Wyrok - II SA/Kr 470/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję organu II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 grudnia 2025 r., znak: SKO-ZP-415-344/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję orgaUchylono decyzję organu II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 grudnia 2025 r., znak: SKO-ZP-415-344/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję orga
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
wnioskodawca
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Magda Froncisz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję organu II i I instancji
UZASADNIENIE
UzasadnieieBurmistrz Miasta Nowy Targ decyzją z dnia 26 września 2025 r. nr 1189 działając na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw po rozpatrzeniu wniosku Firmy Handlowo – Usługowej "S. Sp.z.o.o. ustalił warunki zabudowy dla realizacji inwestycji – budowa budynku usługowego wraz z urządzaniami budowlanymi infrastruktury technicznej i murami oporowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz na części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w N. T. przy ul. L.Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. Ż. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że inwestycja spełnia warunku określone w tym przepisie, § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ".ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy w sposób dowolny, w oderwaniu od średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego pomimo, że nie wynika to z analizy, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika udziału powierzchni zabudowy w sposób dowolny w oderwaniu od średniego wskaźnika udziału powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego pomimo, że nie wynika to z analizy, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny w oderwaniu od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla obszaru analizowanego pomimo, że nie wynika to z analizy, § 7 ust. 1 2, 3 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości zabudowy w sposób dowolny w oderwaniu od średniego wskaźnika wysokości zabudowy do obszaru analizowanego pomimo, że nie wynika to z analizy, art. 7 w zw. z art. 77, art. 6, art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów państwa, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowań uzasadnienia zaskarżonej decyzji.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 1 grudnia 2025 r. nr SKO-ZP-415-344/2025 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizy ustalono, że teren objęty wnioskiem położony jest przy drodze publicznej ul. L. [...] Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi ok. 40 m, a trzykrotna jego szerokość wynosi 120 m. Tak więc, wokół ww. terenu objętego wnioskiem wyznaczono obszar analizowany w odległości 120 m. Granica ta została zaznaczona na części graficznej, stanowiącej załącznik do analizy. Ustalenia te są prawidłowe i odpowiadają wymogom art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W analizie zawarto zestawienie działek zabudowanych objętych granicami obszaru analizy, z wyszczególnieniem parametrów i wskaźników zabudowy ze wskazaniem także funkcji zabudowy. Ustalono wartości średnie. W zakresie funkcji zabudowy ustalono, że teren inwestycji położony jest przy ul. L. ([...] Od strony północnej położony jest przy miejskiej drodze wewnętrznej oraz przy terenach kolejowych. Działki te są niezabudowane, znajduje się na nich parking dla pracowników Parku Handlowego S. . Ponadto teren ten jest w większości utwardzony, a w części występuje na nim zieleń niska. Teren ten posiada dostęp do miejskiej drogi publicznej ul. L. ([...] poprzez istniejący zjazd oraz drogę wewnętrzną na dz. nr ewid. [...], [...]. Zgodnie z wnioskiem na terenie objętym wnioskiem przewiduje się budowę wolnostojącego budynku usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, infrastrukturą techniczną i murami oporowymi. Łączna powierzchnia sprzedaży w przypadku funkcji handlowej wynosi 1900 m2. Na terenie wyznaczonego obszaru analizowanego występuje zabudowa usługowa dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. [...] jak i z innych dróg publicznych tj. ul. S. ([...] zabudowa handlowo-usługowa. W obszarze analizowanym przy ul. K. ([...