Wyrok - II SA/Gd 82/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2025 r., nr SKO Gd/5947/24 w przedmiocie opłaty z tUchylono decyzję II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2025 r., nr SKO Gd/5947/24 w przedmiocie opłaty z t
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję II i I instancji
UZASADNIENIE
m UzasadnienieS. Spółka z o.o. z siedzibą w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następującym stanie sprawy:Aktem notarialnym rep A nr [...] z 28 marca 2024 r. skarżąca sprzedała nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] objętą księgą wieczystą Kw nr [...].Pismem z 22 maja 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie naliczenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości położonej w G., obręb [...], działki nr [...], zbytej 28 marca 2024 r.W dniu 5 sierpnia 2024 r. sporządzony został operat szacunkowy ww. nieruchomości, w którym rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość prawa własności ww. działki przed zmianą planu wynosi 3.343.199 zł, natomiast po zmianie wynosi 3.422.243 zł.Decyzją z 12 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska naliczył skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 23.713,20 zł na rzecz Gminy Miasta Gdańska, z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 5753 m2, obręb [...] w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szadółki rejon ulicy Nowej Jabłoniowej w mieście Gdańsku, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska nr LXX/1800/23 z dnia 30 listopada 2023 r. Prezydent wskazał, że opłata stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie zobowiązał spółkę do wpłacenia ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 19 listopada 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że aktem notarialnym z 28 marca 2024 r. Spółka sprzedała prawo współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 5753 m2 objętej księgą wieczystą nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka ta jest położona na terenie oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym jako [...] - tereny zabudowy mieszkalnej. Z § 10 ww. uchwały wynika przy tym, że stawka opłaty planistycznej wynosi 30%.Kolegium wskazało na poprzedni plan miejscowy obowiązujący do 10 stycznia 2024 r., tj. uchwała nr VIII/139/07 z 29 marca 2007 r., stanowił, że na terenie ww. nieruchomości obowiązywała zabudowa mieszkaniowa ekstensywna – przez co rozumiano domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępnych z jednej klatki schodowej. W rezultacie zdaniem Kolegium zmianie uległo przeznaczenie działki skarżącej, gdyż obecnie możliwa jest zabudowa mieszkaniowa wszelkiego rodzaju, w tym także zabudowa intensywna – powstawanie budynków wielomieszkaniowych.Organ odwoławczy uwzględnił przy tym, że w toku postępowania sporządzony został operat szacunkowy, którego strona skutecznie nie zakwestionowała. Operat ten sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego i posiada wszelkie niezbędne elementy, zgodnie z § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości.W ocenie Kolegium zarówno organ pierwszej instancji jak i rzeczoznawca majątkowy w operacie w sposób szczegółowy wyjaśnili i wykazali w jaki sposób nowy plan miejscowy zmienił przeznaczenie działki w porównaniu z poprzednim planem miejscowym z 2007 r. Zdaniem Kolegium rzeczoznawca prawidłowo dokonał wyceny części nieruchomości, której przeznaczenie planistyczne się zmieniło. Rzeczoznawca w sposób wystarczający dokonał opisu stanu nieruchomości, ich sąsiedztwa, scharakteryzował miejscowość, w której się znajduje a także cały region. Nie ma przy tym obowiązku ujęcia w operacie do porównania tylko nieruchomości z identyczną powierzchnią jak nieruchomość wyceniana.W ocenie organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat jest miarodajnym dowodem pozwalającym na właściwe oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Jak przy tym wynika z operatu wzrost wartości wyniósł 79.044 zł, stąd 30% wynosi 23.713,20 zł.W skardze na ww. decyzję zarzucono naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez brak ustalenia, że w sprawie ma zastosowanie norma prawna wynikająca z ww. przepisu podczas gdy stan faktyczny sprawy nie spełnia warunków jego zastosowania, tzn. organ bezzasadnie przyjął, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Strona skarżąca podkreśliła, że nie ustalono konkretnych różnic normatywnych między planem z 2007 roku a planem z 2023 roku. Nie wykazano, by zmiana przeznaczenia skutkowała zwiększeniem chłonności inwestycyjnej, nie przeprowadzono analizy parametrów planistycznych mających wpływ na wartość.Jednocześnie w skardze zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, gdyż organy obu instancji nie dokonały szczegółowego porównania przepisów planów, nie przeanalizowały parametrów zabudowy, nie ustaliły, czy część nieruchomości została wyłączona z możliwości inwestycyjnych, nie