Wyrok - II SAB/Ol 102/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 9 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. R. na bezczynność Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z 2 marca 2026 r. S. R. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Dyrektor Miejsko-Gminnego OOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. R. na bezczynność Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z 2 marca 2026 r. S. R. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Dyrektor Miejsko-Gminnego O
Data orzeczenia
9 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Beata Jezielska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wnioskiem z 2 marca 2026 r. S. R. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. (dalej: "organ", "Dyrektor", "M-GOSiR") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obsługi prawnej w 2026 r.:1. Czy w 2026 r. M-GOSiR zawierał jakiekolwiek umowy, zlecenia, porozumienia, zamówienia lub inne formy zlecenia usług lub powodujące powstanie zobowiązania do zapłaty z adwokatami, radcami prawnymi, kancelariami adwokackimi lub radcowskimi, dotyczące świadczenia usług prawnych, w tymw szczególności porad prawnych, konsultacji, opinii prawnych, reprezentacji przed sądem, analizy dokumentów, doradztwa inwestycyjnego lub jakiejkolwiek innej obsługi prawnej.2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej wnoszę o:- określenie przedmiotu i zakresu świadczonych usług,- udostępnienie kopii wszelkich dokumentów stanowiących podstawę zaciągnięcia zobowiązania oraz wykonania usług prawnych na rzecz organu (umów, zleceń, zamówień, potwierdzenia przyjęcia zlecenia, notatek służbowych, korespondencji, akceptacji merytorycznej),- udostępnienie kopii faktur wystawionych w związku ze świadczeniem tych usług wraz z ich opisem merytorycznym, dekretacja księgową oraz informacją o dacie zapłaty i osobie zatwierdzającej dokument do wypłaty.Odpowiadając na wniosek, pismem z 16 marca 2026 r. Dyrektor odpowiedziała twierdząco na 1. pytanie wniosku oraz w załączeniu przesłała kopię umowy zlecenia zawartej 30 stycznia 2026 r. pomiędzy M-GOSiR a adwokatem W. B., której przedmiotem była usługa pomocy prawnej, obejmującej analizę umowy; fakturę VAT z 13 lutego 2026 r. nr [...] dotyczącą ww. zlecenia oraz opis przedmiotowej faktury sporządzony przez Główną Księgową.W piśmie z 23 marca 2026 r., skierowanym do organu, wnioskodawca wskazał, że przekazana mu odpowiedź pozostaje niepełna, ponieważ nie udostępniono mu dokumentu stanowiącego efekt wykonania usługi (opinii prawnej/analizy), za którą wystawiono fakturę. Wyjaśnił, że wniosek obejmował udostępnienie dokumentów stanowiących zarówno podstawę zlecenia, jak i kopii wszelkich dokumentów wykonania usług prawnych na rzecz M-GOSiR. Podkreślił, że informacja o wykonaniu opinii prawnej wynika dopiero z treści faktury, wobec czego wnioskodawca nie miał wcześniej możliwości wskazania konkretnej formy dokumentu. Obowiązek prawidłowej identyfikacji i udostępnienia dokumentów spoczywa w tym zakresie na organie. Ostatecznie skarżący podniósł, że upłynął14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej, wobec czego brak udostępnienia pełnej informacji należy traktować jako bezczynność organuw zakresie pierwotnego wniosku. Jednocześnie zaznaczył, że niniejsze pismo stanowi uzupełnienie wniosku pierwotnego i nie stanowi nowego wnioskuo udostępnienie informacji publicznej.Następnie pismem z 12 kwietnia 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z 2 marca 2026 r. i wniósło: stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do udostępnienia w terminie 3 dni od doręczenia akt organowi dokumentu stanowiącego rezultat wykonania usługi prawnej, tj. opinii prawnej; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a") oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że udzielona przez organ odpowiedź na wniosek była niepełna, ponieważ organ nie udostępnił dokumentu stanowiącego rezultat wykonania usługi prawnej, mimo, że z samej treści udostępnionych dokumentów wynika, że taki rezultat istniał. Podniósł, że dokument opinii prawnej/analizy pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją zadania publicznego, gospodarowaniem środkami publicznymi i wykonywaniem umowy dotyczącej inwestycji publicznej, a więc stanowi informację publiczną. W zakresie dokumentów urzędowych i innych dokumentów dotyczących spraw publicznych ustawa obejmuje m.in. treść dokumentów urzędowych, stanowisk, wniosków i opinii oraz informacje o majątku