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przeprowadzona analiza wykazała, iż wnioskowany rodzaj zabudowy usługowej stanowi kontynuację funkcji handlowo-usługowej występującej na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. L. , co teren objęty wnioskiem. Tak, więc spełniony jest jeden z warunków określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W analizie wyjaśniono także, że projektowane zamierzenie obejmuje swoim zakresem także budowę muru oporowego o powierzchni od 120m2 do 780m2, długości od 50m do 225m, szerokości od 0,2 m do 0,40 m oraz wysokości od 0,50 m do 3,50 m. Mur przewiduje się zlokalizować wokół terenu objętego wnioskiem, przy jego granicy. Na podstawie wizji w terenie oraz przeprowadzonej analizie ustalono,::że: część wyznaczonego obszaru analizowanego tj. teren na-wschód i północny - zachód od terenu: objętego wnioskiem jest częściowo terenem niezabudowanym od::strony północnej teren objęty wnioskiem sąsiaduje z terenem kolejowym. Teren objęty wnioskiem wraz z ww. terenami (poza terenem kolejowym) stanowi obszar o zbliżonych rzędnych terenu. Biorąc pod uwagę odczyt rzędnych terenu objętego wnioskiem z kopii mapy zasadniczej załączonej do wniosku ustalono, że poziom tego terenu jest zróżnicowany, a różnica pomiędzy jego południowo-wschodnią częścią a północno - zachodnią częścią wynosi od 0,50m do ok. 2,60m. Wnioskowana maksymalna wysokość muru - 3,50m znacznie przekracza ww. ustalone parametry i wpływałaby niekorzystnie na ład przestrzenny na tym terenie. W związku z powyższym, w celu zachowania ładu przestrzennego na terenie obszaru analizowanego, w myśl definicji zawartej w art. 2 u.p.z.p. proponuje się ustalić na terenie objętym wnioskiem budowę muru oporowego wokół tego terenu, przy jego granicach o następujących parametrach: długość od 50m do 225m, szerokość od 0,2m do 0,40m oraz wysokość od 0,50m do 1,50m od poziomu istniejącego terenu. Dopuszcza się w części północno-zachodniej miejscowe zwiększenie ww. maksymalnej wysokości do 2m, o ile będzie to wynikało z uwarunkowań istniejącego terenu. Projektowany mur nie może pełnić funkcji ogrodzenia terenu objętego wnioskiem. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały nr XVI/166/2019 Rady Miasta N. T. z dnia 27 grudnia 2019 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta N. T. zakazuje się sytuowania ogrodzeń pełnych z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych, z wyjątkiem ogrodzeń na nieruchomościach, na których prowadzona jest działalność przekraczająca standardy jakości środowiska w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia odpadami, oddziaływania komunikacji oraz ustała się maksymalną wysokość ogrodzenia na 2,2 m z wyjątkiem ogrodzeń boisk sportowych lub ogrodzeń innych obiektów wymagających spełnienia warunków określonych w przepisach odrębnych. W związku z powyższym na terenie objętym wnioskiem wyznaczono teren zabudowy usługowej, obejmujący działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz część działek ewid. [...], [...], [...], [...], [...] dla realizacji projektowanego zamierzenia polegającego na budowie budynku usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej i murami oporowymi. Proponuje się ustalić na terenie objętym wnioskiem budowę muru oporowego wokół tego terenu, przy jego granicach o następujących parametrach: długość od 50m do 225m, szerokość od 0,2m do 0,40m oraz wysokość od 0,50m do 1,50 m od poziomu istniejącego terenu. Dopuszcza się w części północno-zachodniej miejscowe zwiększenie ww. maksymalnej wysokości do 2m, o ile będzie to wynikało z uwarunkowań istniejącego terenu. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Dopuszcza się dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań. W zakresie linii zabudowy ustalenia analizy doprowadziły autorki do wniosku, że właściwe będzie ustalenie tego parametru zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia: nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. L. jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek wchodzący w skład centrum usługowego "S. (sąsiadujący od strony wschodniej z terenem objętym wnioskiem) zgodnie z załącznikiem graficznym nr 3. Linia ta jest linią równoległą do południowo-wschodniej granicy terenu objętego wnioskiem. nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki drogowej, drogi miejskiej (dz. nr ewid. [...]) w odległości; 37 m zgodnie z załącznikiem graficznym nr 3. Lokalizacja projektowanej inwestycji od terenów kolejowych zgodnie z przepisami odrębnymi. Prawidłowo zatem linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustala się na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 35 lit. b ustawy przez udział powierzchni zabudowy należy rozumieć stosunek sumy powierzchni rzutu poziomego budynków, mierzonej po zewnętrznym obrysie rzutu poziomego ścian zewnętrznych tych budynków zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu. W analizie ustalono, że teren inwestycji jest niezabudowany. Zgodnie z wnioskiem, na terenie inwestycji przewiduje się udział powierzchni zabudowy od 44% do 67%. Ustalono, że udział powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. L. wynoszą: 45,5% -Park Handlowy S. ul. L. [...] poz. 1; 20,0% - na dz. nr ewid. [...], [...] - tabela poz. 2; 43,0% - na dz. nrewid. [...] - tabela poz. 3; 5,6% - na dz. nr ewid. [...], [...] - tabela poz. 4; 12,3%- na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...] - tabela poz. 5; 18,5% _na dz. nr ewid. [...],[...] - tabela poz. 6; 14,3% - na dz. nr ewid.