Wyrok - III OSK 222/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 9 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 674/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium OdOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 674/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Od
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
9 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Artur Kuś
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 10 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt VIII SA/Wa 674/24 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO, Kolegium) z 17 lipca 2024 r. znak: SKO.ŚU.4113.5.563.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że SKO decyzją z 17 lipca 2024 r. znak: SKO.ŚU.4113.5.563.2024 po rozpatrzeniu odwołania M.G., K.G., A.B., J.W., J.W. od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent Miasta) z 21 lipca 2023 r. znak: OŚR.6220.42.2019.AL, ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w celu produkcji wysokokalorycznej mieszanki, stosowanej jako paliwo alternatywne oraz wosku poliolefinowego – karbonizadu na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w R. orzekło o: - uchyleniu zaskarżonej decyzji (Prezydenta Miasta z 21 lipca 2023 r.); - odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji wyżej opisanego przedsięwzięcia.W skardze skierowanej do Sądu I instancji, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Prezydent Miasta biorąc pod uwagę: charakter i skalę przedsięwzięcia, sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, możliwe potencjalnie konflikty społeczne, opinię PPIS w R. oraz to, że zakład jest kwalifikowany jako instalacja mogąca powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie Kolegium stwierdziło, iż Prezydent Miasta w prowadzonym postępowaniu nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej, co wykazało przeprowadzenie uzupełniającego postępowania w sprawie i ponowne uzupełnienie raportu.Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium prawidłowo uznało za niewystarczające i nieodpowiadające treści art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej przedstawienie w raporcie trzech wariantów, opisanych w sposób z góry wykluczający realizację przedsięwzięcia w dwóch z nich. W konsekwencji, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego. Ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Uzupełnienie raportu przez inwestora (pismo z 31 maja 2024 r.) potwierdziło stanowisko Kolegium, które stwierdziło pozorność przedstawionego w opracowaniu "racjonalnego wariantu alternatywnego". Powyższe stwierdzenie Sąd I instancji w całości podzielił.W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw., na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 176 § 1 i 2 i art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:I. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, a to:1) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie przez organ II instancji wspomnianych przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy ich naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie postępowania, bowiem zaniechanie organu I instancji (działającego na zlecenie SKO, w trybie 136 § 1 in fine k.p.a.) doręczenia pełnomocnikowi skarżącej wskazanemu do doręczeń wezwania z 5 marca 2024 r. do przedłożenia uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko, spowodowało, że ww. wezwanie nie zostało doręczone w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a pełnomocnik wskazany do doręczeń został pozbawiony możliwości działania w sprawie i wychwycenia oczywistej omyłki popełnionej przez autora raportu; jednocześnie okoliczności, które w ocenie skarżącej kasacyjnie stanowiły właśnie ww. oczywistą omyłkę, stały się podstawą do wydania przez SKO decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, a następnie - zaskarżonego wyroku;2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ II instancji wydając decyzję prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak również w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie, podczas gdy organ II instancji wydając decyzję organu naruszył art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., przez: wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, jak również pominięcie istotnych okoliczności wynikających z tego materiału dowodowego, co przejawiało się w szczególności w uznaniu, że na raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnienie nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, jak również pominięciu okoliczności istotnych dla sprawy, wynikających z raportu oraz jego uzupełnienia; przedmiotowe przepisy zostały naruszone również wskutek zaniechania przez SKO wyjaśnienia wątpliwości i nieścisłości wynikających z uzupełnienia raportu dokonanego w piśmie z 31 maja 2024 r. (w szczególności w odniesieniu do oczywistych omyłek rachunkowych zawartych w tym piśmie) - SKO wątpliwości te rozstrzygnęło na niekorzyść skarżącej, wydając negatywną dla skarżącej decyzję, podczas gdy winno kwestie te wyjaśnić przed wydaniem decyzji organu II instancji - w toku postępowania odwoławczego, a Sąd I instancji naruszeń tych nie dostrzegł (gdyż nie uchylił decyzji organu II instancji);3) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2, przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ II instancji wydając decyzję przeanalizował opinie i uzgodnienia wydane przez organy współdziałające w sprawie, podczas gdy organ II instancji wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, tj. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do wydania takiej decyzji, w szczególności nie przeanalizował opinii organów współdziałających w sprawie; które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do niezasadnego oddalenia skargi, a w konsekwencji utrzymania przez WSA w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego oraz wydanej w postępowaniu, w którym organ II instancji naruszył szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego;II. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:1) art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, podczas gdy decyzja organu II instancji narusza wspomniane przepisy poprzez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy zostały spełnione wszelkie warunki ustawowe, aby wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach;2) art. 66 ust. 1 pkt 5,6 i 6a. lit. a)-g) u.u.i.ś. - przez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, podczas gdy organ II instancji uznał, że organ I instancji naruszył wskazane przepisy, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, w szczególności raport przedłożony przez skarżącą - wbrew twierdzeniom SKO zawartym w decyzji i zaakceptowanym przez Sąd I instancji - zawierał (zawiera) realny i racjonalny wariant alternatywny; wariant alternatywny przedstawiony w raporcie nie był i nie jest wariantem pozornym.Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwsze należało poddać ocenie zarzuty przedstawione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące art. 151 p.p.s.a. przedstawione w pkt I.,1),2),3) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się łącznie do tych zarzutów wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów k.p.a. powiązanych z art. 151 p.p.s.a., które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO z 17 lipca 2024 r. znak: SKO.ŚU.4113.5.563.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie przez organ II instancji wspomnianych przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że regulacja zawarta w art. 40 § 2 k.p.a. ma charakter gwarancyjny dla strony, a jej celem jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Z tego powodu doręczanie w toku postępowania pism samej stronie postępowania, a nie jej pełnomocnikowi, stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., ale takie naruszenie nie zawsze musi prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Ocenę skutków pominięcia w danej sprawie pełnomocnika każdorazowo odnieść bowiem należy do okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 310/20).Prawidłowości tego poglądu skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie w skardze kasacyjnej. Wezwanie z 5 marca 2024 r. o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zostało wysłane do P.W. - współautora raportu, będącego jednocześnie pełnomocnikiem wnioskodawcy, który przedłożył uzupełnienie raportu w dniu 31 maja 2024 r. W dniu 19 lutego 2024 r. wpłynęło do Kolegium pismo adw. D.M., w którym powołując się na udzielone pełnomocnictwo zgłosił swój udział w przedmiotowym postępowaniu. Z przedłożonego pełnomocnictwa wynika, że w przypadku wielości pełnomocników, pełnomocnik ustanowiony tym pełnomocnictwem jest pełnomocnikiem właściwym do doręczeń. Wystosowanie powyższego wezwania do współautora raportu (będącego też pełnomocnikiem wnioskodawcy), który to na to wezwanie odpowiedział (przedłożył uzupełnienie raportu), a nie do ujawnionego w dniu 19 lutego 2024 r. pełnomocnika wskazanego jako pełnomocnik do doręczeń, nie spowodowało, w okolicznościach tej sprawy, że doszło do naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że w piśmie z 1 lipca 2024 r. Kolegium poinformowało pełnomocnika adw. D.M. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o uprawnieniach przysługujących strome na podstawie art. 10 k.p.a., który w konsekwencji tego nie wniósł żadnych uwag, wyjaśnień, zastrzeżeń do sprawy. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie pełnomocnik nie uchybił terminowi do przedłożenia uzupełnianej opinii. Naruszenie wskazanego przepisu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ II instancji wydając decyzję prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie istotą sporu była treść raportu, który jako dowód podlegał ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz do jej załatwienia, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a ocena sprawy została dokonana na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Kolegium na podstawie danych zawartych w uzupełnionym raporcie dokonało własnej oceny między innymi w zakresie ekonomicznego uzasadnienia wariantu alternatywnego i wykazało, że zysk osiągany przez przedsięwzięcie w tym wariancie wyniósłby 0 zł. W skardze podniesiono, że dane przedstawione w uzupełnieniu raportu co do masy odpadów przyjętych do przetwarzania i kosztu produkcji zostały wpisane omyłkowo i dokonano obliczeń zysku uwzględniając zmienione dane w tym zakresie. Powyższe świadczy jedynie o próbie dowolnego (sztucznego) wykazania uzasadnienia ekonomicznego wariantu alternatywnego.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2, przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ II instancji wydając decyzję przeanalizował opinie i uzgodnienia wydane przez organy współdziałające w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, wbrew zarzutom skargi, przeanalizował wszystkie opinie i uzgodnienia, wydane przez organy współdziałające w sprawie.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnić należy, że decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji (w całości lub w części) i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), określana mianem reformatoryjnej, oznacza samodzielne orzeczenie przez organ odwoławczy "w sprawie", przy jednoczesnej kasacji decyzji zaskarżonej. W istocie zatem organ odwoławczy nie zmienia zaskarżonej decyzji, lecz ją uchyla i wydaje nową (zob. A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 138).Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się łącznie do tych zarzutów wyjaśnić należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23). Tych wymogów w żadnym zakresie nie spełniają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej.Odnosząc się dalej do tych zarzutów wyjaśnić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a lit. a)-g), u.u.i.ś. Sąd I instancji prawidłowo zakwestionował opis wariantów realizacji przedsięwzięcia przedstawiony w raporcie. Kolegium szczegółowo przeanalizowało treść uzupełnienia raportu i w trafnej ocenie Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu decyzji wnioski i argumenty organu odwoławczego zasługują na aprobatę. Uzupełnienie raportu przez inwestora (pismo z 31 maja 2024 r.,k. 32-35 akt adm.) potwierdziło stanowisko Kolegium, które stwierdziło pozorność przedstawionego w opracowaniu "racjonalnego wariantu alternatywnego". Na str. 1 pisma 31 maja 2024 r. stwierdzono, że "Wariant alternatywny, który zakłada realizację planowanej inwestycji bez części technologicznej umożliwiającej produkcję wosku poliolefinowanego – kabonizatu nie jest wariantem niezyskownym. Z Raportu wynika, że realizacja inwestycji w wariancie alternatywnym jest mniej rentowna, niż realizacja inwestycji w wariancie docelowym (str. 36 Raportu)". W piśmie z 31 maja 2024 r. wyjaśniono, że "Nie uzasadnione jest stwierdzenie, że «realizacja inwestycji w wariancie alternatywnym jest skazana na niepowodzenie ze względu na skutki ekonomiczne». Według pełnomocnika inwestora, warianty zawsze będą się różniły stopniem dochodowości, zależy to bowiem od kluczowych czynników takich jak koszt produkcji, czy przychód ze sprzedaży danego produktu. Zgodnie z powyższym został przeanalizowany zysk jako może osiągnąć zakład zgodnie z wariantem docelowym, a jaki z wariantem alternatywnym.Przedłożony przez inwestora raport nie spełnia wymogów art. 66 u.u.i.ś. Raport zawiera istotne braki w zakresie m.in. wariantowania przedsięwzięcia, dlatego też został sporządzony z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś.Wyjaśnić należy, że wariant przedsięwzięcia proponowany przez wnioskodawcę powinien być związany bezpośrednio z celowością gospodarczą danego przedsięwzięcia, którą zakłada inwestor. Celowość inwestycyjna przedsięwzięcia powinna uwzględniać rachunek ekonomicznej efektywności przedsięwzięcia. Inwestor powinien zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju powinien w raporcie przedstawić najlepsze rozwiązania efektywnościowe zgodne z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Muszą one jednak uwzględniać koszty środowiskowe realizacji danego przedsięwzięcia zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zdaniem NSA: "warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wszystkie warianty muszą się mieścić – w zakresie jej lokalizacji – w granicach jednego korytarza, od którego [możliwe] są jedynie niewielkie odchylenia w poszczególnych wariantach, podyktowane w szczególności potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych poprzez ich ominięcie i [pozostawienie] poza liniami wyznaczającymi zasięg inwestycji". (wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13). W raporcie wnioskodawca nie może zamiast alternatywnego wariantu – wymaganego przez prawo – wskazać innej wersji tego samego wariantu, różniącej się od wersji wariantu wybranego do realizacji. Według NSA: "Akceptacja raportu, co do którego istnieją