publicznym.Wnioskodawca wskazał, że wiedzę o istnieniu analizy/opinii uzyskał dopiero po otrzymaniu faktury i opisu faktury, wobec czego nie miał możliwości wskazania nazwy tego dokumentu w pierwotnym wniosku bardziej precyzyjnie, niż poprzez odwołanie się do "wszelkich dokumentów wykonania usług prawnych". Nie zwalniało to jednak organu z obowiązku prawidłowej identyfikacji i udostępnienia dokumentów mieszczących się w zakresie wniosku. Ostatecznie zarzucił, że organ po otrzymaniu jego wezwania do uzupełnienia odpowiedzi nie udostępnił mu pełnej informacji publicznej, nie wydał decyzji odmownej i nie zawiadomił skutecznie o przyczynach opóźnienia, wobec czego pozostaje w bezczynności.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że wnioskodawca otrzymał 16 marca 2026 r. informacje, zgodnie z treścią wnioskui w sposób w nim wskazany. Podał, że podmiot zobowiązany nie ma możliwości domyślania się, jakich dodatkowych informacji wnioskodawca potrzebuje, zgodniez orzecznictwem nie ma również możliwości precyzowania pytań. Jest wprost związany treścią wniosku.Pismem procesowym z 15 maja 2026 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący podniósł, że jego wniosek obejmował nie tylko udostępnienie samych dokumentów księgowych i umownych, ale również określenie przedmiotui zakresu świadczonych usług prawnych, udostępnienie kopii wszelkich dokumentów stanowiących podstawę zaciągnięcia zobowiązania oraz udostępnienie kopii wszelkich dokumentów wykonania tych usług. Zarzucił, że organ nie odniósł się do powyższych żądań, a w szczególności nie wskazał jakie konkretnie czynności zostały wykonane, jaki był rzeczywisty zakres analizy prawnej, czy sporządzono opinię prawną, analizę lub inny dokument będący rezultatem wykonania usługi, czy przekazane dokumenty wyczerpują zakres wniosku. Podniósł, że w piśmiez 23 marca 2026 r. złożył formalne wezwanie do uzupełnienia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że wniosek obejmował również dokumenty stanowiące rezultat wykonania usług prawnych.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym,w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Nie jest okolicznością sporną, że przedmiot informacji, o których udostępnienie wniósł skarżący stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., oraz że M-GOSiR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) Kwestią sporną było natomiast to, czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z uwagi na zakres udzielonej odpowiedzi. W sprawie należało zatem dokonać oceny, czy organowi w opisanym stanie faktycznym można przypisać stan bezczynności.Ocena zaistnienia stanu bezczynności organu wymaga zbadania, czy załatwił on sprawę oraz czy uczynił to w określonym w prawie terminie. Zgodniez ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, bezczynność organu bowiem ma miejsce wówczas, gdy nie załatwił on sprawy w terminie załatwienia sprawy określonym w k.p.a. lub wyznaczonym na podstawie k.p.a., bądź w terminie określonym w przepisach szczególnych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, LEX/el.). W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej terminy te wyznaczają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r.o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.").Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminieo powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie – jak wynika z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy.Z powołanych regulacji wynika, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wnioskuo udzielenie tej informacji organ:- nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznejw sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo- nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej alboo umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo- nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lubw jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 2 marca 2026 r. Dyrektorz zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. udzieliła skarżącemu odpowiedzi na wniosek, w sposób wskazany we wniosku. Nie można więc w niniejszej sprawie organowi skutecznie zarzucić bezczynności.W punkcie 1 wniosku z 2 marca 2026 r. skarżący zapytał organ, czy w 2026 r. M-GOSiR zawierał jakiekolwiek umowy, zlecenia, porozumienia, zamówienia lub inne formy zlecenia usług lub powodujące powstanie zobowiązania do zapłatyz adwokatami, radcami prawnymi, kancelariami adwokackimi lub radcowskimi, dotyczące świadczenia usług prawnych, w