[...] - tabela poz. 7; 32,9% - na dz. nr ewid. [...] - tabela poz. 8. Jak wynika z analizy wyliczone wskaźniki udziału powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. L. są zróżnicowane i wahają się od ok. 5,6% do ok. 45,5% (tabela poz. 1). Wskazany we wniosku maksymalny udział powierzchni zabudowy (7 700 m2 - 67%) nie mieści się w przedziale udziału powierzchni zabudowy na ww. działkach. W związku z powyższym, proponuje się ustalenie na terenie objętym wnioskiem - udział powierzchni zabudowy zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia tj. od 44% (w nawiązaniu do wnioskowanego minimalnego wskaźnika udziału powierzchni zabudowy) do 45,5% - jako maksymalnego udziału powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich (tabela , poz. 1), dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. L. . Tak ustalony udział powierzchni zabudowy na terenie objętym wnioskiem nie zakłóci ładu przestrzennego na terenie obszaru analizowanego. Z ustaleniami tymi należy się zgodzić, albowiem uwzględniają one uwarunkowania urbanistyczne w obszarze analizowanym, nawiązują do zabudowy sąsiedniej o zbliżonym przeznaczeniu, a w końcu także nie przekraczają wartości maksymalnych w obszarze analizy. Autorki analizy stwierdziły także że tak ustalony parametr nie zakłóci ładu przestrzennego na terenie analizowanym. Udział powierzchni biologicznie czynnej stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia ustala się jako n minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Stosownie do ust. 2 dopuszcza się inne ustalenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy. W analizie w tym zakresie wskazano, że zgodnie z wnioskiem, przewiduje się udział powierzchni biologicznie czynnej na terenie objętym wnioskiem od 0,9% do 1,8%. Średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru analizowanego wynosi około 14%. Wnioskowana powierzchnia biologicznie czynna dla ww. terenu jest niższa niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. Proponuje się przyjąć na terenie objętym wnioskiem minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej -14%. Maksymalna intensywność zabudowy oraz maksymalna i minimalna nadziemna intensywność zabudowy ustalana jest według § 4 rozporządzenia. Maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 % (ust. 1). Według ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Według analizy na terenie objętym wnioskiem, w związku z projektowaną inwestycją przewiduje się maksymalną nadziemną intensywność zabudowy do 1,34 oraz maksymalną intensywność zabudowy do 2,68. Przeprowadzona analiza wykazała: średni wskaźnik intensywności zabudowy handlowo-usługowej dla analizowanego obszaru wynosi 0,48, z tolerancją do 20% co daje od 0,38 do 0,57; średni wskaźnik maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy handlowo-usługowej dla analizowanego obszaru wynosi 0,44, z tolerancją do 20 % co daje od 0,35 do 0,52. Na podstawie powyższej analizy ustalono, że wskazane we wniosku wskaźniki znacznie przewyższają wyliczony na terenie obszaru analizowanego średni wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy i średni wskaźnik maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy z tolerancją do 20%. Powołując się na § 4 ust. 3 rozporządzenia - wyjaśniono, że przeprowadzona ww. analiza wykazała, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji tj. ul. L. ([...]) wskaźniki intensywności zabudowy kształtują się od 0,06 do 1,03, a wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy od 0,06 do 0,77. Analiza wykazała, że podane we wniosku wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy przekraczają ww. wskaźniki na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji. W związku z powyższym proponuje się ustalić dla projektowanej inwestycji wartości - zgodnie z §4 ust. 3 rozporządzenia tj. maksymalna intensywność zabudowy - 1,03 oraz maksymalna nadziemna intensywność zabudowy - 0,77. W zakresie minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy ustalono, że na terenie objętym wnioskiem przewiduje się minimalną nadziemną intensywność zabudowy 0,89 (zgodnie z wnioskiem). Powołując §4 ust. 2 rozporządzenia wyjaśniono, iż na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że minimalna nadziemna intensywność zabudowy na obszarze analizowanym wynosi ok. 0,06 dla nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...], [...] wymienione w tabeli poz. 4. Uwzględniając powyższe, ustalono ten parametr zgodnie z §4 ust. 2 rozporządzenia tj. minimalna nadziemna intensywność zabudowy -0,06. W ocenie Kolegium powyższe ustalenia należy uznać za prawidłowe, albowiem zostały przekonująco uzasadnione w treści