zweryfikowały wpływu tych zmian na chłonność inwestycyjną, nie przeprowadziły oceny prawidłowości operatu.Organy zignorowały również stanowisko skarżącej, mimo zgłoszenia do Kolegium wniosku o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie o zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał decyzję poprzez dokonanie weryfikacji opinii, tj. dokonanie na podstawie art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzania operatu. Zamiast tego przyjęły, że skoro operat wykazał wzrost wartości, to przesłanka z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. została spełniona. W tym zakresie organy nie zgromadziły wyczerpującego materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 k.p.a. i naruszyły art. 7 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe pozorne uzasadnienie decyzji, wskazując, że nie zawiera ono szczegółowej analizy różnic pomiędzy planami, nie wskazuje, które konkretne zapisy planu z 2023 r. zwiększyły potencjał inwestycyjny, nie odnosi się merytorycznie do zarzutów Spółki dotyczących ograniczeń inwestycyjnych. Zaś sama decyzja operuje ogólnikiem: "obecnie możliwa jest zabudowa intensywna" nie wskazując jednak: zmiany wskaźników intensywności, dopuszczalnej wysokości budynków i związanego z tym potencjalnego uzysku dla Spółki, zmian powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy, zasad podziału, a zatem realnego wpływu tych parametrów na zmianę wartości nieruchomości. Uzasadnienie ma w ocenie skarżącej charakter szablonowy i nie pozwala na kontrolę instancyjną ani sądową.W skardze zarzucono także naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organy od obowiązku kontroli operatu, w sytuacji, gdy skarżąca wnosiła o: weryfikację operatu, przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, ewentualną kontrolę operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Tymczasem Kolegium odmówiło i nie przeprowadziło kontroli pomimo wniosku Spółki, powołując się na brak "wiadomości specjalnych". Stanowisko to jest nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania i obowiązkiem merytorycznej kontroli decyzji.Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Kolegium całkowicie pomija argumentację Spółki i powiela zaniechania organu pierwszej instancji w tym zakresie. Nadto opisane w decyzji ustalenia planów miejscowych nie wykazują różnic pomiędzy obydwoma planami, które to różnice powinny być punktem wyjścia dla dalszych ustaleń i powinny jednocześnie wpływać na wartość nieruchomości. Nie sposób tymczasem oceniać wzrostu wartości nieruchomości z powodu zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez ustalenia zakresu różnić pomiędzy obydwoma planami.W ocenie strony skarżącej decyzja organu pierwszej instancji i jej uzasadnienie, nie wskazywały w sposób ani ogólny, tym bardziej konkretny zmiany żadnego z potencjalnie możliwych, do zmiany postanowień planu miejscowego. Zaskarżona decyzja również nie zawierała w tym zakresie żadnych analiz. Skarżąca wskazała, że można odnieść wrażenie, że uzasadnienie decyzji jest swoistym szablonem, możliwym do zastosowania w każdej sytuacji naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaś uzasadnienie decyzji Kolegium stanowi powielenie jej argumentów bez żadnej weryfikacji. Kolegium ograniczyło się przy tym do szablonowych opisów dotyczących obowiązkowych elementów operatu w odniesieniu do wyceny sporządzonej przez organ.Organy obu instancji nie podjęły także próby odniesienia się, merytorycznego do zarzutów Spółki. Strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie brak jest wyceny w operacie szacunkowym nieruchomości gruntowej przed i po zmianie miejscowego planu w oparciu o kryteria różnic obydwu planów miejscowych a zamiast tego dokonano wyceny nieruchomości na datę przed uchwałą Rady Miasta Gdańska z 30 listopada 2023 r. w okresie badanym od 2021 roku oraz na dzień 28 marca 2024 r. w oparciu o inne, różne kryteria.W ocenie strony skarżącej, organ pierwszej instancji oparł się w całości na operacie szacunkowym, nie czując się kompetentnym merytorycznie ani do polemiki z jego ustaleniami ani do kontroli formalnej samego operatu. Kolegium podążyło tą samą linią, przy czym organy obu instancji powołując się na brak "wiadomości specjalnych" jednocześnie zaniechały przeprowadzenia procedury weryfikacyjnej, wnioskowanej przez skarżącą. Kolegium dodatkowo powoływało fakt, że to Spółka powinna przedstawić dowody na wadliwość operatu, podczas gdy z redakcji art. 157 u.g.n. wyraźnie wynika, że takie uprawnienia przysługują wyłącznie zespołom powołanym przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Mając na uwadze powyższe także Spółka powinna być zwolniona z analizy na poziomie specjalistycznym. Stąd też złożyła wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów poprzez dokonanie weryfikacji opinii, tj. dokonanie na podstawie art. 157 § 1 u.g.n. oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzania operatu ewentualnie na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, ewentualnie zlecenie czynności postępowania organowi, który wydał decyzję, tj. dokonanie na podstawie art. 157 § 1 u.g.n. oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzania operatu.Skarżąca podkreśliła, że organy nie są zwolnione z analizy operatu szacunkowego na poziomie możliwym z punktu widzenia posiadanej przez organ wiedzy niespecjalistycznej, tj. analizy czy operat nie narusza prawa albo nie zawiera oczywistych błędów.Wskazano, że operat rzeczoznawcy dokonuje wyceny nieruchomości w oparciu o kryteria różne w operacie wskazane na datę 28 marca 2024 r. oraz na datę przed zmianą miejscowego planu, tj. przed 30 listopada 2023 r. Operat jest więc wyceną nieruchomości na dwie daty, przy czym jedna data jest określona konkretną datą, tj. 28 marca 2024 r. a druga przedziałem czasowym, kończącym się datą 30 listopada 2023 r.Strona skarżąca zarzuciła, że operat nie posługuje się określeniem przedmiotu wartości rynkowej na skutek zmiany planu lub tożsamym.Nadto operat nie formułuje różnic w postanowieniach miejscowych planów w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę gruntowa nr [...]. Operat w sposób niezwykle ogólny powołuje się na przeznaczenie poprzednie (teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej) i obecne nieruchomości (teren zabudowy mieszkaniowej), posługuje się tą samą powierzchnią (5646 m2) oraz tą samą kwalifikacją i powierzchnią dróg dojazdowych (107 m2). Nie sposób wyinterpretować różnic w obydwu przeznaczeniach nieruchomości a operat różnic tych nie wskazuje. Podobnie operat nie odnosi się i nie wskazuje różnic w kontekście innych parametrów zagospodarowania. Brak wskazania owych różnic sugeruje ocenę rzeczoznawcy w kierunku braku różnic w postanowieniach planu miejscowego a skoro tak, konsekwentnie należy uznać brak wpływu zmiany planu miejscowego na wartość nieruchomości.Skarżąca uznała za błędne przyjęcie w operacie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej nieruchomości. Analiza miejscowego planu z 29 marca 2007 roku prowadzi do wniosku, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona jest w strefie [...], tj. zabudowa mieszkaniowa ekstensywna, która zgodnie z definicją omawianego miejscowego planu - to domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępnych z jednej klatki schodowej. Zestawiając powyższe z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego określoną przepisami ustawy Prawo budowlane wskazano na ich sprzeczność. Zdaniem skarżącej, takie założenie biegłego doprowadziło do istotnego błędu w ustaleniu nieruchomości podobnych, skutkujących zarazem błędem w wycenie.W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.Dokonując kontroli prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, Sąd doszedł do wniosku, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawego.Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 12 listopada 2024 r. ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej położoną w G., obręb [...], działkę nr [...], zbytą w dniu 28 marca 2024 r.Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p." lub "ustawa").W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu; 2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.Dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana spowodowały wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyroki NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 919/06 i z 25 września 2007 r., II OSK 1244/06).W niniejszej sprawie według nieobowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szadółki - ulica tzw. "Nowa Stężycka" w mieście Gdańsku działka ewidencyjna nr [...] położona były na obszarze karta [...] nr strefy – [...] o przeznaczeniu teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej (pow. 5646 m2) oraz obszarze [...] - teren ulic lokalnych, ulic dojazdowych (pow. 107 m2). Jak przy tym wynika z § 2 ust. 2 ww. uchwały, strefa funkcyjna [...] - zabudowa mieszkaniowa ekstensywna - obejmuje domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępnych z jednej klatki schodowej.Natomiast na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązywał plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szadółki rejon ulicy Nowej Jabłoniowej w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2023 r., poz. 6098). Zgodnie z tym planem działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolami [...] – teren zabudowy mieszkaniowej (pow. 5646 m2) oraz [...] teren ulic dojazdowych (107 m2). Plan dopuszcza usługi nie kolidujące z funkcją mieszkaniową., w lokalach użytkowych do 100 m2. Zgodnie z § 50 pkt 3 ww. uchwały traci moc we fragmentach objętych granicami niniejszego planu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Szadółki - ulica tzw. "Nowa Stężycka" w mieście Gdańsku, uchwała nr VIII/139/07 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 107, poz. 1734 z dnia 13 czerwca 2007 r.). Tym samym zmieniło się przeznaczenie ww. działki. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że właściciel działki nr [...] zbył tę nieruchomość w dniu 28 marca 2024 r.W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie administracyjne celem ustalenia wysokości opłaty planistycznej, której podstawowym warunkiem ustalenia jest stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu.W dalszej kolejności należy podnieść, że w myśl art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 roku, poz. 1145 ze zm.; dalej jako "u.g.n.").Podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy, ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. np. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15; wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., II OSK 1181/22; wyrok NSA z 20 sierpnia 2025 r., II OSK 1637/24; przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy powinien przy tym spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz.1832), dalej jako rozporządzenie.Zgodnie z § 79 ust. 1 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny; 4) podstawę prawną wyceny; 5) źródła danych wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego; 6) daty istotne dla określenia wartości nieruchomości; 7) opis stanu nieruchomości; 8) wskazanie przeznaczenia nieruchomości; 9) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 10) wskazanie rodzaju określonej wartości oraz zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru; 11) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości; 12) podanie wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.Na gruncie niniejszej sprawy rzeczoznawca dokonał wyceny stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jak wynika z treści art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie możliwie najbliższym poprzedzającym datę, na którą określa się wartość nieruchomości. Przyjęcie dłuższego niż dwuletni okresu badania cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym.Na gruncie niniejszej sprawy w operacie majątkowym wartość przedmiotu wyceny oceniono na dzień 28 marca 2024 r., według stanu nieruchomości z 11 stycznia 2024 r.W tym miejscu wskazania wymaga, że rzeczoznawca majątkowy przyjął dłuższy niż dwuletni okres badania cen – od listopada 2021 r. do marca 2024 r. (s. 8 operatu) wskazując, że do porównania przyjęto nieruchomości po odrzuceniu transakcji skrajnych, których ceny odbiegały od średnich cen (s. 9). Rzeczoznawca zaznaczył także, że od listopada 2021 r. do dnia wyceny nie odnotowano znaczących spadków lub wzrostów cen transakcyjnych, zatem nie ma przeciwwskazań do przyjęcia na potrzeby wyceny transakcji od listopada 2021 r. (s. 9).Dłuższy niż dwuletni okres badania cen przyjęto badając nieruchomości o funkcji mieszkaniowej po zmianie planu w zakresie funkcji mieszkaniowej i przyjmując do porównania poza transakcjami z 27 maja 2022 r. i 20 czerwca 2023 r. z cenami 466 zł/1 m2 - także transakcje z 5 listopada 2021 r. (788 zł/1 m2), 19 listopada 2021 r. (423 zł/1 m2) oraz 10 grudnia 2021 r. (750 zł/1 m2). Do ostatecznego porównania rzeczoznawca przyjął przy tym transakcje z 5 listopada 2021 r. (788 zł/1 m2), 10 grudnia 2021 r. (750 zł/1 m2) i 27 maja 2022 r. (466 zł/1 m2). Transakcje poza dwuletnim okresem badania cechują się znacznie wyższą ceną za 1 m2 od ostatniej z przyjętych transakcji z 2023 r. Tym samym trudno uznać za wystarczające uzasadnienie rzeczoznawcy, że od listopada 2021 r. nie odnotowano znaczących spadków cen. Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na analizowanym rynku nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych aktualizuje się na dzień określenia wartości nieruchomości. Przyjęty poziom zmian cen lub stwierdzenie braku zmian cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym.W ocenie Sądu, nie negując przyjętych przez biegłego transakcji, stwierdzić należy, że nie dokonał on, wymaganego przepisami prawa, uzasadnienia w odniesieniu do stwierdzenia braku zmian poziomu cen (naruszając § 5 ust. 3 rozporządzenia), ani też stosownego uzasadnienia dla przyjęcia dłuższego niż dwuletni okresu badania cen (§ 5 ust. 1). Jest to tym bardziej istotne, że po uwzględnieniu cech charakterystycznych przyjęto dla ww. działek wartości 1 m2 w wysokościach odpowiednio 742 zł/m2, 639 zł/m2 i 430 zł/m2. Tym samym transakcje spoza dwuletniego okresu, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia w znaczny sposób wpłynęły na średnią wartość 1 m2, wynoszącą w operacie 601 zł/m2.Nadto dokonując wyceny nieruchomości przed zmianą planu miejscowego, rzeczoznawca uwzględnił, że poprzednie przeznaczenie części nieruchomości to przeznaczenie mieszkaniowe ekstensywne. Rzeczoznawca pominął jednak znaczenie tego przeznaczenia w rozumieniu planu, tj., że oznacza ono domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępnych z jednej klatki schodowej, przyjmując do porównania transakcje w