wątpliwości, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że chodzi tutaj przecież o ocenę oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko stanowiące dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady, analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska". (wyrok NSA z 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12). Racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu wybranego do realizacji przez wnioskodawcę. Słowo "alternatywny oznacza dopuszczający jedną z dwóch możliwości, dający możność wyboru między dwiema możliwościami (zob. Słownik języka polskiego, t. I, red. M. Szymczak, Warszawa 1978, s. 38). Według Trybunału Sprawiedliwości: "Artykuł 5 ust. 3 lit. d dyrektywy 2011/92 należy interpretować w ten sposób, że wykonawca zobowiązany jest dostarczyć informacje dotyczące skutków środowiskowych zarówno przyjętego rozwiązania, jak i każdego z zasadniczych rozwiązań alternatywnych przez siebie zbadanych, jak też powody swojego wyboru, uwzględniającego co najmniej ich skutki dla środowiska, nawet w wypadku odrzucenia danego rozwiązania alternatywnego na wczesnym etapie". (zob. wyrok TS z 7.11.2018 r., C-461/17, [...], EU:C:2018:883). Racjonalność wariantu alternatywnego zależy od tego, czy wnioskodawca alternatywnie: 1) precyzuje wszystkie istotne cele przedsięwzięcia, 2) ocenia wszystkie możliwe sposoby realizacji przedsięwzięcia (oraz ich następstwa w kierunku osiągnięcia celów przedsięwzięcia), 3) zna i określa swoje preferencje wyrażone w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, 4) realizuje najbardziej skuteczny kierunek działania inwestycyjnego z punktu widzenia osiągnięcia maksymalizacji postawionych celów (por. odpowiednio: J. Supernat, Decydowanie w zarządzaniu, Wrocław 1997, s. 38). Według NSA: "Celem wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego jest poszukiwanie alternatywnych rozwiązań pozwalających zrealizować przedsięwzięcie w sposób racjonalny i najkorzystniejszy dla środowiska. Nie można zatem zredukować wymaganych trzech wariantów w istocie do jednego wariantu, przy założeniu, że pozostałe warianty z różnych przyczyn w ogóle nie powinny lub nie mogą być realizowane. Raport, jako dokument prywatny o szczególnej mocy dowodowej, nie może zawierać sformułowań niejasnych, a tym bardziej, jak wskazuje inwestor, «niefortunnych i nieprzemyślanych», które nie mogą stanowić podstawy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". (wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3036/23).Wariant realizacji przedsięwzięcia może być uznany za racjonalny z praktycznego punktu widzenia, np. jeżeli bilans zysków i strat wynikłych z działań opartych na wnioskach uzyskanych tym sposobem z przesłanek prawdziwych nie będzie przy zastosowaniu tego sposobu wnioskowania na długą metę ujemny w stosunku do wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Wariant racjonalny to tyle co zgodny z zasadą ekonomiczności. Inwestor planujący realizację przedsięwzięcia powinien dążyć do tego, by działać racjonalnie, to znaczy maksymalizować efekty przedsięwzięcia przy danych ograniczeniach wynikających np. z uwarunkowań ochrony środowiska lub minimalizować nakłady przy założonych efektach, także w ramach istniejących ograniczeń wynikających z prawa ochrony środowiska.Optymalizacja działań związanych z realizacją przedsięwzięcia jest tożsama z realizacją racjonalnego wariantu alternatywnego. Wariant realizacji przedsięwzięcia może być uznany za racjonalny z praktycznego punktu widzenia, np. jeżeli bilans zysków i strat wynikłych z działań opartych na wnioskach uzyskanych tym sposobem z przesłanek prawdziwych nie będzie przy zastosowaniu tego sposobu wnioskowania na długą metę ujemny w stosunku do wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Wariant racjonalny to tyle co zgodny z zasadą ekonomiczności uwzględniający zasady ogólne prawa ochrony środowiska z zasadą zrównoważonego rozwoju na czele (zob. szerzej P. Korzeniowski, 2.2. Racjonalny wariant alternatywny [w:] W trosce o dobro wspólnoty i jednostki – zagadnienia administracyjnoprawne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Zofii Duniewskiej , red. B. Jaworska-Dębska, M. Kapusta, A. Kaźmierska-Patrzyczna, P. Korzeniowski, M. A. Król, E. Olejniczak-Szałowska, A. Rabiega-Przyłęcka, P. Wilczyński, Warszawa 2024).Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy jednoznacznie stwierdzić, że wnioskodawca nie przedłożył wymaganego prawem raportu spełniającego wymagania wynikające z ustawy. Nie można uznać za prawidłowe stanowiska wnioskodawcy, który deklaruje realność wariantu alternatywnego, przy wykazanej jednocześnie jego pozorności. Wątpliwości organu odwoławczego dotyczące treści raportu nie wyeliminowały wyjaśnienia inwestora. Nie jest wiadome, czy instalacja użytkowana w miejscowości H. przez firmę M. sp. z o.o. pozwala na produkcję karbonizatu z tych samych kategorii odpadów i taką samą technologią.Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.. oddalił skargę kasacyjną.