Wyrok - II SA/Gl 325/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 8 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwów O. sp. z o.o. w R., W. R. (R.) od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 lutego 2026 r. nr WINB-WOA.7721.28.2026.ZS w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w KatowicUchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwów O. sp. z o.o. w R., W. R. (R.) od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 lutego 2026 r. nr WINB-WOA.7721.28.2026.ZS w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowic
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
8 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Aneta Majowska
Podstawa prawna
art. 138
kpa
art. 136
kpa
art. 15
kpa
art. 12
kpa
art. 64
eppsa
art. 145
ppsa
art. 151
appsa
art. 64
dppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Pismem nadanym dnia 27 lutego 2026 r. O. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: Skarżąca Spółka) - sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 325/26, oraz pismem nadanym dnia 10 marca 2026 r. W. R. (dalej: Skarżący) - sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 382/26, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwy od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB) nr WINB-WOA.7721.28.2026.ZS z dnia 17 lutego 2026 r. w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego.Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.Decyzją nr [...] z dnia 28 lutego 2012 r. znak [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę B. S., P.S., B. M. dla inwestycji: rozbudowa oraz przebudowa budynku szaletów miejskich wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt usługowo-biurowy (kategoria obiektu XVII) na działce nr [...] przy ul. [...] w R. Odwołanie od decyzji wniosła Skarżąca Spółka.Decyzja z dnia 8 maja 2012 r. nr[...], mocą której Wojewoda Śląski umorzył postępowanie odwoławcze, została uchylona wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 876/12 ze wskazaniem, że zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia kwestii czy odwołanie złożyła strona prowadzonego postępowania.Uchylając, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1554/13, kolejną decyzję Wojewody z dnia 19 lipca 2023 r. nr [...] uchylającą decyzję nr [...] z dnia 28 lutego 2012 r. i umarzającą postępowanie odwoławcze, tut. Sąd dostrzegł niewypełnienie przez Wojewodę wytycznych zawartych w ww. wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r., w tym brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie, czy naruszony został własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes Spółki, co mogłoby stanowić podstawę do przyznania jej statusu strony.Po ponownym rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 14 kwietnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia 28 lutego 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, wobec zakończenia robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 635/15 oddalił skargę na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1088/16 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 635/15.W dniu 22 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (karta nr 4 akt administracyjnych). Postanowieniem nr [...] z dnia 11 września 2013 r. znak [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie, następnie postępowanie zostało podjęte postanowieniem nr [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r., po wpływie informacji o zakupie działki nr [...] przez Skarżącego (karty nr 6, 20, 25 akt administracyjnych).W toku postępowaniu, w dniu 16 maja 2022 r. organ przeprowadził oględziny, w dniu 15 lipca 2022 r. Skarżący przedłożył do akt geodezyjny pomiar powykonawczy oraz kopię dziennika budowy, w dniu 20 grudnia 2024 r. w związku z zobowiązaniem nałożonym postanowieniem nr [...] z dnia 8 listopada 2022 r., do akt Skarżący przedłożył ekspertyzę techniczną budynku usługowego oraz oświadczenie [...] M. K. o wykorzystywaniu dla ww. budynku trzech miejsc parkingowych na działce o nr [...].Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 17 lipca 2024 r. znak [...] wyraził zgodę na usytuowanie poniżej poziomu terenu urządzonego przy budynku pomieszczenia usługowego (pom. nr 1) o powierzchni 50 m2, będącego pomieszczeniem stałej pracy, pod warunkiem zapewnienia w pomieszczeniu: izolacji przeciwwilgociowej, wykonania skutecznej wentylacji zapewniającej odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji, uzupełniającego oświetlenia elektrycznego spełniającego wymagania Polskiej Normy, z zastrzeżeniem, że dokumentację projektową wraz z projektem wentylacji należy uzgodnić w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych w trybie art. 3 pkt 2 lit. a lub art. 34 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (załącznik do ekspertyzy technicznej).Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2024 r. znak [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie w przedmiotowym budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 20002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 dalej: w.t.), dotyczących: klasy odporności ogniowej pasa międzykondygnacyjnego w szklanej elewacji od zachodniej strony budynku (§ 216 ust. 1 w.t.), klasy odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło, przy powierzchni otworów w stosunku do powierzchni ściany nie przekraczającym 10% (§ 232 ust. 6 w.t), szerokości drzwi na drodze ewakuacyjnej z klatki schodowej prowadzących na zewnątrz budynku (§ 239 ust. 4 w.t.) w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, wskazany w ekspertyzie, w szczególności wskutek zrealizowania określonych zadań wynikających z przyjętej koncepcji bezpieczeństwa (załącznik do ekspertyzy technicznej).Decyzją nr [...] z dnia z 1 kwietnia 2025 r. znak [...] zobowiązał Skarżącego do wykonania w terminie do 30 października 2025 r. następujących robót budowlanych:- wymiany docieplenia ścian - północnej, wschodniej oraz południowej – ze styropianu na wełnę mineralną, o grubości zapewniającej właściwą izolacyjność cieplną przegród - zgodnie z decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z 3 czerwca 2024 roku,- prawidłowej izolacji przeciwwilgociowej pomieszczenia usługowego znajdującego się w suterenie; skutecznej wentylacji zapewniającej odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego; uzupełniającego oświetlenia elektrycznego, wynikających z decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z 17 lipca 2024 r.Decyzja PINB nr [...] z dnia 1 kwietnia 2025 r. została uchylona decyzją ŚWINB nr [...] z dnia 26 czerwca 2025 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, że zasadniczo ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe, a nakazy wynikają z zebranych dowodów, jednak konieczne pozostaje ustalenie trwale wydzielonych miejsc postojowych przeznaczonych dla przedmiotowej inwestycji.Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB decyzją nr [...] znak [...] z dnia 5 grudnia 2025 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., 725 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), zobowiązał Skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej w R. przy ul.[...] , na działce nr [...] - do wykonania, w terminie do 30 czerwca 2026 r., następujących robót budowlanych:- wymiany docieplenia ścian - północnej, wschodniej oraz południowej - ze styropianu na wełnę mineralną, o grubości zapewniającej właściwą izolacyjność cieplną przegród, zgodnie z decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia 3 czerwca 2024 r.,- prawidłowej izolacji przeciwwilgociowej pomieszczenia usługowego znajdującego się w suterenie; skutecznej wentylacji zapewniającej odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego; uzupełniającego oświetlenia elektrycznego, wynikających z decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia 17 lipca 2024 r.,- trwałego wydzielenia 5 miejsc postojowych dla pracowników oraz klientów budynku, w tym jednego dla osób niepełnosprawnych.W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że zgodnie z geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi rozbudowa budynku została zrealizowana zgodnie z projektem, wymiary podane na projekcie zagospodarowania terenu odpowiadają wymiarom rzeczywistym. Z kolei zapisy w dzienniku budowy wskazują, że w dacie, kiedy pozwolenie na budowę utraciło cechy decyzji ostatecznej, rozbudowa była już w całości zrealizowana zgodnie z projektem. Stwierdzono, że budynek nadaje się do użytkowania. Nie były wykonywane żadne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, które należałoby rozpatrywać jako samowolę budowlaną określoną w art. 48 czy 50 Pr. bud. Jednocześnie organ ustalił, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi. Za konieczną organ uznał analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dokonana w oparciu o wyniki ekspertyzy pozwoliła na stwierdzenie zachowania w całości zapisów planu. W związku z zakończeniem robót, PINB zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., nakładając na właściciela nieruchomości obowiązki wskazane w ekspertyzie. Wykonując natomiast wskazania zawarte w decyzji kasatoryjnej ŚWINB, przeprowadził oględziny, dokonał analizy zapisów planu, analizy ilości osób zatrudnionych oraz klientów, oraz uznał, że wskazana przez Inwestora ilość miejsc postojowych, na których lokalizację Inwestor