tym w szczególności porad prawnych, konsultacji, opinii prawnych, reprezentacji przed sądem, analizy dokumentów, doradztwa inwestycyjnego lub jakiejkolwiek innej obsługi prawnej, na co Dyrektor odpowiedziała twierdząco. W punkcie 2 wniosku skarżący wniósł natomiast o:- określenie przedmiotu i zakresu świadczonych usług,- udostępnienie kopii wszelkich dokumentów stanowiących podstawę zaciągnięcia zobowiązania oraz wykonania usług prawnych na rzecz organu (umów, zleceń, zamówień, potwierdzenia przyjęcia zlecenia, notatek służbowych, korespondencji, akceptacji merytorycznej),- udostępnienie kopii faktur wystawionych w związku ze świadczeniem tych usług wraz z ich opisem merytorycznym, dekretacja księgową oraz informacją o dacie zapłaty i osobie zatwierdzającej dokument do wypłaty.Z żadnego z ww. trzech podpunktów nie można wyprowadzić wniosku, że skarżący żądał również udostępnienia "dokumentów stanowiących rezultat wykonanej usługi prawnej", bowiem w ocenie tutejszego Sądu, gdyby chciał uzyskać dokumenty, będące wynikiem świadczonych na rzecz organu usług prawnych, to właśnie w taki sposób – jak w skardze i piśmie z 26 marca 2026 r. – mógłby sformułować wniosek. Skarżącemu pozostaje wyjaśnić, że wniesienie do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Pomimo tego, że wniosek składany w trybie u.d.i.p nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, to jednak istnieją minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku. Jak wskazuje się w orzecznictwie wniosek taki musi obejmować jasne sformułowania, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest bowiem związany treścią takiego wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. W sytuacji, gdy wniosek o udostepnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza u.d.i.p., należy uznać, że nie dotyczy on informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 872/23, LEX nr 3790469 czy wyrok NSA z 6 lutego 2026 r., sygn. aktIII OSK 632/25, LEX nr 4021826 i powołane tam orzecznictwo).W ocenie tutejszego Sądu za niejasne można uznać żądanie udostępnienia kopii "wszelkich dokumentów stanowiących podstawę zaciągnięcia zobowiązania oraz wykonania usług prawnych na rzecz M-GOSiR (umów, zleceń, zamówień, potwierdzeń przyjęcia zlecenia, notatek służbowych, korespondencji, akceptacji merytorycznej)". Nie sposób również uznać, że opinia prawna/analiza umowy, która była przedmiotem zlecenia i której udostępnienia żąda skarżący w piśmie z 26 marca 2026 r., stanowi dokument stanowiący "podstawę zaciągnięcia zobowiązania oraz wykonania usług prawnych na rzecz organu". Wszystkie żądane we wnioskuz 2 marca 2026 r. dokumenty zostały skarżącemu udostępnione – otrzymał on kopię umowy zlecenia, z której wynika określenie przedmiotu i zakresu świadczonej usługi oraz fakturę VAT z 13 lutego 2026 r. wraz z jej merytorycznym opisem. Dokument stanowiący podstawę wykonania usługi prawnej, stanowi natomiast przedmiotowa umowa zlecenia. Zarzuty skargi okazały się więc niezasadne i oceny tej nie zmienia argumentacja skarżącego, że wiedzę o istnieniu analizy/opinii uzyskał on dopiero po otrzymaniu faktury i opisu faktury.Powyższej oceny nie zmienia fakt złożenia przez skarżącego pismaz 23 marca 2026 r., w którym zarzucił on organowi nieudostępnienie dokumentu stanowiącego "efekt wykonania usługi prawnej (opinii prawnej/analizy)", za którą wystawiono fakturę. Wnioskodawca sam bowiem w przedmiotowym piśmie podkreślił, że "niniejsze pismo stanowi uzupełnienie wniosku pierwotnego i nie stanowi nowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Tymczasem postępowanie w przedmiocie udostępnienia wnioskowanych informacji zakończyło się 16 marca 2026 r. dokonaniem przez organ czynności materialno-techniczneji prawidłowym udostępnieniem żądanych informacji i dokumentów.W przedmiotowym piśmie skarżący w istocie zażądał udostępnienia nowych dokumentów, tj. "dokumentów stanowiących rezultat wykonanej usługi prawnej. Natomiast w razie zmiany zakresu żądanej informacji – co oznacza zmianę przedmiotu postępowania, a nie jedynie modyfikację wniosku, konieczne jest złożenie nowego wniosku, który powinien być skierowany do dysponenta informacji (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 1344/21, LEX nr 3725713).Reasumując, w niniejszej sprawie Dyrektor prawidłowo udzieliła wyczerpującej odpowiedzi na wniosek skarżącego z 2 marca 2026 r., zachowując przy tym termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne.Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.