Wyrok - III OSK 2396/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 9 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 333/25 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynnOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 333/25 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
kradzież / art. 278 § 1 k.k.
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
9 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Hanna Knysiak - Sudyka
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 13 sierpnia 2025 r., II SAB/Wa 333/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.W dniu 3 lutego 2025 r. wnioskodawca zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o udostępnienie informacji publicznych - dotyczących funkcjonowania fotoradaru przy Al. [...] w S. w zakresie:"1) Jaka jest zaprogramowana dopuszczalna prędkość w ww. fotoradarze? Jak parametr ten zmieniał się w ciągu ostatnich dwóch lat?2) W jakiej kwocie najczęściej jest wystawiany mandat karny za naruszenie ograniczenia prędkości?3) W jakiej odległości od fotoradaru jest wykonywany pomiar prędkości? Jak parametr ten zmieniał się w ciągu ostatnich dwóch lat?4) Czy fotoradar jest przystosowany do ujawniania innych wykroczeń (np. niezapięte pasy bezpieczeństwa)?5) Jaka jest technologia wykonywania pomiaru? (np. pętla indukcyjna)6) Proszę o przesłanie skanu instrukcji dla ww. fotoradaru, oraz decyzji zatwierdzenia typu7) Proszę o udostępnienie trzech, najnowszych na dzień wniosku i zanonimizowanych w niezbędnym zakresie, zdjęć z tego fotoradaru.".Jako formę udostępnienia wskazał plik PDF - przesłany na adres poczty elektronicznej (dalej jako "e-mail"), z którego wysłano podanie - adres e-mail: [...] (nazwa użytkownika [...]) - na adres e-mail: info@gitd.gov.pl.Pismem z 10 lutego 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie spełnia wymogów w rozumieniu ustawy o informacji, tym samym nie powoduje obowiązku udzielenia informacji publicznej. Wniosek powinien zawierać co najmniej oznaczenie adresata, żądanej informacji, formy i sposobu jej udzielenia, a także dane wnioskodawcy. Wniosek powinien być podpisany imieniem i nazwiskiem, w innym przypadku wnioskodawca uniemożliwia sobie skorzystanie z prawa do wniesienia skargi do sądu.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Organowi zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z 3 lutego 2025 r. Jego zdaniem z przepisów szczególnych nie sposób wywieść, aby wniosek o udostępnienie informacji publicznej musiał spełniać określone wymagania formalne. Nie udzielając terminowo żądanej informacji wobec wniesienia wniosku, organ pozostaje więc w bezczynności i ma ona charakter rażący, co uzasadnia wymierzenie grzywny.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie poza sporem jest stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie określonej informacji (chodziło o szereg danych, dotyczących fotoradaru zlokalizowanego we wskazanym miejscu), zaś organ – z zachowaniem terminu ustalonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) - powiadomił go o braku podstaw do procedowania nad wnioskiem, gdyż nie wskazano danych kierującej go osoby.Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt III OSK 1602/24, którego obszerne fragmenty uzasadnienia przytoczył. Zauważył, że skoro dostęp do informacji przysługuje każdemu, to zainteresowana uzyskaniem wiadomości osoba może zwrócić się do innych z prośbą o wystąpienie w jej imieniu o konkretne informacje. Zdaniem tego Sądu w kontekście sygnalizowanych w uzasadnieniu zagrożeń dla systemów informatycznych, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia utrzymanie praktyki udzielania odpowiedzi na wszelkie, anonimowe pisma kierowane do organu, zwłaszcza że mogą być one obecnie generowane automatycznie - przy wykorzystaniu powszechnie dostępnych instrumentów, np. przy wsparciu tzw. sztucznej inteligencji. Ponoszenie ze środków publicznych kosztów obsługi wniosków o udostępnienie informacji jest uzasadnione tylko gdy działania służą w istocie realizacji ustawowych celów. W takiej sytuacji w pełni zasadne jest odniesienie procedur o udostępnianie informacji publicznej - wykraczających poza dostęp do publicznych danych w sieci Internet (w ramach BIP czy portali danych), czyli wobec konkretnych, kierowanych do organów wniosków - do ogólnych reguł funkcjonowania administracji publicznej - gdzie czynności podejmowane są tylko wobec żądań uprawnionych osób. Nie godzi to też w ogólne prawo do uzyskiwania informacji publicznej, gwarantowane przepisami rangi konstytucyjnej czy przepisami umów międzynarodowych. Granice ogólnego, deklarowanego uprawnienia kreują bowiem także obiektywne ograniczenia danego systemu prawnego. Przykładowo prawo skutecznego żądania