Wyrok - II SA/Ol 270/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 9 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody WUchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody W
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
9 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Beata Jezielska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
B. Z. (dalej jako: inwestor lub skarżący) wystąpił w dniu 18 września 2023 r. do Starosty O. (dalej jako: Starosta lub organ pierwszej instancji) ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35m² na działce o nr (...), obręb B., gmina B.Decyzją z 20 listopada 2023 r. Starosta, po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 5c i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r.. poz. 682, dalej jako: P.b.), zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania wnioskowanych robót. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji podał, że przedmiotowa działka ma powierzchnię 8819 m² i nie jest zabudowana, a także nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: dalej jako: u.p.z.p.), z uwagi na to, że wzniesienie przedmiotowego obiektu zmieni zagospodarowanie terenu, inwestor powinien dysponować decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Dodatkowo wskazano, że zgłaszana budowa jest pierwszą w tej okolicy, a zmiana zagospodarowania tej działki może stanowić precedens do zmiany zagospodarowania okolicznych działek, co w konsekwencji może doprowadzić do zmiany zagospodarowania całego obszaru w promieniu ok 750 m od działki inwestora. Podniesiono ponadto, że przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a inwestor - w celu dojścia i dojazdu do swojej działki - musiałby przejść lub przejechać poprzez działki nr (...) i (...), które nie są działkami drogowymi, a leśnymi. Wskazano, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do tych działek. Zgodnie zaś z art. art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej musi być dostępem zagwarantowanym faktycznie i prawnie. Wyjaśniono, że drogą leśną, zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1356, dalej jako: u.o.l.) jest droga położona w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Na drogach takich dopuszcza się ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach (art. 29 ust. 1 u.o.l.). W związku z tym podniesiono, że inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu, ani nie udowodnił, że jego nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowy budynek spełnia przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit a P.b. w zakresie liczby kondygnacji budynku. Wskazano, że w uzupełnieniu do zgłoszenia inwestor przedłożył dodatkowo rysunek rzutu kondygnacji nad stropem, z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek ma być budynkiem dwukondygnacyjnym, a także dołączył także mapę zasadniczą, przedstawiającą dokładną lokalizację budynku na działce, ale nie przedłożył przekroju budynku. Organ pierwszej instancji stwierdził zatem, że zamierzenie budowlane nie zawiera się w katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, gdyż złożone zgłoszenie dotyczy budowy budynku rekreacji indywidualnej posiadającego dwie kondygnacje nadziemne.W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów u.p.z.p. poprzez błędne zobowiązanie go do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz dostarczenie zaświadczenia o dostępie działki do drogi publicznej, choć żaden przepis P.b. nie narzuca takiego obowiązku, a ponadto podniósł, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym.Decyzją z 23 stycznia 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestor powinien uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy zakwestionował również stanowisko inwestora wskazującego, że planowany budynek posiada jedna kondygnację, gdyż zgłoszony budynek rekreacji indywidualnej posiada strop nad dwoma pomieszczeniami na parterze, a zatem jest budynkiem dwukondygnacyjnym. Natomiast odnosząc się do nałożonego na inwestora obowiązku uzyskania dokumentu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej Wojewoda przyjął, że nie miał on oparcia w przepisach prawa.Inwestor wniósł skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie.Wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Ol 213/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, powołując się na treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., że budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast za błędne uznał WSA stanowisko Wojewody, że zgłoszenie dotyczy budynku dwukondygnacyjnego. Powołując się na § 3 pkt 16 oraz § 72 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej jako rozporządzenie z 2002 r.) wskazano, że pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej powinny mieć minimalną wysokość w świetle 2,2 m, a organy administracji wprost nie odniosły się do kwestii wysokości poddasza. Ponadto podniesiono, że przyjmując, że w budynku istnieje druga kondygnacja, organy nie wypowiedziały się co do spełnienia przez pomieszczenie zlokalizowane na odrębnej kondygnacji wymogów w zakresie doświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi, które uregulowane są w § 57 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez inwestora, wyrokiem z 18 września 2025 r. (sygn. akt II OSK 2177/24) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Zatem w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że jedyny ustawowo wprowadzony wyjątek od zasady określonej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. został wprowadzony w art. 59 ust. 2a u.p.z.p., w którym podano, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b P.b., wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było zatem podstaw, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej żądał od inwestora przedłożenia wraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a brak takiej decyzji nie mógł stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c P.b.Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z 4 marca 2026 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego podano, że z uwagi na istotne braki zgłoszenia organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego m.in. o ustalenie dostępu do drogi publicznej, a także doprecyzowanie zgłoszenia poprzez szczegółowy opis dotyczący sposobu zasilenia obiektu w energię elektryczną, zaopatrzenia obiektu w wodę, odprowadzenia ścieków oraz tryb realizacji przyłączenia budynku lub działki ww. zakresie. Wskazano, że w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono, że istnieje techniczna możliwość podłączenia planowanego budynku do sieci elektroenergetycznej, natomiast ze względu na brak możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej, inwestor przewiduje wykonanie na podstawie odrębnego zgłoszenia zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe oraz zastosowanie indywidualnego ujęcia wody. Wyjaśniono, że indywidualne ujęcie wody jest alternatywnym sposobem zaopatrzenia działki w wodę, aby jednak można było mówić o spełnieniu tego warunku, koniecznym jest nie tylko sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli rzeczywistego zaopatrzenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Niezbędnym jest zatem istnienie na działce takiego obiektu budowlanego (studni kopanej lub studni wierconej) usytuowanej zgodnie z wymaganiami rozporządzenia z 2002 r. oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza, bądź też wskazanie dokumentów potwierdzających możliwość wykonania na przedmiotowej działce indywidualnego ujęcia wody, (np. decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych, przedłożenie badań geologiczno - hydrologicznych wskazujących jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru na działce oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku w wodę z ujęcia własnego, zdatną do spożycia - potwierdzone przez Inspektora Sanitarnego, itp.). Wskazano, że inwestor nie złożył żadnych dokumentów odnośnie do wykazania możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Podano, że z przedłożonego przekroju wynika, że projektowany obiekt stanowi wolnostojący, parterowy budynek rekreacji indywidualnej z ażurowym sufitem o konstrukcji drewnianej, bez wyodrębnionej kondygnacji nad parterem. Natomiast podkreślono, że z uzyskanego stanowiska Nadleśnictwa W. z 10 lutego 2026 r. wynika, że działka inwestora nie posiada prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej, gdyż drogi prowadzące do tej nieruchomości, tj. działki o nr (...), (...) oraz (...) nie są objęte służebnością drogową (prawo przejścia i przejazdu), a w dokumentacji Nadleśnictwa nie znaleziono wzmianek o sądowym dopuszczeniu ruchu po tych drogach leśnych oraz żadnego aktu notarialnego. Drogi te nie są również udostępnione do ruchu publicznego na podstawie zarządzenia nr 17/2023 Nadleśniczego Nadleśnictwa W. z 16 marca 2023 r.. Powołując się na art. 29 u.o.l. podano, że jeśli grunt jest rolą, to rolnik może poruszać się po drogach leśnych w celu dojazdu do swojej nieruchomości w celu jej rolniczego wykorzystania. Podkreślono, że działka przeznaczona pod zabudowę musi mieć prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, a jeśli nie ma takiego dostępu, to nie można na niej legalnie wybudować budynku rekreacji indywidualnej. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu z tym zastrzeżeniem, że jej uzasadnienie jest częściowo błędne, a mianowicie w zakresie naruszenia przepisów u.p.z.p. i obowiązku dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy oraz w zakresie liczby kondygnacji budynku.W skardze na powyższą decyzję inwestor wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku NSA z 18 września 2025 r. (sygn. akt II OSK 2177/24), co skutkowało ponownym badaniem kwestii, które zostały już prawomocnie rozstrzygnięte na korzyść skarżącego;- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na rażąco niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i pominięciu istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności w zakresie zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz specyfiki infrastruktury technicznej, co doprowadziło do poczynienia dowolnych i sprzecznych z dokumentacją aktową ustaleń;- art. 8 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasady proporcjonalności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przejawiające się w radykalnej i nieuzasadnionej zmianie stanowiska organu odwoławczego, który w tej samej sprawie (wcześniejsza decyzja) uznawał argumentację skarżącego za słuszną, by obecnie wywodzić z niej skutki negatywne;- art. 6, art. 7, art. 12 i art. 9 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużenie sprawy administracyjnej oraz brak wskazania i wyjaśnienia stronie od początku wątpliwości organu, co wiąże się ze zmianą stanowiska organu. Działanie takie jednocześnie godzi w podstawy praworządności oraz podważa dążenie organu do ustalenia prawdy obiektywnej;- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia o wysokim stopniu ogólności, bazującego na nieprecyzyjnych sformułowaniach i braku odniesienia się do merytorycznych argumentów skarżącego zawartych w piśmie z 19 stycznia 2026 r.;- art. 30 ust. 5c P.b. poprzez uznanie zgłoszenia za niekompletne w oparciu o pozaustawowe wymagania dokumentacyjne, których organ nie wyartykułował w skierowanym do strony wezwaniu do uzupełnienia braków.W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a wyrokiem z 18 września 2025 r. NSA uchylił wcześniejsze negatywne rozstrzygnięcia, jednoznacznie przesądzając, że inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast organ odwoławczy, po zwrocie akt, zamiast dopełnić formalności wynikających z wyroku, zainicjował nowe postępowanie wyjaśniające. Skarżący wskazał, że w piśmie z 19 stycznia 2026 r. odpowiedział na wezwanie organu, ale organ odwoławczy utrzymał sprzeciw w mocy, formułując nową, sprzeczną z poprzednimi ustaleniami, argumentację. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy doprowadził do obejścia skutków wyroku NSA poprzez ponowne badanie okoliczności sprawy w innym ujęciu, dokonując "szerokiej analizy" aspektów materialnoprawnych, które nie stanowiły wcześniej przedmiotu sporu i wydanie kolejnego sprzeciwu w tej samej sprawie, ale opartego na całkowicie różnych podstawach, co nosi znamiona nadużycia kompetencji przez organy i działania podporządkowanego z góry przyjętej tezie. Zarzucono, że działanie organu podważa zaufanie strony do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz prowadzi do przedłużenia postępowania, co jest sprzeczne z zasadami szybkości postępowania, wnikliwości i proporcjonalności działania organu (art. 12 k.p.a.). Podniesiono, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął, że działka nie posiada prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej, nakazując skarżącemu ustanowienie drogi koniecznej, ale żaden przepis prawa nie wymaga w postępowaniu związanym ze zgłoszeniem robót budowlanych przedstawienia dokumentu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej. Wskazano, że brakujące dokumenty, w rozumieniu art. 30 ust. 5c P.b., odnoszą się do wymaganych załączników zgłoszenia, a w art. 30 ust. 2a P.b., w którym wymieniono załączniki, nie przewiduje się dokumentu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej. Ponadto skarżący podniósł, że aktualne stanowisko organu odwoławczego jest sprzeczne z wcześniejszymi ustaleniami tego organu odwoławczego. W ocenie skarżącego badanie przez organ kwestii dostępu do drogi publicznej stanowi próbę obejścia skutków zapadłego w sprawie wyroku NSA i wynikającej z niego tezy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana, co świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Weryfikacja dostępu do drogi publicznej następuje bowiem w związku z postępowaniem o wydanie decyzji warunkach zabudowy. Ponadto wskazano, że organ odwoławczy wywodzi negatywne skutki z braku dokumentów potwierdzających możliwość korzystania z ujęcia wody, ignorując fakt, że nowelizacja Prawa budowlanego z 28 czerwca 2015 r. zniosła wymóg przedkładania oświadczeń o zapewnieniu dostaw mediów. Zatem w świetle obowiązujących przepisów P.b. brak jest regulacji, na podstawie której wymagane jest przedłożenie warunków przyłączenia, gdyż ustawodawca zniósł wymóg przedkładania do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych w zapewnieniu dostaw mediów oraz warunków przyłączenia obiektu do sieci. Skoro zatem nie ma takiego obowiązku dla pozwolenia na budowę, tym bardziej nie może być tego obowiązku przy zgłoszeniu. Przy czym wskazano, że nawet gdyby uznać słuszność wymagania wskazanych dokumentów, to skarżący uczynił zadość wezwaniu do uzupełnienia braków zgłoszenia, zaś wymagania dotyczące przedłożenia dokumentów nie byty objęte treścią wezwania, które ograniczało się do obowiązku przedstawienia opisu sposobu zaopatrzenia w wodę. Zatem inwestor nie może ponosić sankcji za nieprzedłożenie dokumentów, o które nie był proszony w trybie wezwania do usunięcia braków formalnych. Zarzucono także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera liczne sformułowania o charakterze ogólnikowym, bez wskazania konkretnych przepisów prawa lub orzeczeń, które miałyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia, jak również, że organ odwoławczy całkowicie pominął argumentację skarżącego, zawartą w piśmie z 19 stycznia 2026 r.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 9 czerwca 2026 r. pełnomocnik organu odwoławczego oświadczył, że nie posiada stanowiska Nadleśnictwa W., na które organ powołał się w zaskarżonej decyzji, a także nie wie, w jakiej formie zostało wyrażone i czy było w aktach sprawy prowadzonej przez organ.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione.W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegający - w ocenie skarżącego - na nieuwzględnieniu związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2025 r. (sygn. akt II OSK 2177/24). Jednakże wyjaśnić należy, że w wyroku tym NSA wskazał jedynie, że skoro art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., to nie było podstaw, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej żądał od inwestora przedłożenia wraz ze zgłoszeniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nieprzedłożenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie mogło stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. W związku z tym związanie oceną prawną, wyrażoną w powołanym wyroku, dotyczy wyłącznie tej kwestii, a mianowicie braku podstaw do żądania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, czego zresztą organ odwoławczy nie kwestionuje. Natomiast zauważyć należy, że NSA uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję, a zatem organ odwoławczy był zobowiązany do ponownego rozpoznania odwołania. Przy czym podkreślić należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, określona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga zatem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Zatem w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. W związku z tym organ odwoławczy był zobowiązany i uprawniony do ponownego przeanalizowania zgłoszenia dokonanego przez skarżącego pod kątem jego zgodności z przepisami prawa.Należy zauważyć, że podstawą utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie było ustalenie przez organ odwoławczy, że działka, na której jest planowana budowa przedmiotowego obiektu nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a także że inwestor nie przedłożył dokumentów celem wykazania możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody.Odnosząc się do kwestii dostępu do drogi publicznej wskazać należy, że zasada ta wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku z tym nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że kwestia dostępu do drogi publicznej badana jest wyłącznie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a w niniejszej sprawie inwestor nie ma obowiązku uzyskania i przedłożenia takiej decyzji. Powyższa regulacja wskazuje bowiem jednoznacznie, że niezależnie zatem od tego, czy obiekt budowlany może być zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia musi spełnić warunek dotyczący dostępu do drogi publicznej. Co więcej, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że to adresat decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu mającego zapewnić dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1808/21, wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 438/20, dostępne w CBOSA). Natomiast na etapie pozwolenia na budowę (dokonywania zgłoszenia) istnieje konieczność wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do drogi, czy też odpowiednią służebnością, gdyż na tym etapie dostęp do drogi publicznej musi realny i prawnie zabezpieczony (por. np. wyroki NSA z: 8 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2156/11 i 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1221/24, dostępne w CBOSA).Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że dostęp do drogi publicznej z działki inwestora stanowią działki leśne, nieudostępnione do ruchu publicznego, a także, że nie są one obciążone służebnością drogową na rzecz inwestora. Należy jednak zauważyć, na co powołał się także organ odwoławczy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.o.l. ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb. Zatem co do zasady dopuszczalne jest stałe poruszanie się pojazdów mechanicznych przez grunty leśne także w takiej sytuacji, w której grunt, na którym komunikacja ta ma być realizowana (tj. droga leśna) nie utracił swego leśnego charakteru, tj. nie został formalnie przeznaczony na cele nieleśne. W związku z tym nie jest automatycznie wykluczone wykorzystanie drogi leśnej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że przedmiotowe działki nie mogą być wykorzystywane w celu dojazdu do drogi publicznej, ale w ocenie Sądu ustalenia ta nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Organ powołał się bowiem na "stanowisko Nadleśnictwa W. z 10 lutego 2026 r.", ale takiego dokumentu nie ma w aktach sprawy przekazanych Sądowi. Dokumentu tego nie posiadała także obecna na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 czerwca 2026 r. pełnomocniczka organu, a także nie dysponowała informacją, w jakiej formie dokument ten został sporządzony i czy był w aktach sprawy prowadzonej przez organ. W aktach nie ma także zarządzenia Nadleśniczego Nadleśnictwa W. nr (...), na które także powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak zaś powołanych dokumentów uniemożliwia Sądowi weryfikację ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy.Z kolei odnosząc się do kwestii podłączenia budynku do wody należy wyjaśnić, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2003 r. Stosownie zaś do § 26 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej. Przy czym w myśl ust. 3 tego artykułu w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Dodatkowo § 27 rozporządzenia z 2002 r. stanowi, że dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Skoro przedmiotem zgłoszenia jest budowa budynku rekreacji indywidulnej, to skarżący może zadeklarować budowę studni - jako indywidualnego ujęcia wody, a nawet korzystanie z możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki (pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z tych ujęć). Organ powinien jednak dokonać oceny, czy zadeklarowane przez skarżącego rozwiązanie na danym terenie jest możliwe i wystarczające dla planowanej inwestycji i może w tym celu wezwać inwestora do przedłożenia np. dokumentacji hydrologiczno – geologicznej. Jednakże ocena, czy warunek ten jest spełniony może być dokonana dopiero po skutecznym wezwaniu skarżącego do przedłożenia stosownej dokumentacji i wskazaniu, jakiego rodzaju dokumenty należy przedłożyć. Słusznie zaś podnosi skarżący, że organ wezwał go jedynie do wskazania sposobu zaopatrzenia obiektu w wodę i w tym zakresie żądanie organu spełnił. Organ nie wzywał natomiast skarżącego do przedłożenia dokumentacji, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niesłusznie zatem twierdzi organ, że skarżący nie wykazał możliwości budowy indywidualnego ujęcia wody.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.Ponownie rozpoznając odwołanie organ uzupełni postępowanie wyjaśniające i podejmie stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie powyższe wskazania Sądu.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.