analizy, wynikają z wartości parametru w obszarze analizowanym i wartości tych nie przekraczają. Parametr szerokości elewacji frontowej ustala się wg przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się ustalenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zestawienie szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków zawarto w tabelarycznym zestawieniu do analizy. Ustalono, że zgodnie z wnioskiem, na terenie inwestycji przewiduje się budowę budynku usługowego o szerokości elewacji frontowej od 25,Om do 36,Om (od strony południowo- zachodniej). Wyliczona średnia szerokość elewacji frontowych budynków usługowych na terenie analizowanym wynosi ok. 28,70 m, co przy tolerancji 20% daje szerokość elewacji frontowej od ok. 23 m do ok. 34,50 m. Przyjęta we wniosku szerokość elewacji frontowej dla projektowanego budynku częściowo tylko odpowiada średniej szerokości elewacji frontowej budynków usługowych na terenie obszaru analizowanego z tolerancją do 20%. Przeprowadzona analiza wykazała, że na terenie analizowanym, w tym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji - ul. L. występują budynki handlowo-usługowe o zróżnicowanych szerokościach elewacji frontowych tj. od ok. 4m do ok. 92m. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że zaproponowana we wniosku szerokość elewacji frontowej - od 25 m do 36 m mieści się w przedziale występujących szerokości elewacji frontowych budynków handlowo-usługowych na terenie obszaru analizowanego, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. L. W związku z powyższym ustalono szerokość elewacji frontowej (od strony wjazdu na teren inwestycji, od strony południowo -zachodniej) zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia tj. od 25 do 36 m. Tak ustalona szerokość elewacji frontowej dla projektowanego budynku nie zakłóci ładu przestrzennego na terenie obszaru analizowanego. Wysokość zabudowy - według § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zestawienie wysokości zabudowy zawarto w tabelarycznym zestawieniu do analizy. Na podstawie analizy ustalono, że działki sąsiednie są zabudowane. Na terenie analizowanym, na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. L. wysokość zabudowy istniejących budynków handlowo-usługowych jest zróżnicowana i wynosi od ok. 3 m (wymieniony w tabeli poz. 4) do ok. 16 m (wymieniony W tabeli poz. 1). Na podstawie analizy ustalono, ze do terenu objętego wnioskiem, od strony zachodniej przylega teren zabudowany zabudową usługową (centrum usługowe "S. w skład której wchodzą budynki o wysokości 6 m, 9 m, 10 m, 12 m i 16 m. Ustalono, że średnia wysokość tej zabudowy wynosi ok. 10,80m. Ze względu na tak duże zróżnicowanie wysokości budynków handlowo-usługowych przy ul. L. ej odstąpiono od ustalenia dla projektowanej zabudowy jej wysokości zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wskazano natomiast na § 7 ust. 3 rozporządzenia ustalając, iż w bezpośrednim sąsiedztwie występuje zabudowa usługowa (centrum usługowe ,,S. w skład której wchodzą budynki o wysokościach 6m, 9m, 10m, 12m i 16m. Wnioskowana wysokość dla projektowanego budynku zawiera się w przedziale ww. wysokości budynków sąsiednich. W związku z powyższym dla projektowanego budynku usługowego proponuje się ustalić wysokość zabudowy zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, tj. od 12.Om do 16.0m. Tak ustalona wysokość projektowanego budynku nie zakłóci ładu przestrzennego na terenie obszaru analizowanego, w tym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Dokonano analizy geometrii dachów w obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza wykazała, iż istniejąca na terenie obszaru analizowanego zabudowa usługowa charakteryzuje się zróżnicowaną geometrią dachów. W związku z powyższym dla projektowanej inwestycji ustala się geometrię dachu tj. dach płaski. Ze względu na rodzaj dachu, nie ustala się układu głównych połaci dachu oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. Ustalono także minimalną liczbę miejsc parkingowych wyjaśniając, że na obszarze objętym wnioskiem przewiduje się realizację od 100 do 300 miejsc postojowych w garażu oraz od 10 do 20 miejsc postojowych na parkingu. W zakresie dostępu do drogi publicznej stwierdzono, że dostęp ten możliwy jest bezpośrednio z ul. [...] poprzez istniejący zjazd i dojazd po działkach nr ewid. [...], [...], będących własnością wnioskodawcy. Ustalono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji. Grunty pod inwestycję nie są wyłączone z użytkowania rolniczego. Jednak grunty znajdujące się w granicach administracyjnych miasta nie wymagają zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonano zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. Ż. zarzucając naruszenie:1/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia 26 września 2025 r. pomimo