informacji dotyczy wyłącznie osób zdolnych do uczestniczenia w obrocie prawnym - pełnoletnich. Ograniczenie takie nie pozostaje w sprzeczności z ogólnym prawem do informacji publicznej, lecz stanowi odzwierciedlenie ram racjonalnego działania administracji publicznej (innych obowiązanych do udzielania informacji publicznej podmiotów), a więc także roztropnego dysponowania środkami publicznymi.Sąd ten wskazał, że istotnie w danym zakresie - dostępu do BIP lub portali danych - tożsamość osoby nie odgrywa roli i generalnie nie jest wymagana autoryzacja wnioskodawcy. Nie wynika to jednak z użycia sformułowania "każdy" w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei użycie go – także w kontekście wniosków - sugeruje raczej wolę upodmiotowienia uprawnionego. W tym przypadku nie chodzi więc o dostęp powszechny, lecz zapewniany konkretnej osobie (czy podmiotowi). Zdaniem Sądu pierwszej instancji odrębną kwestią jest natomiast rzeczywista możliwość weryfikacji danych, gdy zostaną zamieszczone we wniosku skierowanym za pośrednictwem e-mail. Racjonalne działania w tym zakresie muszą pozostawać w związku z realiami konkretnej sprawy. Niewątpliwie jednak - w razie podania danych budzących uzasadnione wątpliwości, co do faktycznej tożsamości kierującej wniosek osoby - istnieją tu możliwość weryfikacji (np. próba podjęcia kontaktu inna drogą). Na gruncie tych uwag wydaje się jednak racjonalnym wniosek de lega ferenda określenia wprost wymagania kierowania wniosków w danym zakresie wedle przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej "k.p.a.") reguł (np. przez e-PUAP).Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie sam adres e-mail, z którego skierowano żądanie informacji, nie pozwalał na identyfikację wnioskodawcy. Organ w stosownym terminie (wedle ustawy) wskazał natomiast autorowi wniosku przeszkody do procedowania. Nie pozostawał więc w bezczynności - w kontekście powinności wynikających z ustawy. Sąd podkreślił, że w sprawie nie miał wątpliwości, że skarżący miał interes prawny we wniesieniu skargi, bowiem z zestawienia danych zawartych w skardze i załącznikach wynika, że to on jest autorem wniosku dostępowego. Wobec wniesienia skargi za pośrednictwem organu, organ uzyskał więc informacje o tożsamości wnioskodawcy, co zniosło przeszkodę dla rozpatrzenia wniosku. Kwestia, czy organ pozostawał w bezczynności po dniu wniesienia skargi, pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu przedwczesne byłoby formułowanie stanowiska, czy poszczególne - wymienione we wniosku wiadomości - stanowią w istocie informację publiczną. Stosowne oceny w tym względzie organ obowiązany jest formułować dopiero w razie skutecznego skierowania wniosku. Nie nastąpiło to do dnia wniesienia skargi.Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez:1) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że koniecznym elementem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest imię i nazwisko lub nazwa wnioskodawcy podlegająca weryfikacji w nieprzewidzianym przez ustawodawcę trybie i na bliżej nieokreślonych zasadach, zaś anonimowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalny i nie inicjuje postępowania dostępowego, których to wymogów nie przewiduje ustawa, a co skutkowało oddaleniem skargi;2) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 § 2p.u.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sformułowanie pozaustawowego kryterium kontroli legalności działania organu opartego o teoretyczne rozważania na temat zagrożeń, jakie niesie komunikacja elektroniczna, a następnie, w oparciu o to kryterium nienormatywne, w odstąpieniu od utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w oderwaniu od ustawy i z pominięciem testu proporcjonalności - dokonanie pozaustawowego ograniczenia konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej w sposób anonimowy, jak również pozaustawowego nałożenia na podmiot wykonujący prawo do informacji publicznej obowiązku ujawnienia swojego imienia i nazwiska lub nazwy identyfikującej podlegającą weryfikacji przez organ w bliżej nieprzewidzianym trybie i na bliżej nieokreślonych zasadach, co skutkowało oddaleniem skargi.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. w W. wniosło o jej uwzględnienie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Stanowisko tego Sądu wymagało jednak uzupełnienia.W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Istota pierwszego zarzutu sprowadza się do kwestii dopuszczalności składania wniosków anonimowych o udostępnienie informacji publicznej, tj. wniosków bez podania danych wnioskodawcy. Drugi z zarzutów dotyczy z kolei możliwości badania przez organ, do którego wpłynął anonimowy wniosek, kto jest wnioskodawcą, tj. wszczynania swoistej procedury uzupełnienia braku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci danych osobowych wnioskodawcy, a następnie pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania.Zarzut pierwszy nie zasługiwał na uwzględnienie.Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Stosownie zaś art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej należy również mieć na uwadze normy wywodzone z przepisów rangi konstytucyjnej. Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu obywatelowi dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach, ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie to musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.Na przestrzeni lat w orzecznictwie sądów administracyjnych został wypracowany pogląd dopuszczający tzw. anonimowe wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko to uzasadnione jest tym, że ustawa u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Wniosek nie stanowi również podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż do udostępniania informacji publicznej, co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów k.p.a. Podkreśla się również, że przepisy u.d.i.p. nie wymagają pełnego zidentyfikowania podmiotu wnioskującego, gdyż udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania interesu prawnego czy też faktycznego. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być natomiast anonimowy, gdy udostępnienie żądanych informacji wiąże się z poniesieniem kosztów, informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bądź też, gdy rozpatrzenie wniosku wymaga wydania decyzji administracyjnej. W powyższych sytuacjach niezbędne jest zindywidualizowanie wnioskodawcy, w tym potwierdzenie złożenia wniosku przez jego podpisanie, własnoręcznie lub też za pomocą podpisu elektronicznego. W takim przypadku brak wskazania danych osobowych wnioskodawcy oraz brak podpisu pod wnioskiem stanowią braki formalne, podlegające usunięciu w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Co do zasady przyjęto więc, że minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, poza wskazaną wyżej formą pisemną, obejmują jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki NSA: z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16; z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2788/17; z 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18; 19 czerwca 2020 r., I OSK 1777/19; z 20 marca 2025 r., III OSK 999/24 – CBOSA).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej zaprezentowane stanowisko wymaga jednak pewnej korekty uzasadnionej koniecznością dostosowania funkcjonowania organów państwa, a także podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, do współczesnych realiów - wyzwań wynikających z rozwoju technologii komunikacji cyfrowej. Korekta ta musi być adekwatna również do zagrożeń wynikających z ww. wyzwań dla bezpieczeństwa krajowego, poszczególnych podmiotów, a przede wszystkim obywateli, a więc bezpieczeństwa powszechnego. Za notoryjność powszechną uznać bowiem należy zmianę sytuacji międzynarodowej w związku z toczącą się wojną między Federacją Rosyjską a Ukrainą oraz prowadzoną przez Rosję wojną hybrydową na terenie państw Zachodu. Jest ona nakierowana na ich destabilizację i wyrządzenie szkód, w tym sprowadzenie w różny sposób zakłóceń w funkcjonowaniu struktur państwowych i społecznych, czy niebezpieczeństwa na ludność. Powyżej wskazane zjawiska zostały już dostrzeżone przez sądy administracyjne, czego przejawem są np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 grudnia 2024 r., III OSK 1602/24 oraz z 19 lutego 2025 r., III OSK 878/24 (publik. CBOSA). W orzeczeniach tych trafnie zdiagnozowano m.in. zagrożenia płynące z gwałtownego rozwoju technologii cyfrowych, który w ostatnich latach objął każdą niemal dziedzinę życia pociągnął za sobą także eskalację nielegalnych działań (tzw. cyberprzestępczości), mających na celu między innymi przejęcie różnego rodzaju baz danych, obejmujących między innymi dane osobowe czy inne dane mogące posłużyć w celach przestępczych takich jak kradzież środków z kont bankowych, udostępnianie informacji niejawnych osobom nieupoważnionym, oszustwa i szantaże. Sądu muszą ponadto dostrzegać zjawisko wojny hybrydowej, której jednym z instrumentów są ataki hakerskie z zagranicy skierowane wobec systemów informatycznych instytucji publicznych, mające na celu zdezorganizowanie czy uniemożliwienie działania tych instytucji.