sygn. III OSK 2578/23 9 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 2578/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 9 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. sp.k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 444/23 w sprawie ze F. sp. z o.o. sp.k. w W. na decyzję Głównego InOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. sp.k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 444/23 w sprawie ze F. sp. z o.o. sp.k. w W. na decyzję Głównego In
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie jawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 9 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Artur Kuś
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. sp.k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 444/23 w sprawie ze F. sp. z o.o. sp.k. w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 grudnia 2022 r. nr DI-420/396/2018/kb w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z 6 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 444/23 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. sp.k. w W. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 21 grudnia 2022 r. nr DI-420/396/2018/kb w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że GIOŚ decyzją z 21 grudnia 2022 r. nr DI-420/396/2018/kb po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 29 grudnia 2017 r. nr 81/2017 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 979 299 zł za przekroczenie w 2015 r. warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty K. z 12 maja 2009 r. znak: ROŚ.1H.6223-1/20/09 - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 741 867,00 zł za przekroczenie w 2015 r. warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty K. z 12 maja 2009 r. znak: ROŚ.III.6223-1/20/09.Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję GIOŚ z 21 grudnia 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego.Wobec powyższego wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego; 2. w razie nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1 wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. GIOŚ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzja organu I instancji konkretyzująca obowiązek i ustalająca wysokość zobowiązania została wydana 29 grudnia 2017 r., a więc niewątpliwie z zachowaniem terminu z art. 68 § 1 o.p. Bez znaczenia jest w związku z tym, że decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero 21 grudnia 2022 r., ponieważ zasadnicze znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia miało wydanie decyzji organu I instancji. Zmianie uległa wysokość administracyjnej kary pieniężnej, ale nie podstawa faktyczna jej wymierzenia. Według Sądu I instancji, zastosowanie w sprawie nie znajdzie art. 189g § 1 k.p.a. Przepisy działu IVa, k.p.a. dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych nie mają w tej sprawie zastosowania, w tym również art. 189g § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd I instancji przyjął, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy uzasadnił, z jakich względów uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie, a to uzasadnia twierdzenie, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanego w skardze (art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).W ocenie Sądu I instancji, ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny zobowiązywał organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Została ona wymierzona zasadnie, a do jej ustalenia i obliczenia zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego, w tym aktów wykonawczych.Spółka reprezentowana przez adw. w skardze kasacyjnej zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:- art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszeniem, polegającym na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydaniu decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony, podczas, gdy dostrzeżenie przez Sąd powyższych uchybień w toku prawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.;- art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest zaniechania należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji, w tym przede wszystkim niewyjaśnienia, z jakiego powodu, w oparciu o jaką konkretnie podstawę prawną organ uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, podczas, gdy dostrzeżenie przez Sąd powyższego uchybienia w toku prawidłowo przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.;- art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydania w warunkach zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pomimo tego, że zaistniały ku temu przesłanki, albowiem decyzja została wydana po upływie terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas, gdy dostrzeżenie przez Sąd powyższych uchybień w toku prawidłowej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.;- art. 151 p.p.s.s.a. w zw. z art. 12 §1 i 2 k.p.a. w z art. 35 §1 oraz 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydania w warunkach rażąco długiego prowadzenia przez organ postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy nie istniały żadne przesłanki do tego, aby sprawę rozpatrywać przez okres niemal pięciu lat, zwłaszcza, że organ odwoławczy nie prowadził żadnych dodatkowych czynności (nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego), podczas, gdy dostrzeżenie przez Sąd powyższego uchybienia w toku prawidłowej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.;- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana w warunkach niezastosowania przepisu art. 189d k.p.a., tj. w sytuacji, gdy organ wobec niewielkiej wagi i ujawnionych okoliczności naruszenia prawa - powinien był wymierzyć karę administracyjną niższą od faktycznie wymierzonej, w wysokości adekwatnej do znikomej wagi naruszenia prawa