obrębie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym rzeczoznawca nie tylko pominął istotną informację, dokonując w części 8 operatu określenia poprzedniego przeznaczenia nieruchomości (pkt 8.1, s. 8 operatu), ale także w konsekwencji dokonując wyceny przed zmianą planu miejscowego uwzględnił funkcję mieszkaniową jednorodzinną - w żaden sposób nie uzasadniając jej zastosowania. Tymczasem nie budzi żadnych wątpliwości, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie jest tożsama z funkcją mieszkaniową ekstensywną, obejmującą domy mieszkalne do 4 mieszkań dostępnych z jednej klatki schodowej. Według definicji legalnej terminu "nieruchomość podobna" zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.Zauważyć także, już na marginesie należy, że rzeczoznawca analizując wartość nieruchomości przed zmianą planu w zakresie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej przyjął do porównania transakcje o znacznej rozpiętości ceny za 1 m2 (s. 16) – od 338 zł do 1153 zł, co nie potwierdza deklaracji o odrzuceniu transakcji odbiegających od średnich cen (s. 9 operatu). W innych częściach operatu rzeczoznawca wskazuje co prawda, że odrzucono transakcje, których cena rażąco odbiegała od cen średnich (s. 16, 18, 19 i 21), jednakże nie stanowi to spójnego zapisu w świetle ww. rozważań (s. 9).Wreszcie, w ocenie Sądu, biegły pominął w wycenie znaczenie wprowadzonej "nowym" planem – funkcji usługowej jako dopuszczonej obok "mieszkaniowej – wszelkiego rodzaju". Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Przepis ten nakazuje uwzględniać zmianę przeznaczenia nieruchomości w poszczególnych planach, które może mieć wpływ na wartość nieruchomości. Niewątpliwie zmiana w zakresie intensywności zabudowy mieszkaniowej – a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – potencjalnie wiąże się ze wzrostem wartości nieruchomości. Jak jednak wynika z porównania przeznaczenia nieruchomości w kolejnych planach (2007 r. i 2023 r.) dotychczasowa funkcja mieszkaniowa ekstensywna (domy mieszkalne do 4 mieszkań) uległa zmianie na zabudowę mieszkaniową – wszystkie rodzaje z dopuszczeniem usług. Analiza operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że biegły pomija (nie uwzględnia) dopuszczalność przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu także pod funkcję usługową (por. choćby "Krótki opis nieruchomości" s. 2 operatu). Nie można wykluczyć, że takie przeznaczenie, jako dopuszczalne obok mieszkaniowego, nie wpływa na wartość nieruchomości, jednak biegły tego w żaden sposób nie przeanalizował, a wręcz pominął dopuszczalne usługowe przeznaczenie nieruchomości po zmianie planu - a to również czyni operat szacunkowy wątpliwym pod względem merytorycznym.Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego spójności, gdyż zawiera nieścisłości i pomija istotne dla ustalenia wartości nieruchomości elementy, a także - we wskazanych obszarach – narusza przepisy prawa co do doboru nieruchomości podobnych oraz uzasadnienia dla uwzględnionego okresu badania rynku. Powyższe uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nadto organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.Odnosząc się do zasadności weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych wskazania wymaga, że z uwagi na brak podjęcia przez organy działań mających na celu wyjaśnienie ww. wątpliwości, skierowanie operatu do takiej weryfikacji, byłoby co najmniej przedwczesne. Wyjaśnić nadto należy, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepis ten nie zawiera jednak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do tego, kto ma wystąpić o ocenę operatu szacunkowego. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to sama miała możliwość wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. Nie ma więc racji skarżąca, dopatrując się w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania przez organy orzekające w sprawie, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 157 u.g.n.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.) Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.Ponownie rozpatrując sprawę organy będą zobligowane uwzględnić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., przeprowadzając postępowanie w zakresie dotyczącym wartości prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W szczególności organ wystąpi do biegłego o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, bądź też o sporządzenie nowego operatu.Uzasadnienie decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa powyżej, powinno spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (712 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone według stawki minimalnej przy tej wartości przedmiotu zaskarżenia (3.600 zł).., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (712 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone według stawki minimalnej przy tej wartości przedmiotu zaskarżenia (3.600 zł).