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zagrożenia uzasadniają uprawnienie organu do podejmowania działań ochronnych, w przypadkach uzasadnionych okolicznościami konkretnej sprawy. Za dopuszczalne należy uznać podjęcie przez organ działań prewencyjnych w sytuacji, w której przedmiot wniosku stanowi informacje wprawdzie publiczne i niepodlegające ochronie na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 u.d.i.p., lecz związane z istotną z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa i obywateli działalnością szeroko pojętej administracji publicznej, którą to informacją dysponuje podmiot, do którego zwrócił się anonimowy wnioskodawca. Działanie organu ukierunkowane na ustalenie danych wnioskodawcy znajduje uzasadnienie w kolizji dóbr: bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz prawa "każdego" do uzyskania informacji publicznej.Zatem gdy konkretne okoliczności sprawy wskazują, że udostępnienie informacji publicznej anonimowemu wnioskodawcy może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i obywateli, a brak jest podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 5 u.d.i.p., wówczas organ ma prawo podjąć działania ochronne ukierunkowane na ustalenie danych identyfikujących wnioskodawcę, po to, aby upewnić się, że dane te zostaną udostępnione osobie uprawnionej w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz 2 ust. 1 u.d.i.p. Kompetencję do takiego działania organu można wyprowadzić z art. 5 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 5 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wynikający z ww. przepisu nakaz zagwarantowania przez państwo bezpieczeństwa obywateli dotyczy wszystkich polskich organów władzy publicznej. Z art. 5 Konstytucji RP nie wynikają adresowane do organów władzy publicznej jednoznaczne nakazy lub zakazy postępowania. Ma on jednak znaczenie normatywne zarówno w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa. Skoro ustawodawca i inne organy stanowiące prawo mają obowiązek realizować cele wskazane w art. 5, przepis ten może służyć do rozstrzygania wątpliwości pojawiających się w procesie wykładni celowościowej, przy czym nie może stanowić samodzielnej przesłanki ograniczania praw konstytucyjnych (por. P. Tuleja [w:] P. Czarny i in., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2023, art. 5.).Z opisaną wyżej sytuacją, tj. zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa i obywateli, mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, bowiem przedmiotem wniosku o udostepnienie informacji publicznej jest funkcjonowanie fotoradaru przy Al. [...] w Ś. Nie przesądzając o charakterze wszystkich informacji, o którą zwrócił się skarżący do organu wnioskiem z 3 lutego 2025 r., należy zwrócić uwagę, że pytania (kwestie) zadane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej są bardzo szczegółowe, dotyczą zarówno kwestii technicznych, jak i praktycznych związanych z funkcjonowaniem fotoradaru, a więc przyrządu służącego zasadniczo do rejestrowania prędkości pojazdów i dokumentowanie wykroczeń, co bez żadnych wątpliwości dotyczy bezpieczeństwa obywateli co najmniej na płaszczyźnie ruchu drogowego. Uzyskanie tego typu informacji przez podmiot anonimowy wrogo nastawiony do Państwa Polskiego i jego obywateli może potencjalnie sprowadzić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i obywateli i w ocenie Sądu wymaganie w takiej sytuacji od wnioskodawcy podania danych personalnych. Takie postępowanie organu stanowi przejaw uzasadnionego prewencyjnego działania i realizacji celów nałożonych w art. 5 Konstytucji na każdy organ Państwa Polskiego. Oczywistym jest, że zagrożenie, o którym mowa wyżej, jest na tym etapie jedynie potencjalne. Na tym jednak polega prewencyjność działania państwa, sprowadzająca się do niedopuszczenia do wystąpienia zagrożenia o charakterze realnym.Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. polegającej na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym elementem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest imię i nazwisko lub nazwa wnioskodawcy. Sąd ten prawidłowo stwierdził w okolicznościach sprawy, że skoro sam adres e-mail, z którego skierowano żądanie informacji, nie pozwalał na identyfikację wnioskodawcy, to organ miał podstawy do poinformowania wnioskodawcy, że wniosek nie spełnia wymogów wniosku w rozumieniu u.d.i.p., a tym samym nie powoduje obowiązku udzielenia informacji publicznej. Pismo organu z 10 lutego 2025 r. stanowiło więc zgodną z prawem reakcję organu na wniosek. W kontekście tego pisma wskazać należy, że z uprawnienia wnioskodawcy do wnoszenia środków zaskarżenia w związku ze złożonym wnioskiem dostępowym nie można jednak wywieść, że taki wniosek nie może być anonimowy, to bowiem zależy od okoliczności sprawy, o czym jest mowa wyżej. Konsekwencje braku podania danych identyfikujących obciążają wnioskodawcę i to na nim będzie spoczywać ciężar ewentualnego wykazania, że to właśnie on faktycznie złożył wniosek o udostepnienie informacji publicznej.Podkreślić należy, że omówione wyżej zagrożenia nie mogą