przez skarżącą Spółkę, podczas, gdy dostrzeżenie przez Sąd powyższego uchybienia w toku prawidłowo prowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.;- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ wobec znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszenia prawa przez skarżącą Spółkę - powinien był wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej, podczas, gdy dostrzeżenie przez Sąd powyższego uchybienia w toku prawidłowo prowadzonej sądowej kontroli decyzji, powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.;- art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;- art. 134 §1 p.p.s.a., przez zaniechanie przez Sąd rozstrzygnięcia w granicach sprawy, w szczególności poprzez pominięcie wskazywanych przez skarżącego w treści skargi uchybień, popełnionych na etapie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do nierozpoznania przez Sąd istoty sprawy;- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana w warunkach błędnego ustalenia przez organ, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy do takiego przedawnienia doszło i kara nie mogła być nałożona przez organ, zaś dostrzeżenie przez Sąd powyższego uchybienia prawa materialnego w toku prawidłowo prowadzonej, sądowej kontroli decyzji, powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.;- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnego ustalenia, że nie doszło do przedawnienia prawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w istocie do takiego przedawnienia doszło z uwagi na to, że decyzja o wymierzeniu kary musi uzyskać przymiot ostateczności najpóźniej 31 grudnia przypadającego po 3 latach od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do popełnienia deliktu, zaś gdyby Sąd dostrzegł powyższe naruszenie przepisu prawa materialnego, w toku prawidłowo prowadzonej sądowej kontroli decyzji, wydałby rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.;- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 310 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana w warunkach błędnej wykładni i zastosowania wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego - co doprowadziło do przyjęcia za podstawę wymierzenia kary administracyjnej za naruszenie warunków korzystania ze środowiska ilości większej, niż faktyczna, jak również przyjęcie nieprawidłowych wysokości stawek jednostkowych oraz górnych jednostkowych stawek kar w stosunku do części ścieków wziętych przez organ odwoławczy pod uwagę przy wymierzaniu kary administracyjnej, podczas, gdy dostrzeżenie przez Sąd powyższego naruszenia przepisu prawa materialnego, w toku prawidłowo prowadzonej kontroli instancyjnej, powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.;- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147a, w zw. z art. 189 w zw. z art. 305a, ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez oddalenie skargi w sytuacji nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot, który nie dopuścił się uchybień warunkujących nałożenie kary, podczas gdy dostrzeżenie przez Sąd powyższego naruszenia przepisu prawa materialnego w toku prawidłowo prowadzonej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.;- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 305a, ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez oddalenie skargi w sytuacji nałożenia na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że były prowadzone pomiary poszczególnych parametrów ścieków, a organy nie wykazały, czy i jakie zastrzeżenia nasuwają pomiary, podczas gdy dostrzeżenie przez Sąd powyższego naruszenia przepisu prawa materialnego w toku prawidłowo prowadzonej kontroli instancyjnej powinno doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Jednocześnie złożono oświadczenie, że skarżący kasacyjnie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotknięte są istotnymi błędami konstrukcyjnymi. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia prawa procesowego, konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 30 lipca2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23).Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09). W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała w skuteczny sposób stanu faktycznego sprawy skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny.W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego niezbędne jest wskazanie formy naruszenia (niewłaściwego zastosowania lub błędnej wykładni). W odniesieniu do każdego z zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego powinna być przedstawiona argumentacja, pozwalająca na stwierdzenie, na czym w ocenie strony polegało naruszenie prawa. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, aczkolwiek spełnia częściowo wymogi formalne, zawiera szereg uchybień niepozwalających na merytoryczne odniesienie się do wszystkich zawartych w niej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.Odnosząc się dalej do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.Podkreślenia wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). W świetle wskazanej uchwały przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji (zob. wyrok NSA z 12 marca 2026 r., sygn. akt III FSK 150/25).W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono dodatkowo, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze.Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można by mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1850/24). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci.Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania oraz prawa materialnego. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takiego skutecznego wykazania naruszenia innych przepisów proceduralnych skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Norma art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej.W skardze kasacyjnej nie wskazano, że powołane powiązane z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. przepisy prawa materialnego lub procesowego zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez orzekające w sprawie organy Inspekcji Ochrony Środowiska czyli przez S. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w z art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana w warunkach rażąco długiego prowadzenia przez organ postępowania odwoławczego. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie rozpoznawał sprawy w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości postępowania służy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznawał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 21 grudnia 2022 r. nr DI-420/396/2018/kb w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania ma na celu jedynie spowodowanie ustania stanu bezczynności czy też przewlekłości poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy, nie może natomiast prowadzić do jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd. Akt lub czynność organu, będące następstwem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, podlegają kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, wszczynanym w wyniku ich zaskarżenia i wówczas Sąd administracyjny ocenia, czy sposób załatwienia sprawy wybrany przez organ był zgodny z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1779/23).W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolnej i wybiorczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydaniu decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony. Na str. 9 uzasadnienia decyzji GIOŚ z 21 grudnia 2022 r., znak DI-420/396/2018/kb organ przeanalizował czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 189f k.p.a.Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 21 grudnia 2022 r. nr DI-420/396/2018/kb w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej spełnia wymagania wynikające z treści art. 107 § 3 k.p.a.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydania w warunkach zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pomimo tego, że zaistniały ku temu przesłanki, albowiem decyzja została wydana po upływie terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną.Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że GIOŚ skorzystał z uprawnień jakie organowi odwoławczemu przysługują (katalog z art. 138 k.p.a.) i po zweryfikowaniu przepisów, które mają zastosowanie w sprawie wydał decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że wydanie decyzji w tym trybie nie spowodowało, że mamy do czynienia z inną sprawą, jak próbuje dowieść strona skarżąca. Ma rację Sąd I instancji, że GIOŚ orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak w tej sprawie kara pieniężna została już wymierzona w 2017 r., a organ odwoławczy jedynie skorygował jej wysokość. Przypomnieć należy, że w decyzji nr 81/2017 [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 grudnia 2017 r. wymierzoną administracyjną karę pieniężną w wysokości 979 299, 00 zł (słownie: dziewięćset siedemdziesiąt dziewięć tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt dziewięć, 00/100) za wprowadzanie w 2015 r. do rzeki [...] ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych wraz ze ściekami bytowymi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W piśmie z 15 stycznia 2018 r., uzupełnionym pismem z 15 lutego 2018 r. w ustawowym terminie, strona wniosła odwołanie od tej decyzji.Wniesienie odwołania od decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną nie spowodowało, że w konkretnych okolicznościach, ta kara nie została wymierzona i że dopiero organ odwoławczy wydając decyzję ostateczną ją wymierzył. Decyzja organu odwoławczego jest też korzystniejsza. Organ odwoławczy uzasadnił, z jakich względów uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie, a to uzasadnia twierdzenie, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanego w skardze (art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).Organ I instancji (S. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska) w decyzji dokonał oceny nie w okresach wyznaczonych datą ostateczności pozwolenia wodnoprawnego, a w roku kalendarzowym. Jeżeli okres objęty oceną nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, to oceny spełnienia warunków pozwolenia dokonuje się w latach jego obowiązywania, których części wchodzą w analizowany rok kalendarzowy.Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189d, k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana w warunkach niezastosowania przepisu art. 189d, k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że zastosowanie w sprawie nie znajdzie art. 189g § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że do przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy działu IVa k.p.a. z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego przed dniem 1 czerwca 2017 r. (postępowanie wszczęto 12 października 2016 r.), to jest przed dniem wejścia w życie przepisów zawartych w tym dziale. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która to ustawa dodała dział IVa k.p.a., do postępowań wszczętych i niezakończonych przed datą wejścia nowelizacji w życie stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym przepisy działu IVa k.p.a. dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych nie mają w tej sprawie zastosowania, w tym również art. 189 d oraz art. 189g § 1 k.p.a.Dodatkowo należy wyjaśnić, że mandatem karnym ukarane zostały osoby fizyczne wyznaczone do udzielenia informacji w toku kontroli organu I instancji, a nie Spółka. Administracyjna kara pieniężna nałożona została na Spółkę. Z tego powodu w sprawie nie zaistniały okoliczności podwójnego ukarania strony. Gdyby przepisy działu IVA k.p.a. miały w sprawie zastosowanie, to i tak brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnego ustalenia, że nie doszło do przedawnienia prawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w przypadku administracyjnej kary pieniężnej, w dacie przeprowadzenia kontroli, jak również w dacie jej zakończenia (...), z której wynika to naruszenie, nie zachodzi jeszcze nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie p.o.