Wyrok - II SA/Gd 195/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2026 r., nr SKO Gd/4711/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaUchylono decyzję II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2026 r., nr SKO Gd/4711/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla za
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję II i I instancji
UZASADNIENIE
B. Spółka komandytowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 stycznia 2026 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 2 września 2024 r. ustalił skarżącej, zobowiązując ją do jej wniesienia, opłatę adiacencką w wysokości 50.000,70 zł z tytułu wzrostu wartości położonej w G. przy ul. [...] nieruchomości oznaczonej numerem [...] w związku z jej podziałem, której wartość w ocenie organu przed podziałem wynosiła 4 523 647 zł, a po podziale 4 690 316,00 zł.W uzasadnieniu wskazano, że na wniosek skarżącej Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 4 kwietnia 2022 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 20 003 m2 na działki od nr [...] do nr [...], a zgodnie z uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 28 grudnia 2000 r. nr XXX/868/2000 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości, Prezydent Miasta Gdańska jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wszczęciu postępowania organ powołał biegłego, który sporządził 24 listopada 2023 r. operat szacunkowy, poprawiony na skutek uwag wniesionych przez skarżącą. Rzeczoznawca przyjęła, że nieruchomość przed podziałem miała powierzchnię 13 889 m2, gdyż wydzielono z niej m.in. działki nr [...]-[...] stanowiące drogi wewnętrzne lub tereny zielone, a sumę ich powierzchni odjęto od ogólnej powierzchni działek. Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 4 523 647 zł, natomiast po podziale wartość nieruchomości, na którą składają się działki [...]-[...] wynosi 4 690 316,00 zł. Podział nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości o 166.669,00 zł, zatem wysokość opłaty adiacenckiej to 50.000,70 zł.W opinii organu operat sporządzony 24 listopada 2023 r. jest logiczny i kompletny, zawiera wymagane przepisami prawa elementy. Rzeczoznawca majątkowa wartość nieruchomości określiła w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, przeprowadzając analizę rynku lokalnego - obszar miasta G. Analizą dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem objęto okres od 2020 r. do 2022 r., a po podziale lata 2021 - 2022. Zdaniem organu operat szacunkowy nie zawiera niejasności i pomyłek, jest wiarygodny i przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie B. Spółki komandytowej decyzją z 9 stycznia 2026 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 2 września 2024 r. W uzasadnieniu wskazano, że 4 kwietnia 2022 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 20003 m2. Nieruchomość jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr XXXIX/1108/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Klukowo Rębiechowo - na północ od ul. Telewizyjnej w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2009 r. Nr 134, poz. 2520). Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz częściowo pod zieleń krajobrazowo - ekologiczną. Sąd Rejonowy w G. [...] prowadzi dla niej księgę wieczystą nr [...]. Dział III księgi wieczystej jest wolny od wpisów. Teren nieruchomości jest pofałdowany, przed podziałem miała ona kształt nieregularny, nie była zabudowana, przebiegają przez nią linie energetyczne. W otoczeniu nieruchomości znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne oraz tereny inwestycyjne, w dalszej odległości znajdują się nieruchomości usługowe, składy i magazyny. Dojazd odbywa się drogą częściowo utwardzoną. Sieci uzbrojenia: energia elektryczna, woda, gaz przebiegają w pobliżu, w drodze.Kolegium przypomniało, że wycena nieruchomości przed podziałem została przeprowadzona w oparciu o transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi zlokalizowanymi w G., w dzielnicach [...]-[...]. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale od 10000 m2 do 57300 m2. Przeznaczenie nieruchomości porównawczych było mieszkaniowe, mieszkaniowo - usługowe, mieszkaniowe wraz z komunikacją, mieszkaniowo - usługowe wraz z komunikacją, mieszkaniowe i las. Nieruchomości porównawcze zostały sprzedane w okresie od stycznia 2020 r. do marca 2022 r. za od 199,09 zł/m2 do 515,54 zł/m2, cena średnia wyniosła 353,49 zł/m2. Ceny nie były aktualizowane. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego ceny były uzależnione od położenia (40%), możliwości inwestycyjnych (20%), otoczenia (20%), utrudnień w korzystaniu z działki (20%). Położenie wycenianej nieruchomości ocenione zostało jako średnie, możliwości inwestycyjne ocenione zostały jako średnie, otoczenie jako średnio korzystne, utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości jako średnie.Do wyceny nieruchomości po podziale posłużyły nieruchomości niezabudowane zlokalizowane na terenie G. w dzielnicach [...]