że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa;2/ art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w ww. przepisie;3/ § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy w sposób dowolny, w oderwaniu od średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego, pomimo że nie wynika to z analizy;4/ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika udziału powierzchni zabudowy w sposób dowolny, w oderwaniu od średniego wskaźnika udziału powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, pomimo że nie wynika to z analizy; 5/ § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w sposób dowolny, w oderwaniu od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla obszaru analizowanego, pomimo że nie wynika to z analizy;6/ § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości zabudowy w sposób dowolny, w oderwaniu od średniego wskaźnika wysokości zabudowy dla obszaru analizowanego, pomimo że nie wynika to z analizy;7/ art. 7 w zw. z art. 77, art. 6, art. 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów państwa;8/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia.W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana, jest ocena legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego budowie budynku usługowego. Skarżący zarzuca, że parametry planowanej zabudowy, zostały ustalone w wartościach znacznie przewyższających średnie parametry zabudowy z obszaru analizy, tak by dostosować je do parametrów zawnioskowanych przez inwestora. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023. Poz. 1688) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Przytaczając regulacje zgodnie z zasadą o której mowa wyżej, wskazać należy, że jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm. (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.Z kolei art 61 ustawy stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (ust 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (ust 2);, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ust 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (ust 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Zgodnie z art 61 ust 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia lub sposobu użytkowania. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalając warunki zabudowy, organ ustala też parametry nowej zabudowy, o których mowa w art 61 ust 7 ustawy tj. linię zabudowy, maksymalną intensywności zabudowy oraz maksymalną i minimalną nadziemną intensywności zabudowy, udział powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość zabudowy geometrię dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania. Parametry nowej zabudowy ustalane są w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. poz. 1116 (dalej; rozporządzenie).Ustalenia te organ dokonuje w oparciu o analizę urbanistyczno – architektoniczną, którą sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Uprawniony urbanista lub architekt sporządza też projekt decyzji (art 60 ust 4 ustawy). Organ ma jednak obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Wadliwa analiza nie powinna być podstawą do wydania decyzji przez organ administracji, a jeżeli do wydania takiej decyzji dojdzie nie będzie ona nosiła cech legalności.W orzecznictwie podkreśla się, że parametry nowej zabudowy co do zasady określa się jako parametry średnie z obszaru analizy. Wyznaczenie parametrów innych wartościach musi zawsze wynikać z analizy i być w tej analizie uzasadnione przez wykazanie konkretnych uwarunkowań urbanistycznych czy architektonicznych dla dopuszczenia odstępstwa od zasady ogólnej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. II OSK 1515/17 parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1392/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Rz 1213/19).W kontrolowanej decyzji organ ustala parametry nowej zabudowy w większości, jako przewyższające (niekiedy znacznie) parametry średnie z obszaru analizy a sama analiza w ocenie sadu nie uzasadnia, jakie to uwarunkowania urbanistyczne uzasadniają odstępstwo od zasady ogólnej ustalania parametrów nowej zabudowy jako wartości średniej z obszaru analizy. Ustalając maksymalną intensywności zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywności zabudowy, analizator wskazuje, jakie średnie tych parametrów występują w obszarze analizy tj. jaki jest średni wskaźnik intensywności zabudowy i wskaźnik maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy (odpowiednio 0,48 i 0,44) i to w sposób nieuprawniony zawężając obliczenie tych parametrów do zabudowy handlowo – usługowej. Konstatuje dalej, że zawnioskowane wskaźniki znacznie przewyższają ustalone parametry średnie z obszaru analizy (zawężone go zabudowy handlowo – usługowej), po czym proponuje (ustala) maksymalną intensywności zabudowy w wartości 1,03 oraz