posiada zgodę właściciela nieruchomości, będzie wystarczająca. Zgodnie z zapisami planu, wystarczą dwa miejsca postojowe dla klientów oraz jedno miejsce dla osób zatrudnionych, dodatkowe dwa miejsca postojowe na budynek zgodnie z zapisem § 18 ust. 2 pkt 4 lit b Uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej [...] w R., zatem łącznie 5 miejsc postojowych.Decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu 11 grudnia 2025 r., natomiast Skarżącej Spółce w dniu 9 grudnia 2025 r.W odwołaniu (wniesionym w dniu 23 grudnia 2025 r.) Skarżąca Spółka zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. przez niezasadne zastosowanie, art. 49e i art. 49i Pr. bud. przez ich niezastosowanie, względnie naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Pr. bud. przez ich niezastosowanie, naruszenie zapisów planu miejscowego przez ich niewłaściwą wykładnię, brak istotnych ustaleń w zakresie wymogu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych oraz naruszenie § 2 warunków technicznych. W uzasadnieniu rozwinęła zarzuty odwołania. Skarżąca Spółka akcentowała, że od trzech lat inwestorzy bezskutecznie uczestniczą w postępowaniu legalizacyjnym nie dochowując kolejnych wymogów związanych z postępowaniem. Zdaniem Skarżącej Spółki niedopuszczalna jest legalizacja rozbudowy nierespektującej przepisów odnoszących się do odległości inwestycji od działki[...], ponadto w kwestii miejsc postojowych plan miejscowy wskazuje na konieczność uwzględnienia indywidualnego sposobu użytkowania obiektu, której to analizy organ nie wykonał prawidłowo, pominął także ustalenie odległości miejsc postojowych od lokalu usługowego oraz tytułu prawnego do dysponowania miejscami postojowymi.Przywołaną na wstępie decyzją nr WINB-WOA.7721.28.2026.ZS z dnia 17 lutego 2026 r. w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.), ŚWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania. Następnie wyjaśnił, że "w sprawie nie zachodzi przypadek wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, bowiem w dacie realizacji inwestycji w obrocie prawnym pozostawała decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 28 lutego 2012 r. Roboty budowlane realizowane na jej podstawie zostały zakończone w dniu 13 czerwca 2013 roku (zapis w dzienniku budowy), a decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w dniu 14 kwietnia 2015 r. Wobec tego nie można inwestorowi zarzucić, iż działał w warunkach samowoli budowlanej, nie mniej jednak roboty budowlane wykonano w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud., zatem konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 Pr. bud." (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Dodał, że PINB decyzją nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] z 28 lutego 2012 r., w sprawie wszczęto postępowanie wznowieniowe, które jak wynika z akt sprawy nie zostało zakończone (str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). ŚWNB zwrócił uwagę, że "zasadnicze znaczenie dla stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie dopuszczalne jest orzekanie w trybie art. 51 Pr. bud. ma ustalenie, czy pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na użytkowanie swoim zakresem obejmuje przedmiotową inwestycję co do stwierdzonego przez organ pierwszej instancji stanu niezgodności z przepisami. Niedopuszczalne jest bowiem orzekanie w oparciu o przepisy regulujące postępowanie naprawcze co do robót, które zostały objęte decyzją o pozwoleniu na użytkowanie" (str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).W ramach wskazań dla ponownego postępowania określił, że organ pierwszej instancji powinien ustalić zależność między postępowaniem naprawczym a udzielonym pozwoleniem na użytkowanie, dołączyć do akt dokumentację dotyczącą pozwolenia na użytkowanie oraz określić czy niezgodność z przepisami powstała po wydaniu pozwolenia na użytkowanie czy wcześniej. Następnie umorzyć postępowanie, jeśli postępowanie naprawcze obejmuje zakresem inwestycję, na którą udzielono pozwolenia na użytkowanie, a decyzja ta nie zostanie uchylona, bądź też orzec na podstawie art. 51 Pr. bud., gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego lub pozwolenie na użytkownie nie dotyczy zakresu robót objętych niniejszym postępowaniem (str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Organ odwoławczy wskazał też na obowiązek uwzględnienia obowiązującej od 7 stycznia 2026 r. ustawy z dnia 4 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1847). Końcowo zaznaczył, że zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.W treści złożonego sprzeciwu Skarżąca Spółka, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, podniosła wadliwe przyjęcie, że