Wyrok - II SA/Ke 200/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. i M. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z dnia 23 października 2013 r. nr 269/2013 w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa w części dStwierdzono wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. i M. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z dnia 23 października 2013 r. nr 269/2013 w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa w części d
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Agnieszka Banach
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa w części
UZASADNIENIE
[...] z 23 października 2013 r., Burmistrza Miasta i Gminy na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2003 r. nr [...] poz. 1568 ze zm.) przyjął Gminną Ewidencję Zabytków Miasta i Gminy K. w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu miasta i gminy K.. W stanowiącym załącznik do tego zarządzenia wykazie obiektów nieruchomych ujętych w powyższej ewidencji, pod pozycją [...] wskazano - P. [...], [...] mur.W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe zarządzenie w zakresie, w jakim dokonano w nim ujęcia budynku mieszkalnego mieszczącego się na działce nr [...] w Gminnej Ewidencji Budynku Miasta i Gminy K., E. K. i M. K. wskazali, że zostało ono dokonane z naruszeniem następujących przepisów:1. art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. P 12/18, przez ograniczenie prawa własności nieruchomości poprzez ujęcie nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielom udziału w procedurze skutkującej ujęciem nieruchomości w tej ewidencji,2. art. 22 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie przedmiotowego budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 oraz poprzez umieszczenie karty adresowej budynku w ewidencji bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia,3. art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżących jako właścicieli nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących.Wobec powyższego skarżący wnieśli o: orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w zakresie w jakim dokonano tym zarządzeniem ujęcia budynku mieszkalnego mieszczącego się na działce oznaczonej nr [...], obręb P., gm. K. w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy Końskie, ewentualnie, na wypadek uznania, że do ujęcia budynku w tej ewidencji doszło poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu z zakresu administracji publicznej, ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z opisanych w skardze dokumentów.W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki nr [...], w budynku znajdującym się na tej działce wyodrębnione są dwa lokale mieszkalne, również stanowiące ich własność. O włączeniu karty adresowej sporządzonej dla tego budynku, do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy Końskie dowiedzieli się 11 lutego 2026 r., w wyniku otrzymania odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Do pisma załączono kopię karty adresowej sporządzonej dla budynku, z której jednak nie wynikało, jakie cechy posiadane przez budynek dały podstawę do uznania go za zabytek i włączenia do powyższej ewidencji. Skarżący stwierdzili, że budynek ten nie znajduje się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków ani w Rejestrze Zabytków, co potwierdził Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 3 lutego 2026 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.Odnośnie uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżący podnieśli, że organ odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji nie dokonał odpowiedniej weryfikacji stanu faktycznego pod kątem spełniania przez budynek przesłanek uprawniających do uznania go za zabytek. Ponadto doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących poprzez wskazanie budynku mieszkalnego w ewidencji bez weryfikacji stanu faktycznego i sprawdzenia czy rzeczywiście posiada on walory zasługujące na umieszczenie go w ewidencji zabytków. A jeżeli nawet takie czynności zostały przeprowadzone przez organ, to nie umożliwiono poprzednikom prawnym aktualnych właścicieli zapoznania się z materiałem dowodowym i wyrażenie swojego stanowiska w tym zakresie. Karta adresowa zabytku nie zawiera żadnych informacji, które uzasadniałyby przyjęcie, że budynek stanowi zabytek. Dokonanie wpisu bez uwzględnienia powyższych reguł stanowi ograniczenie prawa własności skarżących bez umożliwienia im odniesienia się do stanowiska organu.