuicyjne postrzeganie wysokich konstrukcji jako bardziej uciążliwych jest błędem fizycznym. W przypadku stacji bazowych zależność ta jest odwrotna – im wyższy maszt, tym wyżej znajdują się anteny, co skutkuje niższym poziomem pola elektromagnetycznego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu (na poziomie gruntu i sąsiedniej zabudowy). Wysokość wieży służy jedynie eliminacji przeszkód naturalnych (koron drzew, budynków) i zapewnieniu skuteczności propagacji sygnału, a nie zwiększaniu poziomu emisji na sąsiednie nieruchomości.Podsumowując, w postępowaniu zakończonym spornym pozwoleniem na budowę wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony. W okolicznościach sprawy brak jest przepisu prawa materialnego, który konstytuowałby jej legitymację procesową, ponieważ jej prawo własności nie zostało w żaden sposób ograniczone realizacją inwestycji. Rozkład pola elektromagnetycznego zamyka się w obrębie działki inwestycyjnej nr [...]. Sam gabaryt wieży nie przesądza o oddziaływaniu na tereny sąsiednie.Wydanie pozwolenia na budowę nie narusza przysługującego wnioskodawczyni prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego) ani prawa własności podlegającego ochronie konstytucyjnej (art. 64 Konstytucji RP). Niemal każda inwestycja generuje określone uciążliwości faktyczne, jednak nie jest to tożsame z przyznaniem statusu strony w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wnioskodawczyni nie wskazała przepisu prawa materialnego, który wprowadzałby konkretne ograniczenia w zabudowie jej działki nr [...] z uwagi na lokalizację projektowanej stacji bazowej.Wobec braku zaistnienia przesłanki wznowieniowej, zdaniem Wojewody organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia w pełni wyjaśnia motywy działania, a materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. W związku z tym, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w pełni uzasadnione było odmówienie uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, co skutkuje zastosowaniem w sprawie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymaniem zaskarżonego aktu w mocy.Skargę na powyższą decyzję wniosła A. O., która podniosła zarzuty naruszenia:1) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") poprzez błędną ocenę kwestii sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, co wynikało również (ale nie wyłącznie) z bezkrytycznego oparcia się przez organ na nierzetelnych i nieprawdziwych danych przedstawionych przez inwestora w dokumentacji projektowej, które pomimo merytorycznych zarzutów skarżącej w tym zakresie nie zostały w dostatecznie rzetelny sposób zweryfikowane przez organ, a w konsekwencji także błędną ocenę przez organ, iż nie przysługuje mi status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.2) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 9 w związku z art. 34 ust. 2, ust. 3 pkt 2 lit d) oraz ust. 3 pkt 3 lit. d) Prawa Budowlanego poprzez brak należytej oceny i uwzględnienia przez Organ, iż projekt budowlany obejmował roboty budowlane na terenie osuwiska nr [...] KRO jak również całkowity brak uwzględnienia w tym projekcie wyników sporządzonej dokumentacji geologiczno - inżynierskiej oraz wpływu tych okoliczności na możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości będącej moją własnością,3) art. 151 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty Krakowskiego nr AB.V.2.153.2024 z dnia 9 sierpnia 2024 r.,4) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, a to z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności brak należytego wyczerpującego zbadania sprawy z uwzględnieniem zarzutów Skarżącego jak również brak oceny i uwzględnienia złożonego przez wnioskodawców dowodu w postaci opinii prywatnej geolog mgr A. F. oraz całkowity brak rzetelnej i wyczerpującej oceny tego dowodu i odniesienia się do niego.W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie Zaskarżonej Decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego oraz o zasadzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.W uzasadnieniu skargi rozwinęła podniesione zarzuty.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07).W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotą zaskarżonej decyzji oraz postępowania poddanego kontroli Sądu była kwestia ustalenia, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Ocena ta była determinowana położeniem nieruchomości skarżących względem planowanej inwestycji, w szczególności w kontekście wpływu przedsięwzięcia na możliwość zabudowy ich działek oraz oddziaływania pola elektromagnetycznego generowanego przez projektowaną stację bazową. Kluczowe znaczenie miało przy tym ustalenie, czy poziom pola elektromagnetycznego nie będzie przekraczał wartości dopuszczalnych dla miejsc dostępnych dla ludności oraz czy obszar jego oddziaływania będzie ograniczał się wyłącznie do działki inwestycyjnej, jak przyjęły organy administracji.Należy podkreślić, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 418) – dalej jako "PrBud" stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tymczasem organy administracji nie dokonały ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących w świetle obowiązującego w dacie wydania pozwolenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani nie przeanalizowały, czy realizacja spornej inwestycji mogła wpływać na możliwość kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych nieruchomości bądź ich przyszłej zabudowy. Okoliczności te mają zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy nieruchomości skarżących znajdowały się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a tym samym powinny zostać objęte zakresem postępowania administracyjnego. Ustalenia takie powinny zostać poczynione przez organ w toku ponownego rozpoznania sprawy.Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1225), zgodnie z którym budynek zawierający pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach, na których występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych w przepisach odrębnych. Znaczenie mają także regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448). W konsekwencji dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania niezbędne było dokonanie szczegółowej analizy zasięgu pola elektromagnetycznego, przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten, wartości granicznych ich pochylenia (tiltu) oraz obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego względem nieruchomości skarżących.Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organy bezkrytycznie przyjęły dane przedstawione przez projektanta, uznając za wystarczające stwierdzenie, iż wartości pól elektromagnetycznych nie przekraczają dopuszczalnych norm dla miejsc dostępnych dla ludności, a obszar ich oddziaływania ogranicza się do działki inwestora. W toku postępowania nie zbadano jednak wpływu możliwych zmian pochylenia poszczególnych anten, mimo że zmiana kąta ich nachylenia skutkuje zmianą kierunku wiązki promieniowania i może mieć istotny wpływ na rzeczywisty zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego. W konsekwencji organy pominęły konieczność ustalenia oddziaływania anten w całym zakresie ich technicznie możliwych ustawień, tj. od minimalnego do maksymalnego pochylenia. Dopiero taka analiza pozwala na jednoznaczne określenie wysokości nad poziomem terenu, odległości od anten oraz obszaru, na którym może występować oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego.Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do nieruchomości skarżących, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania. Organy administracji ograniczyły się bowiem do analizy parametrów stacji bazowej wskazanych przez inwestora we wniosku i projekcie budowlanym, uznając takie dane za wystarczające dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Tymczasem analiza oddziaływania pola elektromagnetycznego powinna uwzględniać zarówno maksymalne, jak i minimalne możliwe wartości pochylenia anten (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. II SA/Sz 636/20).Istotne znaczenie ma bowiem nie tylko sposób skonfigurowania urządzeń wskazany przez projektanta na potrzeby postępowania administracyjnego, lecz także rzeczywiste możliwości techniczne stacji bazowej wynikające z rodzaju zastosowanych urządzeń, parametrów anten oraz sposobu ich posadowienia. Samo wskazanie obszaru występowania ponadnormatywnych wartości gęstości mocy, bez uwzględnienia pełnego zakresu możliwych pochyłów anten, nie pozwala na dokonanie miarodajnej oceny, czy pola elektromagnetyczne nie będą oddziaływały na miejsca dostępne dla ludności. Jednym z podstawowych parametrów służących takiej ocenie jest moc EIRP anteny, będąca wypadkową parametrów technicznych anteny, pasma jej pracy oraz kąta pochylenia.W tym kontekście należy podkreślić, że anteny sektorowe stosowane w stacjach bazowych telefonii komórkowej są antenami kierunkowymi, a zatem zarówno ich dobór, jak i sposób montażu, w tym w szczególności kąt pochylenia, mają bezpośredni wpływ na rozkład pola elektromagnetycznego w otoczeniu inwestycji. Odpowiednie ukształtowanie wiązki promieniowania umożliwia uzyskanie wymaganego pokrycia terenu przy jednoczesnym ograniczeniu zakłóceń pochodzących od sąsiednich nadajników. