Wyrok - II SA/Sz 211/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - z dnia 3 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na uchwałę Rady Miejskiej w Karlinie z dnia 29 marca 2011 r. nr VI/51/11 w przedmiocie powierzenia Burmistrzowi Karlina uprawnienia do ustalOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na uchwałę Rady Miejskiej w Karlinie z dnia 29 marca 2011 r. nr VI/51/11 w przedmiocie powierzenia Burmistrzowi Karlina uprawnienia do ustal
Data orzeczenia
3 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Przewodniczący
Katarzyna Sokołowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Prokurator Okręgowy w Koszalinie, dalej również jako: "skarżący", "Prokurator", wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Karlinie, dalej również jako: "organ", "uchwałodawca", z dnia 29 marca 2011 r., numer VI/51/11, w sprawie powierzenia Burmistrzowi Karlina uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Karlinie.Prokurator zarzucił wspomnianej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 i art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie niezwłocznego opublikowania uchwały nr VI/51/11 Rady Miejskiej w Karlinie z 29 marca 2011 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w zapisie § 3 uchwały jako terminu jej wejścia w życie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego zawierający normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym kształtujące sytuację prawną adresatów podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i winna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, chyba że określono w akcie dłuższy termin jej wejścia w życie.Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała zawiera wszelkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie jej właściwości. Wymagane jest zatem dochowanie warunków jego obowiązywania, w tym ogłoszenia.Wyjaśniając charakter prawny zaskarżonej uchwały podjętej w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, skarżący wskazał, że uchwała taka przenosi kompetencję ustawową do wydania określonego aktu prawnego na zupełnie inny podmiot niż przewiduje to ustawa. Jest to upoważnienie do stanowienia przepisów będących przedmiotem aktów prawa miejscowego. Uchwały podejmowane na podstawie wspomnianego przepisu mają charakter normatywny. Przepis ten stanowi samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że skoro przepisy ustawy o gospodarce komunalnej dają organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego "prawo określenia o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego w formie aktu prawa miejscowego to uzasadnionym jest pogląd, że przeniesienie tych kompetencji na organ wykonawczy ma również taki sam charakter prawny i wino to nastąpić w formie aktu prawa miejscowego", a nie kierownictwa wewnętrznego. "Niewykonanie przez Radę Gminy (...) obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości".W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Zdaniem organu, treść zaskarżonej uchwały ogranicza się do powierzenia Burmistrzowi Karlina uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, przy wskazaniu rodzajów opłat objętych powierzeniem. Uchwała nie ustala żadnych stawek, nie określa sposobu kalkulacji opłat, nie zawiera nieoznaczonego kręgu odbiorców. Nie jest samoistnie stosowalna wobec obywatela: żaden podmiot zewnętrzny nie jest w stanie – wyłącznie na jej podstawie – ustalić, jakie ciążą na nim obowiązki pieniężne, w jakiej wysokości, w jakim przypadku i według jakich kryteriów. Jedynym bezpośrednim adresatem normy wynikającej z uchwały jest Burmistrz, a skutkiem uchwały jest wyłącznie wewnętrzne przesunięcie kompetencji w ramach struktury gminy. Skoro zatem uchwała nie zawiera norm generalno-abstrakcyjnych i nie kreuje praw ani obowiązków dla podmiotów zewnętrznych, nie spełnia materialnych przesłanek aktu prawa miejscowego. W konsekwencji nie mogą odnieść skutku zarzuty odnoszące się do obowiązku ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz do vacatio legis właściwego dla aktów prawa miejscowego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna.W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Karlinie z 29 marca 2011 r., numer VI/51/11, w sprawie powierzenia Burmistrzowi Karlina uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Karlinie, w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że wspomniana uchwała prawa nie narusza.Wydana została ona na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej;2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Rada Miejska w Karlinie w świetle przytoczonych przepisów była upoważniona do podjęcia uchwały w sprawie powierzenia Burmistrzowi Karlina uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Karlinie. Sporne jest natomiast czy wspomniana uchwała jest aktem prawa miejscowego, co skutkowałoby wynikającym z art. 2 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r., nr 19, poz. 95) obowiązkiem jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czy też takiego charakteru nie posiada co wyłączałoby ten obowiązek.Zgodnie bowiem z treścią art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Z kolei art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.W ocenie Sądu, stanowisko Prokuratora wskazujące na uchwałę w przedmiocie powierzenia Burmistrzowi uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego jako akt prawa miejscowego należy uznać za nietrafne.Co prawda należy się z nim zgodzić, że w orzecznictwie wcześniej występował taki pogląd, jednakże w aktualnym orzecznictwie dominuje stanowisko przeciwne, zgodnie