Wyrok - III OSK 951/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 9 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1606/25 o odrzuceniu skargi E. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1606/25 o odrzuceniu skargi E. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dn
Data orzeczenia
9 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Korzeniowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Postanowieniem z 24 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1606/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd I instancji), odrzucił skargę E. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w R. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 9 maja 2025 r. nr DKO-WPUB.401.105.2025.ak w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.Pismem z 21 listopada 2025 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Warszawie z 24 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1606/25. Na podstawie na podstawie "art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1, art. 53 § 1 i w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej "p.p.s.a.")", zaskarżono ww. postanowienie w całości."Zaskarżonemu decyzji" zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 101 § 3 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że "na postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania nie służy środek zaskarżenia w konsekwencji odrzucenie skargi";2. art. 101 § 3 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnie i ustalenie, że w przedmiotowej sprawie skarga podlegała odrzuceniu, podczas gdy prawidłowa wykładania pozwala na ustalenie, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i jej rozpatrzenie;3. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnie i ustalenie, że w przedmiotowej sprawie na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, nie służy środek zaskarżenia.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia WSA w Warszawie z 24 października 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie Sądu I instancji jest zatem związany granicami wyznaczonymi przez zarzuty skargi kasacyjnej.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.Niemniej jednak, ważne jest podkreślenie, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).W ramach zarzutów skargi kasacyjnej – poza art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – nie powołano przepisów, które dotyczyłyby kognicji sądów administracyjnych, a zatem takich, które mogłyby zostać ewentualnie uwzględnione w niniejszej sprawie. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna od postanowienia odrzucającego skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego powinna być sporządzona z uwzględnieniem zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tego przepisu.Odnosząc się do zarzutów powołanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. wskazać należy, że nie zostały one powiązane z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie administracyjne przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych, a jedynie kontrolują zgodność z prawem zastosowania przepisów proceduralnych przez organy administracyjne. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 101 § 3 k.p.a., bowiem przepisu tego nie stosował. Zauważyć jednocześnie należy, że sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 101 § 3 i ustalenia, że "na postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania nie służy środek zaskarżenia w konsekwencji odrzucenie skargi". Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest zaś postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Rozwinięcie tego zarzutu nie odpowiada zatem okolicznościom sprawy.Zarzuty wskazane w petitum skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo skonstruowane. Niemniej jednak stosując się do wytycznych uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 należało odnieść się do ich treści, rekonstruując ich treść na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej spowodował, że należy rozpoznać je łącznie. Istotą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest – zdaniem skarżącej kasacyjnie – niezasadne odrzucenie skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a.) z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na postanowienie organu w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ocena, czy na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, co stanowi warunek dopuszczalności zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego.Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Postanowieniem z 9 maja 2025 r. nr DKO-WPUB.401.105.2025.ak Główny Inspektor Ochrony Środowiska odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, więc tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu (zob. wyrok NSA z 9.12.2025 r., III OSK 950/23, LEX nr 3980697). To oznacza, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania albo na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje, ponieważ ustawodawca dopuszcza kwestionowanie tylko tych postanowień, które "blokują" bieg postępowania administracyjnego.Mając na względzie przywołaną ocenę, zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 101 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie skoro zaskarżonym postanowieniem z 9 maja 2025 r. odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie o tej treści nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.. orzekł jak w sentencji postanowienia.