organ odwoławczy nie miał możliwości ustalenia aktualnego stanu prawnego dotyczącego postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, wadliwą wykładnię art. 50 i art. 51 Pr. bud. polegającą na przyjęciu, że co do zasady regulacje te nie mogą mieć zastosowania do robót objętych uprzednią decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, art. 138 § 2 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie się od merytorycznego rozpoznania zarzutów odwołania, art. 51 ust. 6 Pr. bud., oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik zauważył, że organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów odwołania. Podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, co czyni bezprzedmiotową decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zaznaczył też, że upływ czasu nie może sanować niezgodnego z prawem posadowienia budynku bez zachowania wymaganych odległości od granic działki, błędne jest zatem w ocenie Skarżącej Spółki wskazanie zastosowania art. 51 ust. 6 ustawy nowelizującej. Dodał, że Spółka nie została dopuszczona do postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł również Skarżący, formułując zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany przez organ materiał dowodowy umożliwiał wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. a także brak rozpoznania merytorycznego zarzutów odwołania. Zaznaczył, że postępowanie nr [...] dotyczyło wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkownie obiektu nr [...] z dnia 26 kwietnia 2022 r., a organ odwoławczy mógł wystąpić do PINB z zapytaniem na jakim etapie znajduje się ww. postępowanie. Skarżący ocenił, że organ odwoławczy błędnie stwierdził, że sprawa nie została zakończona, ponieważ w sprawie wydano decyzję, która jest ostateczna. Po uzupełnieniu akt, organ odwoławczy mógł zakończyć postępowanie w oparciu o znowelizowane przepisy, po sprawdzeniu na podstawie art. 50 ust. 6 pkt 1 tej ustawy czy roboty budowlane powodują zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Do sprzeciwu Skarżący przedłożył decyzję PINB nr [...] z dnia 26 kwietnia 2022 r. o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo-biurowego na działce nr [...] w R.W odpowiedzi na ww. sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Postanowieniem z dnia 21 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 382/26 tut. Sąd połączył sprawę ze sprzeciwu Skarżącego od decyzji ŚWINB z dnia 17 lutego 2026 r. nr WINB-WOA.7721.28.2026.ZS ze sprawą o sygn. akt II SA/Gl 325/26 ze sprzeciwu Skarżącej Spółki od ww. decyzji ŚWINB z dnia 17 lutego 2026 r., celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Decyzją kasacyjną podlegającą kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2026 r., którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2025 r. w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może natomiast weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również, co należy wyraźnie podkreślić, w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej.Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.Sąd ocenił, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował kompetencje kasatoryjne i uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Nie sposób bowiem przyjąć, aby postępowanie wyjaśniające w ogóle nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, czy też zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź by w sprawie nie zostały ustalone istotne okoliczności faktyczne niezbędne do zastosowania prawa materialnego, przy uwzględnieniu dopuszczalnego uzupełnienia postępowania dowodowego na etapie postępowania drugoinstancyjnego.Organ pierwszej instancji w ww. przedmiocie prowadzonego postępowania, przeprowadził dowód z oględzin (protokół z czynności z dnia 16 maja 2022 r. wraz z załącznikiem, pomiary przedmiotowego budynku, karta nr 27 akt administracyjnych), zgromadził dokumentację obejmującą m.in. dokumentację projektową inwestycji zatwierdzoną decyzją z dnia 28 lutego 2012 r., dziennik budowy nr [...] wydany dnia 15 maja 2012 r. (pierwszy wpis 1 czerwca 2012 r., ostatni 13 czerwca 2013 r. "zakończono prace budowlane związane z przebudową budynku usługowo-biurowego", karta nr 29 akt administracyjnych), geodezyjny pomiar powykonawczy przedłożony wraz z pismem z dnia 15 lipca 2022 r. (karta nr 30 akt administracyjnych), kartę inwentaryzacji budynku, wyrys z mapy zasadniczej, oświadczenie [...] M. K. z dnia 1 grudnia 2024 r. o wykorzystywaniu dla ww. budynku trzech miejsc parkingowych na działce o nr[...] , dla zabezpieczenia potrzeb parkingowych budynku na dz. [...] (karta nr 42 akt administracyjnych), ekspertyzę techniczną budynku usługowego złożoną do akt z pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. (ekspertyza - listopad-grudzień 2024 r., karta nr 43 akt administracyjnych), natomiast w toku ponownie prowadzonego postępowania przeprowadził ponowne oględziny, z której to czynności sporządził protokół oględzin z dnia 4 września 2025 r., karta nr 51 akt administracyjnych), ocenił oświadczenie Skarżącego z dnia 4 września 2025 r. dotyczące miejsc postojowych oraz kolejne zaświadczenie [...] M. K. w R. z dnia 1 września 2025 r. o wykorzystywaniu przez Skarżącego pięciu miejsc postojowych na nieruchomości [...] dla zabezpieczenia potrzeb parkingowych budynku na dz. [...] (karta nr 52 i 53 akt administracyjnych), dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w powołaniu na materiał dowodowy dokonał ustaleń w zakresie ilości wymaganych miejsc postojowych w odniesieniu do wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz stwierdził ich zgodność z zapisami planu, a po dokonaniu analizy stanu prawnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nałożył na właściciela nieruchomości obowiązki wykonania robót budowlanych, w powołaniu na wyniki ekspertyzy technicznej.W toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy ocenił m.in., "w sprawie nie zachodzi przypadek wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, bowiem w dacie realizacji inwestycji w obrocie prawnym pozostawała decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 28 lutego 2012 roku. Roboty budowlane realizowane na jej podstawie zostały zakończone w dniu 13 czerwca 2013 roku (zapis w dzienniku budowy), a decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w dniu 14 kwietnia 2015 roku. Wobec tego nie można inwestorowi zarzucić, iż działał w warunkach samowoli budowlanej, nie mniej jednak roboty budowlane wykonano w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud., zatem konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 Pr. bud." (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Dostrzegł też, że "zasadnicze znaczenie dla stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie dopuszczalne jest orzekanie w trybie art. 51 Pr. bud. ma ustalenie, czy pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na użytkowanie swoim zakresem obejmuje przedmiotową inwestycję co do stwierdzonego przez organ pierwszej instancji stanu niezgodności z przepisami" (str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).Dokonując oceny zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy (str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) a odnoszące się do ustalenia czy postępowanie wznowieniowe zostało zakończone, dołączenia do akt dokumentacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, oraz zbadania czy niezgodność inwestycji z przepisami powstała po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie czy wcześniej, niewątpliwie mogło nastąpić przed organem drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W aktach sprawy pozostaje również decyzja z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr [...] znak[...], mocą której w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, PINB uchylił decyzję [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo-biurowego, wykonanego w ramach przebudowy i rozbudowy zrealizowanej na działce nr [...] w R., na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28 lutego 2012 r. (karta nr 61 akt administracyjnych). Argumentacja organu odwoławczego nie stanowiła zatem uzasadnionej podstawy dla rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy wytycznych, a do ich wyjaśnienia nie mogło dojść w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a. Sąd nie znalazł zatem uzasadnienia do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.Podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowanej w art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle.Dostrzec również należy, że ustawa nowelizująca, na którą zwrócił uwagę organ odwoławczy, tj. ustawa z dnia 4 grudnia 2025 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1847), weszła w życie już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.W kontekście natomiast stanowiska wniesionych skarg, Sąd ponownie sygnalizuje, że w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu Sąd nie odnosi się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia.Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy powinien uwzględnić, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej Spółki kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Strony ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy.Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy.Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.