z którym wydana na podstawie art. 4 ust. 2 u.s.g. uchwała rady gminy o subdelegacji uprawnienia do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak i uchwała zmieniająca taką uchwałę, skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego, podobnie jak i uchwała zmieniająca taką uchwałę, skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to zatem akt prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców (...), lecz stanowi wyłącznie subdelegację kompetencji dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.Tak przyjął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2025 r. (sygn. akt III OSK 503/22).Analogiczne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 października 2023 r. (sygn. akt III OSK 802/22). W sprawie tej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Suwałk uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych i odrzucił skargi.WSA w Białymstoku uznał, że zarówno uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jak też uchwała tego organu wydana na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy, a także zarządzenie organu wykonawczego gminy wydane z upoważnienia uchwały rady gminy na postawie art. 4 ust. 2 ww. ustawy, są aktami prawa miejscowego, a organy te uprawnione są do wydawania takich uchwał i zarządzeń. Tym samym konieczne jest ich opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zaś brak publikacji stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.Z poglądem tym nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że co prawda, uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego, jednakże zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Suwałkach wydana została na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. i stanowi jedynie upoważnienie dla organu wykonawczego tej gminy miejskiejZdaniem NSA, w tym zakresie Sąd I instancji oparł się wyłącznie na odosobnionym poglądzie wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r. III OSK 5528/21 (błędnie określonym przez Sąd I instancji jako wyrok), którego jednak Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie nie podzielił. NSA podkreślił, że szczegółowa analiza wyroków sądów administracyjnych dotyczących aktów wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że jeśli podstawę kontrolowanych w tych wyrokach aktów stanowił również art. 4 ust. 2 u.g.k. to tylko z tego powodu, że wydawane były na podstawie upoważnienia z tego przepisu, a nie dlatego, że były to akty ustanawiające tego rodzaju upoważnienie. Przykładowo w wyroku z 16 stycznia 2018 r. II OSK 2868/17 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Z tak zaprezentowanego stanowiska wynika, że aktem prawa miejscowego jest zarówno uchwała organu stanowiącego wydana bezpośrednio na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jak i zarządzenie wydane przez organ wykonawczy na podstawie upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.g.k. Nie wynika natomiast z niego, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała ustanawiająca tego rodzaju upoważnienie (subdelegację) na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w omawianej sprawie, uchwała tego rodzaju nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz akt wewnętrzny, którego adresatem jest wyłącznie organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to zatem akt prawa miejscowego, który może zostać zaskarżony do Sądu I instancji na podstawie art. 3 § 2 ust. 5 p.p.s.a., lecz akt z art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a. Nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców (w tym skarżącej kasacyjnie), lecz stanowi wyłącznie subdelegację kompetencji dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji NSA przyjął, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie oraz druga spółdzielnia mieszkaniowa wnosząca skargę do Sądu I instancji, dysponowały interesem prawnym w zaskarżeniu tej uchwały, a tym bardziej, że interes ten został naruszony.Z kolei w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 358/25 zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach wydanym po rozpatrzeniu skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Zawiercie w przedmiocie ustalenia cennika usług cmentarnych Cmentarza Komunalnego, Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody o wydaniu tego zarządzenia bez podstawy prawnej, co miałoby być wynikiem nieopublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego uchwały Rady Miejskiej w Zawierciu z 28 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zdaniem tego Sądu, wydana na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej uchwała rady gminy o przeniesieniu uprawnienia do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego nie jest aktem prawa miejscowego.Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 września 2025 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 795/25.Podzielając przedstawione powyżej poglądy, Sąd uznał, że uchwała w sprawie powierzenia Burmistrzowi Karlina uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Karlinie nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje też bezpośrednio żadnych praw czy obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców. Tego typu normy zawierać będzie natomiast zarządzenie Burmistrza w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Karlinie, które jednak nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały. W szczególności nie sposób mówić o naruszeniu art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jak również art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.