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący w sposób nieuprawniony utożsamiają ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków z ingerencją w istotę prawa własności. Ujęcie w ewidencji nie stanowi bowiem aktu władczego kształtującego prawa lub obowiązki właściciela nieruchomości. Jest to czynność materialno-techniczna, która sama w sobie nie ogranicza prawa własności, lecz jedynie stanowi element systemu ochrony dziedzictwa kulturowego. Natomiast ewentualne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mogą wynikać dopiero z odrębnych postępowań administracyjnych. (np. w przedmiocie pozwolenia na budowę), w których zapewnione są pełne gwarancje procesowe strony, w tym prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Organ dodał, że samo ogólnikowe powołanie się na brak udziału w postępowaniu nie spełnia wymogów skutecznego zarzutu, zwłaszcza że skarżący nie wskazali, jaki konkretnie wpływ miałoby ich ewentualne uczestnictwo na treść rozstrzygnięcia. Wreszcie, zarzut naruszenia prawa własności ma charakter czysto hipotetyczny, gdyż skarżący nie wykazali, aby w wyniku ujęcia nieruchomości w ewidencji doszło do jakiejkolwiek, rzeczywistej ingerencji w sposób korzystania z nieruchomości.Dalej organ stwierdził, że ocena, czy dany obiekt spełnia przesłanki uznania za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter merytoryczny i wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu ochrony zabytków. Ocena taka została dokonana przez Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach, który w piśmie z 17 marca 2026 r. potwierdził, że budynek dawnego [...] - jako obiekt murowany z końca XIX wieku - posiada wartości historyczne, artystyczne i naukowe, a tym samym spełnia ustawową definicję zabytku. Z pisma tego wynika m.in., że w katalogu Zabytki Architektury i Budownictwa w Polsce, województwo kieleckie,W. 1995 - ujęty został [...] (wskazany pod poz. [...] w zasobie zabytków Gminy K.). Publikacja ta była kluczowym zestawieniem obiektów zabytkowych, sporządzonym przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków celem aktualizacji katalogu zabytków w czasie przed powołaniem do życia Gminnej Ewidencji Zabytków.Powyższe stanowisko ma charakter wiążący w sensie merytorycznym i nie może być skutecznie podważone poprzez subiektywne przekonanie skarżących co do braku wartości zabytkowych obiektu. Skarżący nie przedstawili żadnej opinii eksperckiej ani innego środka dowodowego, który mógłby podważyć ustalenia organu wyspecjalizowanego w tej dziedzinie.Odnosząc się do zarzutu braku należytej weryfikacji karty adresowej, organ uznał, że skarżący nie wykazali, jakie konkretnie dane miałyby być niezgodne ze stanem faktycznym lub niewyczerpujące. Zarzut ten ma charakter całkowicie blankietowy i nie spełnia wymogów precyzji, jaki powinien cechować zarzut naruszenia prawa materialnego.Co do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP organ stwierdził, że skarżący opierają swój wywód na błędnym założeniu, że samo ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków stanowiło ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Założenie to jest nieprawdziwe, gdyż ujęcie w ewidencji ma charakter czynności materialno-technicznej i nie kształtuje bezpośrednio praw ani obowiązków właściciela nieruchomości. Skarżący w sposób dowolny i nieuprawniony rozciągają konstytucyjny test proporcjonalności na sytuację, w której brak jest aktu władczego ingerującego w sferę ich praw podmiotowych.Niezależnie od powyższego, organ zaznaczył, że jego działanie znajduje wyraźną podstawę w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, realizujących konstytucyjny obowiązek ochrony dziedzictwa kulturowego. Ochrona zabytków stanowi wartość konstytucyjnie chronioną i nie może być traktowana jako interes drugorzędny względem interesu indywidualnego właściciela. Ponadto skarżący nie wykazali, aby doszło do jakiejkolwiek realnej, konkretnej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności.W piśmie z 29 maja 2026 r. skarżący podtrzymali w całości skargę oraz wszystkie zawarte w niej twierdzenia i wnioski.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2026.143. t.j. ze zm.), przytaczanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Końskie (zwane dalej Zarządzeniem Burmistrza) w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy Końskie (dalej GEZ), ale tylko w zakresie, w jakim dokonano ujęcia w tej ewidencji budynku mieszkalnego stojącego na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie P., gmina K.. W związku z alternatywnym żądaniem skargi dotyczącym określenia jako przedmiotu zaskarżenia ujęcia ww. budynku w GEZ w drodze czynności z zakresu administracji publicznej Burmistrza Miasta i Gminy Końskie polegającej na włączeniu karty adresowej sporządzonej dla tego budynku mieszkalnego do GEZ, na wstępie należało wyjaśnić, jaki przejaw działalności administracji publicznej był przedmiotem skargi i czy podlegał on kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.474), dalej ustawa o zmianie ustawy o ochronie zabytków, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków, w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków. Według natomiast art. 143 ustawy o ochronie zabytków, w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków, wojewódzcy konserwatorzy zabytków i wójt (burmistrz, prezydent miasta) założą odpowiednio krajową, wojewódzką i gminną ewidencję zabytków.Należy zauważyć, że oprócz stwierdzenia w § 1 Zarządzenia Burmistrza, że przyjmuje się Gminną Ewidencję Zabytków Miasta i Gminy Końskie w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu miasta i gminy Końskie, zaskarżone zarządzenie i załącznik do niego zawierają zapisy, których wprost dotyczy skarga. Według bowiem § 2 tego zarządzenia, wykaz obiektów nieruchomych ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków, wskazane przyjęcie Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy Końskie stanowi załącznik do niniejszego zarządzenia. W załączniku tym natomiast zamieszczono wykaz