maksymalną nadziemną intensywności zabudowy jako 0,77. Z analizy nie wynika dlaczego obliczono średnią wielość tych wskaźników dla zabudowy handlowo – usługowej, skoro w obszarze analizy występuje też zabudowa jednorodzinna i jakie to uwarunkowania przesądziły, że parametry te zostały ustalone w wartościach jeszcze wyższych, niż średnia z obszaru analizy, jak mowa wyżej w sposób nieuprawniony ograniczona do zabudowy o podobnej funkcji co zabudowa projektowana. Średnia z obszaru analizy, o której mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia dotyczy zabudowy jaka w obszarze analizy występuje a nie zabudowy o funkcji zbliżanej do zabudowy projektowanej. W orzecznictwie prezentowany jest wprawdzie pogląd, że w sytuacji, kiedy w obszarze analizy występuje zabudowa zróżnicowana tj. o różnych funkcjach i parametrach, zasadnym może być zabieg nawiązania parametrami do funkcji zbliżonej względem funkcji zabudowy projektowanej, gdyż wartości średnie mogą być urbanistycznie obce zabudowie zarówno o małych jak i dużych gabarytach i zróżnicowanej funkcji, tym niemniej argumentacja przemawiająca za takim rozwiązaniem musi wynikać z analizy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 2843/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2019 r. II SA/Kr 1254/18). W niniejszej sprawie urbanista zaś nie tylko nie uzasadnia, dlaczego oblicza jedynie średnią z obszaru analizy dla zabudowy handlowo usługowej to jeszcze bez żadnego uzasadnienia ustala maksymalną intensywności zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywności zabudowy w wielkościach, które te średnie wartości przewyższające.Podobnie wyliczony w analizie średni udział powierzchni zabudowy to 24,4% który znacznie przewyższa wartość wnioskowaną (44% - 67%) wobec czego urbanista ustala wartość tego parametru jako 44 % w nawiązaniu do minimalnego wskaźnika zawnioskowanego przez inwestora, oraz wskaźnika jednego obiektu występującego na działkach sąsiednich (Park Handlowy S. ) bez uzasadnienia dlaczego odstąpiono od ustalenia udziału powierzchni zabudowy jako wartość średniej z obszaru analizy i co uzasadnia nawiązanie tego parametru do maksymalnego udziału powierzchni zabudowy z obszaru sąsiedniego, który znacznie przewyższa wielkością ten parametr od występujących wielkości na innych działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi. W ocenie sądu w analizie niedostatecznie wyjaśniono także kwestię ustalenia wysokości zabudowy. Jak wynika z analizy, zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok, średnia z obszaru analizy to 10, 80 m. Analiza wielkość tego parametru ustala w nawiązaniu z zróżnicowanej zabudowy obiektu Park Handlowy S. w wartościach 12 m. – 16 m., nie uzasadniając przyjętego odstępstwa od wartości średniej z obszaru analizy, która ma wielkość znacznie niższą. W ocenie sądu analiza urbanistyczno – architektoniczna jest wadliwa i nie powinna stanowić podstawy ustaleń dokonanych przez organ.W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana, jest ocena legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego budowie budynku usługowego. Skarżący zarzuca, że parametry planowanej zabudowy, zostały ustalone w wartościach znacznie przewyższających średnie parametry zabudowy z obszaru analizy, tak by dostosować je do parametrów zawnioskowanych przez inwestora. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023. Poz. 1688) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Przytaczając regulacje zgodnie z zasadą o której mowa wyżej, wskazać należy, że jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm. (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.Z kolei art 61 ustawy stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (ust 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (ust 2);, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ust 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (ust 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Zgodnie z art 61 ust 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia lub sposobu użytkowania. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalając warunki zabudowy, organ ustala też parametry nowej zabudowy, o których mowa w art 61 ust 7 ustawy tj. linię zabudowy, maksymalną intensywności zabudowy oraz maksymalną i minimalną nadziemną intensywności zabudowy, udział powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość zabudowy geometrię dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania. Parametry nowej zabudowy ustalane są w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. poz. 1116 (dalej; rozporządzenie).Ustalenia te organ dokonuje w oparciu o analizę urbanistyczno – architektoniczną, którą sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Uprawniony urbanista lub architekt sporządza też projekt decyzji (art 60 ust 4 