Wyrok - I OSK 1572/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 9 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Magdalena Skrodzka po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/24 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 16Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Magdalena Skrodzka po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/24 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 16
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
9 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Podstawa prawna
art. 105
kpa
art. 138
kpa
art. 145
kpa
art. 145
akpa
art. 146
bkpa
art. 16
kpa
art. 151
kpa
art. 156
kpa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z 16 stycznia 2024 r. znak: NG-OL.025.46.2023.JK w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądził od Głównego Geodety Kraju na rzecz J. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:1. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), tj. bezpodstawne uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania;2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją umarzającą postępowanie administracyjne, a zatem nie orzekającą co do istoty sprawy, oraz, że niedopuszczalne było umorzenie wznowionego postępowania mimo, że nie było podstaw do jego wznowienia.Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.Z tego względu Sąd kasacyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.Odnosząc się do zarzutu z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej to wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy do grupy przepisów wynikowych, który nie może samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutu opartego o naruszenie tego przepisu powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszony został powołany przepis (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21; z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21; czy z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").Odnosząc się natomiast do zarzutu z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. również uznać należy go za niezasadny, a przede wszystkim za niestarannie i niewłaściwie skonstruowany. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, które, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 145 § 1 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretne punkty, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).Abstrahując od powyższego wskazać należy, że zasadniczy spór w sprawie dotyczył tego, czy Główny Geodeta Kraju prawidłowo uznał, że nie mógł wznowić postępowania zakończonego własną decyzją z 23 czerwca 2023 r. (pomimo wystąpienia przesłanki wznowienia), a to z uwagi na charakter tej decyzji, tj. ze względu na to, że decyzją tą organ orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zdaniem bowiem organu, postępowanie zakończone ostateczną decyzją może być wznowione, w przypadku zaistnienia przesłanki wznowienia - tylko jeśli zostało zakończone decyzją merytoryczna – rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jeśli zaś postępowanie zwykłe nie zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, nie ma podstaw do wznowienia takiego postępowania i jego ponownej oceny. W jego ocenie, bowiem przyjęcie odmiennej interpretacji tych przepisów doprowadziłoby do sytuacji, w której organ orzekający po wznowieniu postępowania w trybie nadzwyczajnym badałby, czy zaistniała przesłanka wznowieniowa oraz oceniałby istotę sprawy w stosunku do decyzji o charakterze proceduralnym, w tym przypadku w stosunku do decyzji umarzającej postępowanie, a następnie wydałby decyzję merytoryczną, co wypacza sens postępowania wznowieniowego. Postępowanie to ma bowiem na celu ocenę, czy przed ostatecznym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu zwykłym nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. W niniejszym przypadku nie doszło do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, zatem badanie przedmiotowych okoliczności staje się bezcelowe.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracji, stanowisko Skarżącego kasacyjnie organu jest błędne i nie ma oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a wyrok Sądu I instancji i rozważania w nim zawarte należy uznać za prawidłowe.Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 146b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Zauważenia jednak wymaga, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia.W okolicznościach niniejszej sprawy, słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że przepisy regulujące ten tryb nadzwyczajny nie przewidują żadnych innych dodatkowych ograniczeń. A więc, co zasady wznowienie postępowania może dotyczyć każdego postępowania zakończonego ostateczną decyzją, gdyż jest to kluczowy wymóg jaki musi zaistnieć w celu prawidłowego uruchomienia trybu wznowienia. Inaczej mówiąc wznowienie postępowania jest dopuszczalne, o ile postępowanie, którego ma dotyczyć zostało ostatecznie zakończone. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 § 1 k.p.a. ma to miejsce, gdy dojdzie do wydania decyzji, od której nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taką decyzją – w sytuacji wniesienia odwołania, będzie zarówno decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i decyzja przewidziana w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym – uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzająca postępowanie przed tym organem (jak w niniejszej sprawie). W kontekście powyższego dodać należy, że wyjątkiem jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna chociaż jest decyzją ostateczną, ponieważ nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to niewątpliwie również nie kończy sprawy administracyjnej, jak również nie kończy postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie. Jest to rozstrzygnięcie procesowe, na podstawie którego postępowanie toczy się ponownie przed organem I instancji. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a., lecz jedynie kończy tok instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 575-576).Z tych też powodów za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że wydana w sprawie decyzja Głównego Geodety Kraju z 16 stycznia 2024 r. jest wadliwa, w konsekwencji należało ją uchylić. Wadliwie bowiem organ uznał, że przeszkodę w prowadzeniu postępowania w trybie wznowienia stanowi, w tym przypadku charakter decyzji, która zakończyła postępowanie w sprawie w trybie zwykłym. Rację ma Sąd I instancja, że twierdzenie organu o konieczności - dla zastosowania trybu wznowienia - zakończenia postępowania merytoryczną decyzją ostateczną - nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ten tryb postępowania, i jako takie jest błędne. W tym kontekście przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1422/23, w którym wyjaśniono "Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., wznawia się postępowanie "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną". Musi zatem dojść do zakończenia sprawy, a więc jej rozstrzygnięcia, względnie umorzenia postępowania administracyjnego. Zakończenie to musi nastąpić w formie decyzji ostatecznej". Podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt III OSK 285/23, gdzie podano "Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w k.p.a.".Podzielić należy przy tym również stanowisko Sądu I instancji, że prawdopodobnie takie rozumowanie organu jest wynikiem nieprawidłowej interpretacji zwrotów użytych w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., które skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich całkowicie nieuprawnione zastosowanie.Końcowo wskazać należy, że całkowicie wadliwe są także wskazania Głównego Geodety Kraju co do dalszego toku postępowania, a dotyczące możliwości nadal wydania decyzji w trybie zwykłym w sprawie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i materiałów skompletowanych w operacie technicznym o identyfikatorze GEK.6440.6506.2020, skoro MWINGiK zakończył to postępowaniem jego umorzeniem. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, że ich zastosowanie spowodowałoby wydanie aktu dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a..