stanowić asumptu do kreowania przez organy oraz sądy administracyjne pozaustawowej przesłanki udostępnienia informacji publicznej w postaci obowiązku podania danych wnioskodawcy w każdej sprawie, bowiem takiego warunku udostępnienia informacji publicznej nie przewidział ustrojodawca w ramach norm wywodzonych z Konstytucji RP, ani ustawodawca w przepisach u.d.i.p. Wprawdzie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, lecz jego ograniczenia muszą być interpretowane ściśle, a wątpliwości w tym zakresie powinny rozstrzygane na rzecz prawa dostępu do informacji publicznej. Przyjęcie, że każdy wnioskodawca dla uzyskania informacji publicznej musi zostać zidentyfikowany stanowiłoby swoiste pozaustawowe ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej, a jednocześnie pozaustawowe nałożenie obowiązku ujawnienia informacji dotyczących osoby wnioskodawcy, co w sposób jednoznaczny naruszałoby art. 31 ust. 3, art. 51 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Jeszcze raz wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności niniejszej, konkretnej sprawy uzasadniały skierowanie przez organ do skarżącego pisma z 10 lutego 2025 r. Chodzi tutaj o okoliczność mającą związek z bezpieczeństwem obywateli lub próbą zakłócenia sprawności funkcjonowania organu lub państwa przez wykorzystanie nowoczesnych narzędzie elektronicznych.Z powyższych wywodów wynika, że zarzut drugi również nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew temu zarzutowi w sprawie nie mamy do czynienia jedynie z teoretycznymi rozważaniami na temat zagrożeń, jakie niesie komunikacja elektroniczna. Należy rozróżnić sferę zagrożeń teoretycznych od zagrożeń o charakterze potencjalnym. Te pierwsze stanowią jedynie koncepcję, ideę, a więc nie istnieją w rzeczywistości. Z kolei te drugie są możliwie i zaistniały w świecie bytu, tj. występują w rzeczywistości przy spełnieniu określonych warunków. Działanie prewencyjne, o którym mowa w niniejszej sprawie, ma nie dopuścić do powstania warunków prowadzących do sprowadzenia realnego zagrożenia. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji dość lakonicznie powiązał swoje rozważania z realiami niniejszej sprawy, lecz nie oznacza to, że sformułował pozaustawowe kryterium kontroli legalności działania organu oparte o teoretyczne rozważania. Z dotychczasowych wywodów wynika bowiem, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy bezpieczeństwa państwa i obywateli, to złożenie go przed podmiot anonimowy stanowi samo w sobie swoiste zagrożenie o charakterze potencjalnym, a wynika ono z gwałtownego rozwoju technologii cyfrowych i zjawiska prowadzonej aktualnie wojny hybrydowej. Organ ma w takiej sytuacji prawo i obowiązek, poinformować wnioskodawcę, że w tego typu sprawie koniecznym elementem wniosku są dane wnioskodawcy. Podstawą do prewencyjnego działania organu jest art. 2 ust. 1 u.d.i.p., interpretowany z wykorzystaniem dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej, dla których system wartości systemowych i pozasystemowych ustalony został przez organ na podstawie przepisów art. 2, art. 5 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W sytuacji, gdy we wniosku dostępowym nie określono danego podmiotu z imienia i nazwiska (albo w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych - z nazwy) adresat wniosku dostępowego powinien mieć możliwość przeprowadzenia sui generis postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia danych identyfikujących wnioskodawcę. Skoro w realiach rozpatrywanej sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłany drogą elektroniczną nie spełniał podstawowych elementów (w zakresie imienia i nazwiska wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej) i z uwagi na konstrukcję adresu e-mail nie pozwalał na jakąkolwiek identyfikację nadawcy będącego osobą fizyczną, organ miał obowiązek ustalić od kogo wniosek pochodzi. To na wnioskodawcy ciąży bowiem obowiązek wskazania danych, które pozwolą na jego prawidłową identyfikację. Do postępowania tego nie znajduje zastosowania przepis art. 64 § 2 k.p.a., gdyż brak jest wyraźnego odesłania w przepisach u.d.i.p. do obowiązku stosowania tej regulacji w omawianym przypadku. Specyfika zaistniałej sytuacji nie uzasadnia również jego zastosowania w drodze rozumowania per analogiam legis. Oznacza to, iż jedynym obowiązkiem organu we wskazanych wyżej przypadkach szczególnych będzie skierowanie pisma informującego wnioskodawcę o konieczności podania swoich danych osobowych, jako warunku merytorycznego rozpoznania wniosku dostępowego. Formą ochrony jednostki w przypadku naruszenia jej prawa do informacji publicznej we wskazany wyżej sposób będzie zaś skarga na bezczynność organu.W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a..