-[...]. Nieruchomości te przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową i usługową, mieszkaniową, mieszkaniowo - usługową, mieszkaniowo - usługową i usługową, powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale 416 - 1088 m2, ceny nieruchomości porównawczych wyniosły od 280 zł/m2 do 527 zł/m2. Cena średnia wyniosła 380,34 zł/m2. Ceny nie były aktualizowane. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny były uzależnione od położenia (40%), możliwości inwestycyjnych (20%), utrudnień w korzystaniu z działki (20%) i otoczenia (20%). Położenie działek powstałych po podziale ocenione zostało jako średnie, otoczenie jako niekorzystne, co do utrudnień w korzystaniu z działek powstałych po podziale oceniono, że są to duże utrudnienia. Możliwości inwestycyjne powstałych po podziale działek ocenione zostały jako średnie. Wartość metra kwadratowego powstałych po podziale działek oszacowana została na 337,70 zł/m2. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem został oszacowany na 166 669 zł. W wycenie - zarówno przed podziałem, jak i po podziale – nie uwzględniono części nieruchomości przeznaczonej pod zieleń i drogi wewnętrzne.W ocenie Kolegium wycena nieruchomości przeprowadzona została właściwie, nieruchomość została prawidłowo opisana, a w procesie wyceny uwzględniono zarówno jej wady, jak i zalety. Treść operatu jest spójna i logiczna, nie zawiera błędów lub pomyłek.W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaakceptowanie jako dowodu operatu, w którym do wyceny przed podziałem i po podziale przyjęto nieprawidłową powierzchnię nieruchomości (odjęcie części powierzchni przeznaczonej pod komunikację i pod zieleń, wycena poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału w miejsce wyceny nieruchomości o powierzchni 20 003 m2 podzielonej na mniejsze działki) Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie nakazują przeprowadzać wyceny nieruchomości o niejednorodnym przeznaczeniu w taki sposób, niemniej jednak sposób taki nie narusza interesów strony postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem nie prowadzi ani do zaniżenia wartości nieruchomości według stanu przed podziałem, ani do zawyżenia jej wartości według stanu po podziale. Przyjęcie przez rzeczoznawcę takiego sposobu określenia przedmiotu wyceny można uzasadnić także tym, że opłata adiacencka naliczana w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem jest pochodną tego wzrostu. Kolegium podkreśliło, że wzrost wartości następuje zwykle w przypadku wydzielenia działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, natomiast działki wydzielane pod zieleń lub drogi wewnętrzne przeważnie nie zyskują na wartości. Innymi słowy wycena nieruchomości z uwzględnieniem wyłącznie tej części, która przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, pozwala precyzyjniej oszacować wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem.Nie można także zdaniem Kolegium zgodzić się z twierdzeniem, że wycenie według stanu przed podziałem i po podziale powinna podlegać nieruchomość o powierzchni 20 003 m2, w szczególności w odniesieniu do wyceny nieruchomości po podziale. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1b in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Innymi słowy, rzeczoznawca był zobowiązany wycenić wartość poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Nadto, stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Postulowany przez pełnomocnika skarżącej sposób wyceny nieruchomości po podziale - jako jednej nieruchomości podzielonej na mniejsze działki - nie jest więc możliwy do zrealizowania, bowiem w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, nie istnieje już nieruchomość sprzed podziału, tylko nieruchomości wydzielone na skutek podziału.W ocenie Kolegium nieruchomości porównawcze wykorzystane do wyceny według stanu sprzed podziału i według stanu po podziale nie nasuwają wątpliwości co do podobieństwa do nieruchomości wycenianej, przy czym podobieństwo nie oznacza tożsamości. Z tego właśnie względu wycenę nieruchomości przeprowadza się m.in. za pomocą podejścia porównawczego. W operacie trudno dopatrzyć się wśród nieruchomości porównawczych różnic, które dyskwalifikowałyby je jako materiał porównawczy dla nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że powierzchnia nieruchomości zarówno w odniesieniu do nieruchomości według stanu przed podziałem, jak i według stanu po podziale, nie jest cechą determinującą wartość nieruchomości.W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia okoliczności, że przez działki nr [...]