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność przeprowadzenia precyzyjnych ustaleń dotyczących oddziaływania anten w całym zakresie dopuszczalnych pochyłów, tak aby określić wysokość oraz odległość od anten, na których może występować oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Rz 349/19).Nie można również podzielić stanowiska, zgodnie z którym ewentualna zmiana pochylenia anten w przyszłości miałaby stanowić odrębną zmianę sposobu użytkowania stacji bazowej lub prowadzić do odpowiedzialności inwestora za naruszenie obowiązujących norm. Możliwość automatycznej zmiany pochylenia anten powoduje bowiem, że ustawienia te mogą być modyfikowane w dowolnym czasie, co w praktyce znacząco utrudnia skuteczną kontrolę ich parametrów. Już sama techniczna możliwość zmiany kąta nachylenia anten uzasadnia konieczność uwzględnienia tej okoliczności przy określaniu obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego.Przy ocenie oddziaływania pola elektromagnetycznego należy uwzględnić maksymalne możliwe wartości emisji pola, maksymalny możliwy kąt pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowanie terenu oraz istniejące i potencjalne zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich. Przy określaniu miejsc dostępnych dla ludności konieczne jest uwzględnienie zarówno kierunku głównej wiązki promieniowania anteny (azymutu), jak i jej pochylenia (tiltu). Organ administracji, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, powinien posiadać pewność, że promieniowanie generowane przez stację bazową nie będzie oddziaływało na miejsca dostępne dla ludności w sposób przekraczający dopuszczalne normy.W orzecznictwie podkreśla się również (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 131 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13), że dla prawidłowego określenia wartości EIRP niezbędne jest uwzględnienie wszystkich elementów toru nadawczego, obejmującego nadajnik, tor antenowy oraz samą antenę sektorową. Parametry te decydują o rzeczywistej mocy promieniowanej przez urządzenie. Co istotne, parametry wskazane przez inwestora jako planowane do wykorzystania nie muszą odpowiadać maksymalnym możliwościom technicznym zastosowanych urządzeń. Jednocześnie fakt, że dana antena zgodnie z dokumentacją techniczną dopuszcza określony zakres pochylenia lub określoną moc pracy, nie oznacza, że wartości te powinny automatycznie stanowić podstawę obliczeń zasięgu oddziaływania. To inwestor decyduje bowiem o konfiguracji urządzeń wykorzystywanych w konkretnej lokalizacji. Tym bardziej konieczne było zweryfikowanie przez organ maksymalnych możliwości technicznych zastosowanych urządzeń, obejmujących rodzaj anten, ich parametry emisyjne oraz zakres dopuszczalnych pochyłów. Bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na danych przedstawionych przez projektanta, bez przeprowadzenia takiej analizy, podważa wiarygodność dokonanych ustaleń i uniemożliwia jednoznaczną ocenę, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.Reasumując, nie jest wystarczające oparcie ustaleń wyłącznie na wartościach mocy promieniowania wskazanych przez inwestora, które zostały przyjęte na potrzeby postępowania niezależnie od maksymalnych parametrów technicznych możliwych do osiągnięcia przez urządzenia objęte inwestycją. W realiach niniejszej sprawy konieczne było uwzględnienie zarówno maksymalnych wartości pochylenia anten (tilt), jak i maksymalnych parametrów emisyjnych wynikających z właściwości technicznych zastosowanych urządzeń, a następnie dokonanie oceny zakresu oddziaływania inwestycji w świetle obowiązujących regulacji prawnych. Co do zasady bowiem oddziaływanie pola elektromagnetycznego nie może prowadzić do przekroczenia dopuszczalnych norm poza granicami nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny i na której pole to jest wytwarzane. Z tego względu organy administracji powinny przeprowadzić wszechstronną analizę parametrów technicznych i użytkowych planowanej instalacji, obejmującą nie tylko przedłożoną dokumentację projektową, lecz również rzeczywiste możliwości techniczne urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej.W szczególności niezbędne było uwzględnienie możliwości zdalnego sterowania antenami oraz wynikającej z tego możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli bowiem konstrukcja anten przewiduje możliwość zmiany ich pochylenia (tzw. tilt), to jednocześnie umożliwia zmianę kierunku rozchodzenia się wiązki promieniowania, co może mieć bezpośredni wpływ na zasięg i charakter oddziaływania pola elektromagnetycznego. Okoliczność ta wymagała szczegółowego wyjaśnienia przez organ, a w przypadku stwierdzenia istnienia takiej możliwości konieczne było ustalenie zakresu oddziaływania anten w całym spektrum dopuszczalnych ustawień, tj. od minimalnego do maksymalnego pochylenia. Dopiero takie ustalenia pozwalają na jednoznaczne określenie wysokości nad poziomem terenu, odległości od anten oraz obszaru, w którym może występować oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego.W ramach tej analizy organ powinien uwzględnić nie tylko azymuty poszczególnych anten oraz zakres dopuszczalnego pochylenia (tilt), lecz także możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania zarówno wskutek celowych działań użytkownika instalacji, jak i oddziaływania czynników zewnętrznych, w tym sił natury. Niezbędne było również zbadanie zastosowanych zabezpieczeń technicznych mających zapobiegać niekontrolowanej zmianie parametrów pracy urządzeń, w szczególności w wyniku ingerencji osób trzecich lub oddziaływania warunków atmosferycznych, takich jak silny wiatr. Ponadto organ powinien określić maksymalny możliwy zasięg emisji pól elektromagnetycznych, uwzględniając równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP), a następnie skonfrontować uzyskane wyniki z obowiązującymi normami dotyczącymi dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, przy uwzględnieniu zróżnicowania tych norm w zależności od przeznaczenia danego terenu, w szczególności dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz miejsc dostępnych dla ludności.Nierozpatrzenie tych kwestii stanowi o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 1691) – dalej jako "k.p.a.".Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Jako dowolne przy tym należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Sam zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2401/19 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. SA/Wr 87/81). Jeśli zaś chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), to nie można twierdzić, iż jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeżeli nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2051/16).Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto, przeprowadzane dowody muszą mieć przymiot istotności dla rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania merytorycznym orzeczeniem. Bezspornie zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy w związku z tym uwzględnić specyfikę danej sprawy, jej inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. uzasadnienia wyroków NSA z dnia: 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2191/12; 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I GSK 830/13; 21 lipca 2016 r. sygn. akt I FSK 808/16; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1214/17; 18 września 2019 r. sygn. akt II GSK 2374/17; 25 września 2020 r. sygn. akt II GSK 795/18, NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 251/21). W kontekście natomiast przyjętych wniosków w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, to trzeba także podkreślić, że o naruszeniu art. 80 k.p.a. można mówić wówczas, gdy uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie Skarżącej o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2024 r., sygn. I OSK 1988/22).Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ powinien uwzględnić nie tylko azymuty poszczególnych anten oraz zakres dopuszczalnego pochylenia (tilt), lecz także możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania zarówno w wyniku działań podejmowanych przez operatora instalacji, jak i wskutek oddziaływania czynników zewnętrznych, w tym sił przyrody. Konieczne było również zbadanie zastosowanych zabezpieczeń technicznych mających zapobiegać niekontrolowanej zmianie parametrów pracy urządzeń, w szczególności na skutek ingerencji osób trzecich lub oddziaływania warunków atmosferycznych, takich jak silny wiatr. Ponadto organ powinien był ustalić maksymalny możliwy zasięg emisji pól elektromagnetycznych, uwzględniając równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP), a następnie odnieść wyniki tych ustaleń do obowiązujących norm określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, z uwzględnieniem przeznaczenia poszczególnych terenów, w szczególności terenów zabudowy mieszkaniowej oraz miejsc dostępnych dla ludności.Zaniechanie przeprowadzenia powyższych ustaleń stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że organ nie zgromadził i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie poddał weryfikacji wszystkich okoliczności mających znaczenie dla oceny rzeczywistego zasięgu oddziaływania projektowanej stacji bazowej oraz wpływu tej inwestycji na nieruchomości skarżących. Organ poprzestał na danych przedstawionych przez inwestora, nie podejmując działań zmierzających do ustalenia pełnego zakresu technicznych możliwości funkcjonowania projektowanej instalacji i wynikających z nich potencjalnych skutków dla otoczenia.W konsekwencji materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie może zostać uznany za kompletny, a poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne nie dają podstaw do kategorycznego stwierdzenia, że oddziaływanie inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżących. Oznacza to, że organ nie wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie dokonana ocena dowodów nie odpowiada standardowi wynikającemu z art. 80 k.p.a., gdyż została oparta na niepełnych ustaleniach faktycznych i nie uwzględniała wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe uchybienia uzasadniają zatem zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego.Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżącej – według której nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji z uwagi na lokalizację stacji bazowej na terenie osuwiska, co w ocenie skarżącej generuje ryzyko utraty stabilności gruntów sąsiednich – należy w pierwszej kolejności odwołać się do niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy.Do projektu budowlanego załączona została kompletna dokumentacja geologiczno-inżynierska określająca warunki geotechniczne i geologiczne podłoża działki nr [...] w miejscowości B..Dokumentacja geologiczno-inżynierska, w myśl przepisów § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, to dokument, który należy sporządzić dla obiektów budowlanych trzeciej kategorii oraz złożonych warunkach. Dokumentacja geologiczno-inżynierska to opracowanie, które powstaje z udokumentowania robót geologicznych wykonanych na podstawie projektu robót geologicznych. W przypadku dokumentacji geologiczno-inżynierskiej istotne jest to, że musi ona zostać zatwierdzona przez organ administracji geologicznej.Sporządzenie tego dokumentu stanowiło realizację bezwzględnego wymogu wynikającego z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Co kluczowe, przedmiotowa dokumentacja zyskała walor oficjalnego dokumentu urzędowego poprzez jej zatwierdzenie ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 5 lipca 2022 r.Z treści wyżej wymienionej dokumentacji wprost wynika, iż planowane posadowienie wieży w obrębie osuwiska (będącego obecnie w stanie nieaktywnym) niesie za sobą ryzyko uszkodzenia bądź destrukcji samej konstrukcji w sytuacji jego ewentualnego uaktywnienia. Jest to jednak ryzyko o charakterze stricte ekonomicznym i budowlanym, z którym bezpośrednio musi liczyć się inwestor jako właściciel obiektu. Kluczowe z punktu widzenia interesu osób trzecich pozostaje stwierdzenie zawarte w dokumentacji, które jednoznacznie dowodzi, że zasięg potencjalnego oddziaływania osuwiska zamyka się wyłącznie w granicach działki inwestycyjnej. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek obiektywnych przesłanek mogących wskazywać na to, że zjawiska te mogłyby negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości lub w jakikolwiek sposób ograniczać ich przyszłe zagospodarowanie i zabudowę.Należy podkreślić, że strona skarżąca w toku postępowania nie sformułowała żadnych skutecznych zarzutów mogących podważyć prawidłowość, rzetelność czy legalność sporządzonej i zatwierdzonej decyzją administracyjną dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.Przedłożona przez stronę skarżącą prywatna opinia geologiczna w żaden sposób nie może podważyć ustaleń wynikających z oficjalnej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Dokumentacja ta, jak już zaznaczono, została stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1290 ze zm.), zatwierdzana, w drodze decyzji, przez właściwy organ administracji geologicznej.Przedmiotowa dokumentacja zatwierdzona decyzją Starosty Krakowskiego, staje się dokumentem urzędowym. Prywatna ekspertyza, sporządzona na zlecenie strony postępowania, ma charakter wyłącznie dokumentu prywatnego i stanowi odzwierciedlenie stanowiska samej skarżącej. Tego typu opracowanie nie posiada mocy prawnej zdolnej do obalenia legalnie wydanej i ostatecznej decyzji administracyjnej, ani nie może stanowić skutecznego dowodu na nieprawidłowość zatwierdzonych urzędowo danych geologicznych.W kontekście weryfikacji dokumentów urzędowych należy wskazać na fundamentalną zasadę trwałości i domniemania prawidłowości decyzji administracyjnych oraz dokumentów zatwierdzonych przez powołane do tego organy publiczne.Dokumentacja geologiczno-inżynierska, po jej formalnym zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji geologicznej, przestaje być zatem jedynie prywatnym opracowaniem projektowym, a zyskuje status dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że korzysta ona z domniemania zgodności z prawdą oraz zgodności z przepisami prawa, chyba, ze we właściwym trybie zostanie zanegowana lub zmieniona.Weryfikacja lub podważenie ustaleń zawartych w takim dokumencie nie może odbywać się w sposób dowolny. Może to nastąpić wyłącznie w ramach ściśle określonych procedur nadzwyczajnych (takich jak wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji) i wymaga wykazania rażących błędów, fałszerstwa lub naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. Dopóki zatwierdzająca decyzja administracyjna pozostaje w obrocie prawnym, zawarte w niej ustalenia i zatwierdzone dane są wiążące zarówno dla organów architektoniczno-budowlanych, jak i dla stron postępowania. Żaden podmiot nie może zatem samodzielnie, za pomocą prywatnych ekspertyz czy opinii, uchylić skutków prawnych wynikających z oficjalnego dokumentu urzędowego.Z tego względu przedłożona przez skarżącą prywatna opinia geologiczna, w której zarzuca się nieuwzględnienie rzeczonych danych w projekcie budowlanym, nie posiada mocy prawnej zdolnej do obalenia ustaleń urzędowych. W istocie pismo to stanowi jedynie subiektywną, nienoszącą znamion obiektywizmu polemikę z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie budowlanym. W konsekwencji przedłożona prywatna ekspertyza pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na formalno-prawne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane.Z tego względu podnoszone w tym zakresie zarzuty Skarżącej są bezzasadne.Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się uiszczony wpis w wysokości 200 zł.., na które składa się uiszczony wpis w wysokości 200 zł.