Wyrok - II SA/Ke 135/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 stycznia 2026 r., znak: SPN.V.750.57.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 135/26UzasadnieniePostanowieniOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 stycznia 2026 r., znak: SPN.V.750.57.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 135/26UzasadnieniePostanowieni
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Agnieszka Banach
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
II SA/Ke 135/26UzasadnieniePostanowieniem z 7 stycznia 2026 r., znak: SPN.V.750.57.2025, Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu zażalenia J. i A. B. na postanowienie Starosty Kieleckiego z 13 listopada 2025 r. znak: GN-IV.6824.2.4.2025.RS, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nabycia działki nr [...], zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (Dz.U. 2023, poz. 1722, dalej też jako ustawa), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.J. i A. B. 20 października 2025 r. wystąpili do Starosty Kieleckiego z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie nabycia przez gminę działki nr [...], położonej w obrębie M., gmina M., w trybie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych. Do wniosku strony przedłożyły kopie pism Wójta Gminy M. z 10.05.2025 r., 22.07.2025 r., 22.09.2025 r., z których wynika, że organ nie widzi możliwości nabycia przez Gminę M. w przewidzianym wyżej trybie działki nr [...]. Zgodnie ze stanowiskiem Wójta, ww. działka nie znajduje się we władaniu Gminy M.Po rozpoznaniu wniosku Starosta Kielecki na podstawie art. 61a kpa wydał postanowienie 13.11.2025 r. znak: GN-IV.6824.2.4.2025.RS, odmawiając wszczęcia w niniejszej sprawie postepowania, podnosząc w uzasadnieniu, że wniosek został złożony przez nieuprawniony podmiot.W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie J. B. i A. B. domagali się jego zmiany i rzetelnego przeprowadzenia postępowania zgodnie z cyt. we wniosku ustawą. Przedstawili merytoryczną argumentację, która ich zdaniem przemawia za zasadnością zgłoszonego żądania. Wnosili o wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego w związku z naruszeniem przepisów sporządzenia planu miejscowego, uchwały rady gminy i decyzji o wydzieleniu drogi o szerokości 10m – ul. J. w M. w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 13 lipca 2023 r., ewentualnie przekazania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.Rozpoznając zażalenie Wojewoda w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. Przywołując brzmienie art. 4 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych wskazał, że do złożenia stosownego wniosku uprawniony jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Osoby fizyczne, w tym właściciele nieruchomości nie są uprawnieni do złożenia wniosku o nabycie własności nieruchomości, celem regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych. Zdaniem organu, skoro przepisy ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. dopuszczają możliwość wystąpienia z wnioskiem o nabycie nieruchomości jedynie przez wskazane w nich podmioty, to brak jest podstaw do prowadzenia takiego postępowania z wniosku osób fizycznych (w tym właścicieli nieruchomości), co w konsekwencji oznacza, że spełniły się przesłanki z art. 61a Kpa uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.Skargę na rozstrzygnięcie Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. i A. B., kwestionując jego zasadność. Zdaniem skarżących ul. J. stanowi drogę publiczną i w związku z tym powinna być przedmiotem postępowania, które powinno być niezwłocznie przeprowadzone w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych. Skarżący na podstawie całego materiału dowodowego domagali się od Sądu stwierdzenia, że wydzielona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego droga o szerokości 10m – ul. J. w M. stanowi ogólnodostępną gminną drogę publiczną lub zobowiązania gminy do przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 lipca 2023 r.Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a."), z którego wynika, że w tym trybie sprawa może być rozpoznana jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżących z 20 października 2025 r., w którym zwrócili się do Starosty Kieleckiego o wydanie decyzji w przedmiocie nabycia przez gminę działki nr [...], położonej w obrębie M., gmina M., w trybie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych.Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonego postanowienia należy odwołać się do jednej z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym - zasady legalizmu - to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa na podstawie upoważnień mających umocowanie w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17). W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy nawet moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07).Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy należy podnieść, że ustawodawca uchwalił specjalną procedurę dającą możliwość uregulowania stanu prawnego dróg lokalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych, nieruchomości gruntowe pozostające w dniu wejścia w życie ustawy od co najmniej 20 lat we władaniu gminy, użytkowane jako drogi ogólnodostępne, niezaliczone do kategorii dróg publicznych, mogą zostać nabyte na własność gminy. Stosownie do treści art. 4. cyt. ustawy:1. Nabycie własności nieruchomości, o których mowa w art. 3 ust. 1, następuje na podstawie decyzji o nabyciu nieruchomości.2. Decyzję o nabyciu nieruchomości wydaje właściwy miejscowo starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).3. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może złożyć wniosek o wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości najpóźniej do dnia 31 grudnia 2035 r.W ustawie przewidziano zatem wymagania, od których zależy zgodne z prawem wydanie decyzji. Z powyższej regulacji wynika, że organem uprawnionym do wydania decyzji w sprawie nabycia nieruchomości o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy jest właściwy miejscowo starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Niezbędnym elementem postępowania w powyższym zakresie jest wniosek, który w świetle art. 4 ust. 2 może złożyć wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie określonym w ust. 3 cyt. przepisu. Nie budzi wątpliwości, że to przepisy prawa materialnego wskazują w jaki sposób należy w danej sprawie wszcząć postępowanie. Przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, czyli z inicjatywy organu administracji publicznej, który realizuje zadania wyznaczone ustawą.Jak stanowi art. 61 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821; wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275).W analizowanej sprawie, będący organem I instancji Starosta Kielecki nie mógł skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania w celu wydania decyzji o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Materiał dowodowy nie zawiera bowiem stosownego wniosku Wójta Gminy M., który jak wyżej podniesiono, stanowi niezbędny element tego postępowania. Z przedstawionej przez skarżących korespondencji bezspornie wynika jednoznaczne negatywne stanowisko tego organu, wskazujące brak woli nabycia przez Gminę M. przedmiotowej nieruchomości, przy zastosowaniu przepisów powołanej we wniosku ustawy. Podkreślenia wymaga okoliczność, że nawet wskazanie w piśmie Wójta z 22.09.2025 r., "Jeśli jednak skarżący uważają, że Państwa wniosek ma zostać rozpatrzony przez Starostę Kieleckiego, korespondencję prosimy kierować pod adres: Starostwo Powiatowe w Kielcach, ul. Wrzosowa 44, 25-211 Kielce", nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Starostę Kieleckiego. Słusznie podnosi organ kierując się treścią art. 4 ust. 2 ustawy, że do złożenia wniosku nie są właściwe osoby fizyczne, w tym właściciele nieruchomości, przy czym chodzi o wniosek złożony do starosty, jako właściwego miejscowo organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.Powyższe pozwala przyjąć, że Starosta Kielecki nie miał kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nabycia własności nieruchomości o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, z wniosku skarżących. W konsekwencji należy zaakceptować pogląd organu o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn".Odnosząc się do treści skargi, wskazać należy, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt w aspekcie jego legalności tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Dokonując oceny w ww. zakresie Sąd nie może zastępować organów administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej. Stąd żądanie by Sąd stwierdził, że ul. J. w M. stanowi ogólnodostępną gminną drogę publiczną nie zasługuje na uwzględnienie.W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..