ustawy). Organ ma jednak obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Wadliwa analiza nie powinna być podstawą do wydania decyzji przez organ administracji, a jeżeli do wydania takiej decyzji dojdzie nie będzie ona nosiła cech legalności.W orzecznictwie podkreśla się, że parametry nowej zabudowy co do zasady określa się jako parametry średnie z obszaru analizy. Wyznaczenie parametrów innych wartościach musi zawsze wynikać z analizy i być w tej analizie uzasadnione przez wykazanie konkretnych uwarunkowań urbanistycznych czy architektonicznych dla dopuszczenia odstępstwa od zasady ogólnej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. II OSK 1515/17 parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1392/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Rz 1213/19).W kontrolowanej decyzji organ ustala parametry nowej zabudowy w większości, jako przewyższające (niekiedy znacznie) parametry średnie z obszaru analizy a sama analiza w ocenie sadu nie uzasadnia, jakie to uwarunkowania urbanistyczne uzasadniają odstępstwo od zasady ogólnej ustalania parametrów nowej zabudowy jako wartości średniej z obszaru analizy. Ustalając maksymalną intensywności zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywności zabudowy, analizator wskazuje, jakie średnie tych parametrów występują w obszarze analizy tj. jaki jest średni wskaźnik intensywności zabudowy i wskaźnik maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy (odpowiednio 0,48 i 0,44) i to w sposób nieuprawniony zawężając obliczenie tych parametrów do zabudowy handlowo – usługowej. Konstatuje dalej, że zawnioskowane wskaźniki znacznie przewyższają ustalone parametry średnie z obszaru analizy (zawężone go zabudowy handlowo – usługowej), po czym proponuje (ustala) maksymalną intensywności zabudowy w wartości 1,03 oraz maksymalną nadziemną intensywności zabudowy jako 0,77. Z analizy nie wynika dlaczego obliczono średnią wielość tych wskaźników dla zabudowy handlowo – usługowej, skoro w obszarze analizy występuje też zabudowa jednorodzinna i jakie to uwarunkowania przesądziły, że parametry te zostały ustalone w wartościach jeszcze wyższych, niż średnia z obszaru analizy, jak mowa wyżej w sposób nieuprawniony ograniczona do zabudowy o podobnej funkcji co zabudowa projektowana. Średnia z obszaru analizy, o której mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia dotyczy zabudowy jaka w obszarze analizy występuje a nie zabudowy o funkcji zbliżanej do zabudowy projektowanej. W orzecznictwie prezentowany jest wprawdzie pogląd, że w sytuacji, kiedy w obszarze analizy występuje zabudowa zróżnicowana tj. o różnych funkcjach i parametrach, zasadnym może być zabieg nawiązania parametrami do funkcji zbliżonej względem funkcji zabudowy projektowanej, gdyż wartości średnie mogą być urbanistycznie obce zabudowie zarówno o małych jak i dużych gabarytach i zróżnicowanej funkcji, tym niemniej argumentacja przemawiająca za takim rozwiązaniem musi wynikać z analizy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 2843/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2019 r. II SA/Kr 1254/18). W niniejszej sprawie urbanista zaś nie tylko nie uzasadnia, dlaczego oblicza jedynie średnią z obszaru analizy dla zabudowy handlowo usługowej to jeszcze bez żadnego uzasadnienia ustala maksymalną intensywności zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywności zabudowy w wielkościach, które te średnie wartości przewyższające.Podobnie wyliczony w analizie średni udział powierzchni zabudowy to 24,4% który znacznie przewyższa wartość wnioskowaną (44% - 67%) wobec czego urbanista ustala wartość tego parametru jako 44 % w nawiązaniu do minimalnego wskaźnika zawnioskowanego przez inwestora, oraz wskaźnika jednego obiektu występującego na działkach sąsiednich (Park Handlowy S. ) bez uzasadnienia dlaczego odstąpiono od ustalenia udziału powierzchni zabudowy jako wartość średniej z obszaru analizy i co uzasadnia nawiązanie tego parametru do maksymalnego udziału powierzchni zabudowy z obszaru sąsiedniego, który znacznie przewyższa wielkością ten parametr od występujących wielkości na innych działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi. W ocenie sądu w analizie niedostatecznie wyjaśniono także kwestię ustalenia wysokości zabudowy. Jak wynika z analizy, zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok, średnia z obszaru analizy to 10, 80 m. Analiza wielkość tego parametru ustala w nawiązaniu z zróżnicowanej zabudowy obiektu Park Handlowy S. w wartościach 12 m. – 16 m., nie uzasadniając przyjętego odstępstwa od wartości średniej z obszaru analizy, która ma wielkość znacznie niższą. W ocenie sądu analiza urbanistyczno – architektoniczna jest wadliwa i nie powinna stanowić podstawy ustaleń dokonanych przez organ.W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.