ś. Ten nieskonkretyzowany obowiązek aktualizuje się co najwyżej w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i od tej daty należy liczyć termin przedawnienia ustalenia zobowiązania w postaci administracyjnej kary pieniężnej, czyli w niniejszej sprawie będzie to 12 października 2016 r. Decyzja organu I instancji konkretyzująca obowiązek i ustalająca wysokość zobowiązania została wydana 29 grudnia 2017 r., a więc niewątpliwie z zachowaniem terminu z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Bez znaczenia jest w związku z tym, że decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero 21 grudnia 2022 r., ponieważ zasadnicze znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia miało wydanie decyzji organu I instancji. Zmianie uległa wysokość administracyjnej kary pieniężnej, ale nie podstawa faktyczna jej wymierzenia.Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że po upływie terminu przedawnienia możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji określającej wysokość zobowiązania, o ile nie zwiększa ona zakresu zobowiązania, a decyzja organu I instancji została wydana z zachowaniem terminu (por. L. Etel (w:) R. Dowgier, G. Liszewski, B. Pahl, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, L. Etel, Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany do art. 68, LEX/el. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1842/23).Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 305a, ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez oddalenie skargi w sytuacji nałożenia na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że były prowadzone pomiary poszczególnych parametrów ścieków, a organy nie wykazały, czy i jakie zastrzeżenia nasuwają pomiary. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia zgodzić należy się z Sądem I instancji, że art. 305a, ust. 1 pkt 2 lit. a, p.o.ś. jest zatem elementem (razem z art. 298 powołanej ustawy) sankcji administracyjnej wymierzanej z powodu nieprowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganych pomiarów wielkości emisji.Odnosząc się dalej do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w przedmiotowej sprawie podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej było wykonanie w obu ocenianych okresach pomiarów temperatury, zawiesiny łatwoopadającej oraz chloru całkowitego przez laboratorium nieposiadające akredytacji w zakresie badań ww. wskaźników. Stosownie bowiem do art. 305a, ust. 1 pkt 2 lit. a i c, p.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków oraz w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków. Zgodnie z art. 305a, ust. 2 p.o.ś., przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek. Przepisy p.o.ś. wskazują, że pomiary wykonywane przez podmioty korzystające ze środowiska muszą spełniać określone warunki, których pomiary przedstawione przez Spółkę nie spełniały. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nałożenie tej kary było obligatoryjne, co oznacza, że organy nie mogły oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów, wśród których zdarzać się mogą przypadki naruszeń ustawy niezamierzone, będące skutkiem błędu, omyłki, czy działania przyczyn zewnętrznych. W analizowanym przypadku podstawą stwierdzenia przekroczenia było niewykonywanie wymaganych pomiarów odpowiednią metodą przez akredytowany podmiot. W tej sytuacji przepisy w sposób jednoznaczny określają zasady postępowania organów Inspekcji Ochrony Środowiska. W niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna została wymierzona za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2015 na podstawie przepisów p.o.ś., które wyznaczają sposób postępowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska w takim przypadku. Podstawy prawne w tym zakresie wprost określają zasady wykonywania pomiarów jak również wymogi, jakie muszą zostać spełnione, aby pomiar stanowił wiarygodny dowód na to, że ścieki wypełniają wymagane standardy jakości. Podmiot występujący w wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wprowadzanie ścieków do rzeki [...] zobowiązał się do przestrzegania przepisów, które określają w jaki sposób należy dokonywać kontroli jakości wprowadzanych zanieczyszczeń. Przepis art. 305a, ust. 1 pkt 2 p.o.ś. realizuje założenia zasady ogólnej prawa ochrony środowiska "zanieczyszczający płaci". W myśl art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 327, str. 1 z późn. zm., dalej: RDW), państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Nazywana ona jest również "zasadą odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczenia". Istotne znaczenie dla wdrażania zasady "zanieczyszczający płaci" w prawie UE ma decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/591 z 6.04.2022 r. w sprawie ogólnego unijnego programu działań w zakresie środowiska do 2030 r. (Dz. Urz. UE L 114 z 12.04.2022 r., s. 22; dalej: 8. Program działań w zakresie środowiska, 8. EAP). Zgodnie z art. 1 ust. 5 8. EAP program ten opiera się na zasadzie ostrożności, zasadach działania zapobiegawczego i usuwania zanieczyszczeń u źródła oraz na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W 8. EAP sformułowano sześć wzajemnie powiązanych tematycznych celów priorytetowych na okres do 31.12.2030 r.: a) szybkie i przewidywalne ograniczenie emisji gazów cieplarnianych oraz jednoczesne wzmocnienie ich pochłaniania przez naturalne pochłaniacze w Unii, aby