-[...] przebiega linia energetyczna średniego napięcia wskazano, że okoliczność ta została w operacie szacunkowym uwzględniona, bowiem rzeczoznawca majątkowy ustalił, że jedną z cech istotnych z punktu widzenia preferencji nabywców nieruchomości są utrudnienia w korzystaniu z działki. Zgodnie z opisem na str. 23 operatu pod pojęciem utrudnień w korzystaniu z działki należy rozumieć stopień występowania zdarzeń faktycznych lub prawnych oddziałujących na sposób zagospodarowania nieruchomością. Zgodnie z tabelą na str. 25 operatu utrudnienia w korzystaniu z powstałych po podziale nieruchomości ocenione zostały jako duże, co rozumieć należy w ten sposób, że oszacowana wartość nieruchomości zawiera w sobie korektę z tytułu utrudnień w korzystaniu z działek, w tym z posadowienia na nich linii energetycznej.W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rezygnacji z zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji publicznej, wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, nie zgadzając się z nimi wskazano, że zastrzeżenia strony do operatu szacunkowego organ I instancji przekazał biegłej, która odniosła się do nich, a jej stanowisko zostało przekazane pełnomocnikowi strony.B. Spółka komandytowa w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 stycznia 2026 r. zarzuciła naruszenie:1/ art. 98a ust. 1 oraz ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dopuszczalne jest określenie wartości wyłącznie selektywnie wyodrębnionej części nieruchomości (działek przeznaczonych pod zabudowę), z pominięciem działek wydzielonych w wyniku podziału pod drogi wewnętrzne oraz tereny zieleni pozostających własnością skarżącej, a stanowiących element nieruchomości po podziale, podczas gdy w myśl art. 98a u.g.n. porównaniu podlega wartość całej nieruchomości jako składnika majątku przed i po podziale, a przesłanka działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania (art. 98a ust. 1b u.g.n.) nie uprawnia do arbitralnego zawężenia przedmiotu wyceny do wybranych fragmentów wykazujących wzrost wartości, a w konsekwencji – na ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie porównania przedmiotu nietożsamego przed i po podziale, co doprowadziło do sztucznego zawyżenia ustalonego wzrostu wartości nieruchomości,2/ art. 98a ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu wadliwej konstrukcji wartości nieruchomości przed podziałem, tj. ustaleniu tej wartości dla powierzchni pomniejszonej o działki wydzielone dopiero w wyniku podziału (w szczególności przeznaczone pod drogi wewnętrzne i tereny zieleni), a więc na podstawie stanu przed podziałem odtworzonego przez pryzmat konfiguracji po podziale, podczas gdy ewentualne pomniejszenie wartości nieruchomości przed podziałem przewidziane w art. 98a ust. 3 u.g.n. dotyczy wyłącznie sytuacji wydzielenia działek pod drogi publiczne, a nie działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne pozostających własnością skarżącej, co prowadzi do zaniżenia wartości bazowej nieruchomości przed podziałem, a w konsekwencji do nieprawidłowego (zawyżonego) ustalenia wzrostu wartości i opłaty adiacenckiej,3/ art. 151, art. 154 ust. 1 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 98a u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu operatu szacunkowego niespełniającego wymogów rzetelności, jednoznaczności i weryfikowalności, w szczególności w zakresie doboru nieruchomości podobnych i określenia segmentu rynku właściwego dla wyceny przed i po podziale, tj. przez oparcie wyceny stanu przed podziałem na transakcjach gruntów o powierzchni kilkunastu-kilkudziesięciu tysięcy m2, podczas gdy wycena stanu po podziale została oparta na transakcjach działek o powierzchniach typowych dla pojedynczych parceli budowlanych (ok. 400-1100 m2), co w praktyce prowadzi do porównania różnych bytów ekonomicznych oraz uniemożliwia przyjęcie, że ustalony wzrost wartości dotyczy tego samego rynku i tej samej kategorii wartości rynkowej,4/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący całokształtu istotnych okoliczności faktycznych sprawy stanowiących podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności przez zaniechanie merytorycznej weryfikacji i bezkrytyczne przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia operatu szacunkowego mimo podniesionych w toku postępowania, a wynikających także z treści operatu, wątpliwości co do:zakresu nieruchomości przyjętego do wyceny przed i po podziale (pominięcie części działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne i tereny zieleni pozostających własnością skarżącej),sposobu zdefiniowania nieruchomości przed podziałem (rekonstrukcja stanu przed przez odjęcie