osiągnąć cel redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 r., jak określono w rozporządzeniu (UE) 2021/1119, zgodnie z unijnymi celami klimatycznymi i środowiskowymi, dbając o sprawiedliwą transformację, która nie pozostawia nikogo w tyle; b) stałe postępy we wzmacnianiu i uwzględnianiu zdolności przystosowawczych, w tym na podstawie podejść ekosystemowych, wzmacnianiu odporności i adaptacji oraz ograniczaniu podatności środowiska, społeczeństwa i wszystkich sektorów gospodarki na zmianę klimatu, a jednocześnie skuteczniejsze zapobieganie klęskom żywiołowym związanym z klimatem i pogodą oraz zwiększanie gotowości na nie; c) dążenie do gospodarki dobrobytu, która oddaje planecie więcej niż z niej czerpie, oraz przyspieszenie przejścia na nietoksyczną gospodarkę o obiegu zamkniętym, w której wzrost ma charakter regeneracyjny, zasoby wykorzystuje się w sposób efektywny i zrównoważony oraz stosuje się hierarchię postępowania z odpadami; d) dążenie do osiągnięcia zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń, w tym w odniesieniu do szkodliwych substancji chemicznych, aby uzyskać nietoksyczne środowisko, w tym powietrze, wodę, glebę, również w odniesieniu do zanieczyszczenia świetlnego i zanieczyszczenia hałasem, oraz ochrona zdrowia i dobrostanu ludzi, zwierząt i ekosystemów przed zagrożeniami i negatywnymi skutkami związanymi ze środowiskiem; e) ochrona, zachowanie i przywrócenie różnorodności biologicznej w środowisku lądowym i morskim oraz różnorodności biologicznej wód śródlądowych na obszarach chronionych i poza nimi poprzez, między innymi, zatrzymanie i odwrócenie procesu utraty różnorodności biologicznej oraz poprawę stanu ekosystemów i ich funkcji oraz świadczonych przez nie usług, a także poprzez poprawę stanu środowiska, zwłaszcza powietrza, wody i gleby, jak również poprzez zwalczanie pustynnienia i degradacji gleby; f) promowanie środowiskowych aspektów zrównoważoności i znaczne ograniczenie największych presji środowiskowych i klimatycznych związanych z produkcją i konsumpcją unijną, w szczególności w obszarze energii, przemysłu, budownictwa i infrastruktury, mobilności, turystyki, handlu międzynarodowego i systemu żywnościowego. W prawie polskim podstawa prawna zasady "zanieczyszczający płaci" znajduje się w art. 7 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu: "1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. 2. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu". W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "[...] zasada «zanieczyszczający płaci» z art. 7 Prawa ochrony środowiska nadaje kierunek interpretacyjny pozostałym przepisom tej ustawy".W piśmiennictwie wskazano, że zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" "[...] we wszystkich tych przypadkach, kiedy udaje się ustalić jednoznacznie odpowiedzialność za użytkowanie i zanieczyszczenie środowiska przyrodniczego, koszty tej działalności powinien ponosić sprawca. Zasada ta jest elementarną, zarówno w swojej warstwie aksjologicznej, jak i prawnej. Jest bowiem zgodna z prawną regułą odpowiedzialności za popełniony czyn, a w sferze aksjologicznej spełnia zasadę sprawiedliwości społecznej". (zob. Z. Jakubczyk, Zasada "sprawca zanieczyszczenia płaci" jako podstawowa zasada polityki ekologicznej w gospodarce rynkowej [w:] Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, red. B. Fiedor, Warszawa 2002, s. 258).Dla zastosowania art. 305a, nie ma również znaczenia, czy skład ścieków lub stan ścieków faktycznie przekraczał określone w pozwoleniu wodnoprawnym normy jakościowe. Odpowiedzialność na podstawie tego przepisu ma charakter formalny, związany z naruszeniem warunków pozwolenia w odniesieniu do liczby wymaganych pomiarów. Taki charakter odpowiedzialności na gruncie art. 305a, p.o.ś., tj. niezależny od faktycznego przekroczenia dopuszczalnych norm jakości ścieków, został przyjęty m.in. w uchwale składu 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14. Uchwała ta dotyczyła wprost naruszenia wymogu przeprowadzania badań przez uprawnione podmioty wymienione w art. 147a, p.o.ś., ale istota argumentacji przedstawionej przez skład powiększony NSA zachowuje aktualność również na gruncie niniejszej sprawy. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "Z art. 305a ust. 2 p.o.ś. wynika norma, że jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a tej ustawy, to stosuje się odpowiednio art. 305a ust. 1. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten wskazuje różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie, powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a ust. 2 ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, iż nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten ustanawia różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji". (zob. uchwała NSA(7w) z 17 grudnia 2014 r., sygn.. akt II OPS 1/14).W niniejszej sprawie postawę przekroczenia warunków korzystania ze środowiska stanowiło naruszenia polegające na niespełnieniu ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów temperatury, zawiesiny łatwoopadającej i chloru ogólnego metodami akredytowanymi. Tego rodzaju naruszenia nie można traktować jako wyłącznie formalnego, ponieważ wyniki pomiarów wykonanych przy użyciu metod nieakredytowanych nie mają żadnej mocy dowodowej. Oznacza to, że nie wiadomo jaki wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Z uwagi na niepowtarzalność wyników pomiarów oraz z powodu tego, że podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji do środowiska przy zachowaniu wymogów dotyczących akredytacji laboratorium jak i akredytacji na poszczególne metody badawcze, ustawodawca jednoznacznie obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany.Mając na uwadze powyższe rozważania i wnioski oraz uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.