powierzchni działek powstałych dopiero w wyniku podziału),przyjętych dat relewantnych dla określenia stanu nieruchomości i daty odniesienia wyceny,weryfikacji wpływu tych założeń na porównanie wartości,co skutkowało oparciem ustaleń na materiale dowodowym niepoddanym ocenie zgodnej z art. 80 k.p.a.;5/ art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie i ocenę dowodu z wiadomości specjalnych (operatu szacunkowego) polegające na przyjęciu operatu jako rozstrzygającej podstawy ustaleń mimo braku jego realnej, merytorycznej weryfikacji przez organ pod kątem zgodności z art. 98a u.g.n. oraz wymogów spójności i kompletności określenia przedmiotu wyceny, a także poprzez zaniechanie mimo zgłoszonych zarzutów wezwania autora operatu do złożenia wyjaśnień lub sporządzenia uzupełnienia, ewentualnie dopuszczenia dowodu z innego operatu szacunkowego.W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu podkreślono, że działki nr [...]-[...] zostały wydzielone pod układ komunikacji wewnętrznej, a działki nr [...]-[...] stanowią tereny zieleni. Działki te pozostają własnością skarżącej i nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, a ich łączna powierzchnia wynosi 6 114 m2 (w tym działki komunikacji wewnętrznej 3 802 m2 oraz tereny zieleni 2 312 m2), co odpowiada różnicy pomiędzy powierzchnią pierwotnej działki [...] (20 003 m2) a powierzchnią 13 889 m2 przyjętą następnie przez organy do porównania wartości przed i po podziale. Skarżąca podniosła, że konsekwentnie wskazywała w toku postępowania, że wydzielenie tych działek miało charakter techniczno-planistyczny, przy czym jako element stanu nieruchomości po podziale działki te stanowią składnik majątku skarżącej i nie powinny być pomijane przy bilansowaniu wartości nieruchomości po podziale.W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 143 dalej: "p.p.s.a."), kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 stycznia 2026 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z 2 września 2024 r. nie są zgodne z prawem.Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 399), zgodnie z którym:1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.1b. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego.3. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.Z powołanej regulacji wynika, że przesłankami, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej są:a) dokonanie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, podziału nieruchomości,b) wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału,c) wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne,d) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że decyzją z 17 marca 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził na wniosek skarżącej podział geodezyjny działki nr [...] o powierzchni 20 003 m2, na działki nr: [...] o pow. 511 m2, [...] o pow. 514 m2 , [...] o pow. 511 m2, [...] o pow. 277 m2 (wydzielona pod drogę wewnętrzną), [...] o pow. 506 m2 , [...] o pow. 513 m2 , [...] o pow. 512 m2, [...] o pow. 287 m2 (wydzielona pod drogę wewnętrzną), [...] o pow. 508 m2 , [...] o pow. 512 m2 , [...] o pow. 512 m2 , [...] o pow. 297 m2 (wydzielona pod drogę wewnętrzną), [...] o pow. 659 m2 , [...] o pow. 668 m2 , [...] o pow. 1021 m2 , [...] o pow. 311 m2 (wydzielona pod drogę wewnętrzną), [...] o pow. 597 m2 , [...] o pow. 607 m2 , [...] o pow. 1024 m2 , [...] o pow. 324 m2 (wydzielona pod drogę wewnętrzną), [...] o pow. 547 m2 , [...] o pow. 557 m2 , [...] o pow. 1023 m2 , [...] o pow. 335 m2 (wydzielona pod drogę wewnętrzną), [...] o pow. 507 m2 , [...] o pow. 1017 m2, [...] o pow. 360 m2 (działka wydzielona pod zieleń, jako teren dodatkowy dla nieruchomości sąsiedniej), [...] o pow. 195 m2 (wydzielona pod drogę wewnętrzną), [...] o pow. 1063 m2, [...] o pow. 1000 m2 (działka wydzielona pod zieleń, jako teren dodatkowy dla nieruchomości sąsiedniej), [...] o pow. 952 m2 (działka wydzielona pod zieleń, jako teren dodatkowy dla nieruchomości sąsiedniej), [...] o pow. 1776 m2 (wydzielona pod drogę wewnętrzną). Decyzja ta stała się ostateczna 6 kwietnia 2022 r., tj. w dacie obowiązywania uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 28 grudnia 2000 r. nr XXX/868/2000, w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale.Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej 19 października 2023 r., zatem wszczęcie postępowania w sprawie opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.Jednak, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni pojęcia samodzielnego zagospodarowania działki, zawartego art. 98 ust. 1b u.g.n., co doprowadziło do zaakceptowania w tym zakresie ustaleń operatu z 24 listopada 2023 r., w którym poddano wycenie tylko część działki nr [...] z wyłączeniem jej części przeznaczonej pod drogi wewnętrzne i zieleń.Zgodnie z art. 98 ust. 1b zdanie drugie u.g.n. "Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi", przy czym pojęcie samodzielnego zagospodarowania działki nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W celu ustalenia jego znaczenia należy odwołać się do definicji słowa "zagospodarowanie", które pochodzi od czasownika "zagospodarować" oznaczającego: "racjonalnie wykorzystać teren lub zasoby" (https://sjp.pwn.pl/slowniki/zagospodarowanie.html). Dokonując wykładni pojęcia działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania uwzględnić należy kontekst prawny, w jakim użyte jest to pojęcie. Zawarte jest ono w przepisie dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej w następstwie wzrostu wartości działki na skutek jej podziału, dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Aktualne brzmienie art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. jest wynikiem nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1509, dalej "ustawa nowelizująca"). Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy, wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a. W tym celu podzielono art. 98a ust. 1 na art. 98a ust. 1 oraz art. 98a ust. 1b. Wydzielony art. 98a ust. 1b służyć ma kwestiom związanym z wyceną nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Pojęcie możliwości samodzielnego zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 98a ust. 1b zdanie drugie u.g.n. nie było jednak wcześniej użyte w art. 98a ust. 1 u.g.n.Wprowadzona nowelizacja, w tym odwołanie do możliwości samodzielnego zagospodarowania działek, odczytane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako konieczność ustalenia wartości nieruchomości po podziale poprzez zsumowanie wartości działek powstałych po podziale. W rozpoznawanej sprawie na mocy decyzji podziałowej powstały działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, jak i działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Takie przeznaczenie tych działek w decyzji podziałowej oznacza, że w ocenie organu podziałowego nadają się one do racjonalnego wykorzystania na ten właśnie cel i że może być zatem na ten cel zagospodarowana. W ocenie Sądu przeznaczenie działki pod drogę wewnętrzną oznacza zatem, że działka taka ma własne, samodzielne przeznaczenie jako droga i jeśli jest możliwe ustalenie jej wartości, powinno to skutkować koniecznością jej wyceny - może więc być ona na ten cel zagospodarowana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 985/24).Podkreślić trzeba też, że w świetle art. 98a ust. 3 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Ustawodawca przewidział zatem, że wyłącznie powierzchnia działek przeznaczonych pod drogi publiczne - a nie drogi wewnętrzne - nie jest uwzględniana dla wyliczenia opłaty adiacenckiej.Właśnie pod drogi wewnętrzne zostały natomiast wydzielone w decyzji podziałowej z 4 kwietnia 2022 r. niektóre z działek powstałych z podziału działki nr [...]. W decyzji tej wydzielono również 3 działki przeznaczone pod zieleń jako teren dodatkowy dla nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji błędnej interpretacji art. 98a ust. 3 u.g.n. organy przyjęły jako podstawę swoich rozstrzygnięć ustalenia operatu szacunkowego, w którym wbrew jednoznacznym zapisom ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzchnię działki nr [...] (przed podziałem i po podziale) pomniejszono i w konsekwencji niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym przyjęto, że przedmiotem oszacowania objęto jedynie część jej powierzchni (13 889 m2), przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową.Autor operatu z 24 listopada 2023 r. błędnie argumentował, że skoro zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a zgodnie z planem miejscowym szacowana nieruchomość leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz częściowo pod zieleń krajobrazowo – ekologiczną, to działki powstałe w wyniku podziału z przeznaczeniem na drogi wewnętrzne nie nadają się do samodzielnego zagospodarowania zgodnie z planistycznym przeznaczeniem. W istocie więc autor operatu przyjął – wbrew decyzji podziałowej – że dokonany podział jest niezgodny z planem miejscowym, do tego bowiem sprowadza się ta argumentacja. Tymczasem wśród dokumentów stanowiących załączniki do operatu znajduje się m.in. postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 22 marca 2022 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na 32 działki oraz decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 4 kwietnia 2022 r. o zatwierdzeniu projektu podziału ww. działki jako zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zatem wątpliwości, że działki o przeznaczeniu na drogi wewnętrzne mają przeznaczenie zgodne z planem i są możliwe do samodzielnego zagospodarowania zgodnie z tym przeznaczeniem.Podkreślić także należy, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy jest zobowiązany do stosowania zapisów m.in. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 w sprawie wyceny nieruchomości, w tym, co istotne, § 49 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przepis § 49 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Rozporządzenie zatem przewiduje mechanizm wyceny nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne.Z tych powodów za uzasadniony uznać zatem należy zarzut skargi naruszenia art. 98a ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu wyceny wyłącznie części nieruchomości objętej podziałem, co miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Kolegium podjęło rozstrzygnięcie bez należytego wyjaśnienia sprawy we wskazanym zakresie dotyczącym operatu szacunkowego, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), zwanej dalej k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 151, art. 154 ust. 1 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 98a u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez oparcie wyceny nieruchomości przed podziałem na transakcjach gruntów o powierzchni od kilkunastu do kilkudziesięciu tysięcy metrów kwadratowych, a wyceny nieruchomości po podziale na podstawie transakcji działek o powierzchniach typowych dla pojedynczych parceli budowlanych (ok. 400-1100 m2), co w praktyce prowadzi do porównania różnych bytów ekonomicznych i uniemożliwia przyjęcie, że ustalony "wzrost wartości" dotyczy tego samego rynku i tej samej kategorii wartości rynkowej.Wskazać należy, że przed wejściem w życie art. 98a ust. 1b u.g.n. w orzecznictwie dostrzec można było dwa poglądy: pierwsze stanowisko, zgodnie z którym wyceny nieruchomości po podziale nie powinno robić się dla poszczególnych działek powstałych po podziale, a dla całej nieruchomości (tak np. w wyroku NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1146/15), zgodnie zaś z drugim stanowiskiem ustalenie wartości nieruchomości po podziale dokonuje się poprzez zsumowanie wartości działek powstałych po podziale (tak np. w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12, w wyroku NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2951/15). Aktualnie obowiązujący art. 98a ust. 1 b u.g.n. stanowi, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, nie pozostawiając zatem wątpliwości, że prawidłowe jest drugie stanowisko. Biegła zatem prawidłowo zastosowała metodologię, według której oszacowała wartość nieruchomości przed podziałem w oparciu o nieruchomości podobne również pod względem powierzchni, a wartość po podziale, jako sumę wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału ustaloną w oparciu o nieruchomości podobne do wycenianych także pod względem ich powierzchni. Biegła w obu przypadkach zastosowała podejście porównawcze, które, jaki wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 jest - w szczególności - powierzchnia nieruchomości gruntowej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, LEX nr 1080952). Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie, jako że istota opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości opiera się właśnie na wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego ze zmiany powierzchni działek. Oczywiste jest zatem, że nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej przed podziałem są nieruchomości o powierzchniach zbliżonych do jej powierzchni (20.003 mkw), a nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych po podziale są nieruchomości o powierzchniach zbliżonych do powierzchni działek powstałych po podziale (416-1088 mkw).Podsumowując, stwierdzone naruszenie art. 98a ust. 1b i 3 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. miały wpływ na wycenę nieruchomości i w konsekwencji na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzji, zachodzi bowiem konieczność ponownego sporządzenia operatu szacunkowego wyceniającego wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału z uwzględnieniem również pominiętych części nieruchomości.Ponownie rozpatrując sprawę orzekający w sprawie organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026r., poz. 118), zasądził na rzecz skarżącej strony zwrot kosztów postępowania, na które składają się: wpis sądowy w wysokości 1500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 5400 zł, opłata od pełnomocnictwa 17 zł.Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026r., poz. 118), zasądził na rzecz skarżącej strony zwrot kosztów postępowania, na które składają się: wpis sądowy w wysokości 1500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 5400 zł, opłata od pełnomocnictwa 17 zł.