obiektów nieruchomych z wyróżnieniem tłustym drukiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego. Pod pozycją [...] znalazł się niewyróżniony tłustym drukiem wpis o brzmieniu: "P. [...], [...], ob. leśniczówka "[...]", mur.". Niewyróżnienie tego wpisu tłustym drukiem oznacza, że wymieniony obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego, co potwierdza udostępniona stronie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j.), informacja zawarta w piśmie Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (dalej powoływany również jako ŚWKZ) z 3 lutego 2026 r. (k. 22). Ten właśnie wpis jest w sprawie przedmiotem zaskarżenia przez E. K. i M. K., którzy z racji tytułu własności do nieruchomości zabudowanej tym budynkiem, niewątpliwie mają w tej części interes prawny w zaskarżeniu Zarządzenia [...] Burmistrza Miasta i Gminy.Kwalifikując przedmiot zaskarżenia jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określone w pkt. 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych są wyrażane rozbieżne poglądy co do charakteru wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.Według jednego z nich, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56), jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – postanowienie NSA z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21. Pogląd wyrażony w tym postanowieniu NSA, ze względu na identyczne w istotnej części brzmienie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, może mieć również zastosowanie do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zarządzenia zaskarżonego w niniejszej sprawie, tj. w dniu 23 października 2013 r.Według odmiennego poglądu, wyznaczenie przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej (art. 22 ust. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Powyższe daje podstawę, by przyjąć, że działanie burmistrza miasta i gminy w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).Podzielając w okolicznościach niniejszej sprawy ten ostatni pogląd Sąd wziął pod uwagę, że przewidziane w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. ujęcie budynku znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości P. [...], gmina K., w prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy Końskie na podstawie art. 22 ust. 4 gminnej ewidencji zabytków, zostało dokonane w formie zarządzenia tego Burmistrza podjętego na podstawie art. 30 u.s.g. i art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków. Wobec tego nie było możliwe nadanie powyższemu działaniu organu gminy innej formy aniżeli ta, w której zostało ono faktycznie podjęte. Przede wszystkim jednak trzeba podzielić pogląd, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty adresowej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków. To natomiast zostało władczo przesądzone w drodze zaskarżonego zarządzenia.Konsekwencją kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia jako podjętego w formie zarządzenia aktu organu jednostki samorządu terytorialnego (Burmistrza Miasta i Gminy Końskie), innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jest to, że podstawą zaskarżenia tego aktu był art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem natomiast, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.Należy zwrócić uwagę, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - dalej: "ustawa nowelizująca", która wprowadziła zmiany m.in. do p.p.s.a. oraz do u.s.g. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że dla ustalenia, jakie brzmienie przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. należy stosować w danej sprawie, rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie zostało podjęte przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej (w dniu 23 października 2013 r.), a zatem zastosowanie w sprawie znajdą przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.Według art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. w tym brzmieniu, § 3 Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. W myśl natomiast art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.Z cytowanymi wyżej przepisami korespondowało brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g., który przed nowelizacją stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 13 lutego 2026 r. wezwali BurmistrzaMiasta i Gminy Końskie do usunięcia naruszenia prawa, a dokonali tego w po uzyskaniu w dniu 11 lutego 2026 r. datowanej na 26 stycznia 2026 r. informacji publicznej o podstawie prawnej i dacie wpisu ich budynku do GEZ. Następnie, nie czekając na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 17 lutego 2026 r. sporządzili skargę, która wpłynęła do Burmistrza 23 lutego 2026 r., a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji nie miało znaczenia prawnego dla zachowania terminu do wniesienia skargi to, że Burmistrz Miasta i Gminy Końskie pismem z 18 marca 2026 r. odpowiedział na wezwanie z 13 lutego 2026 r. do usunięcia naruszenia prawa, odmawiając uwzględnienia tego wezwania. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia nie czeka na odpowiedź organu z wniesieniem skargi do ostatniego 60. dnia od doręczenia wezwania organowi, lecz przed tym dniem wnosi skargę do sądu, to skargi takiej nie należy odrzucać; przeciwnie, należy uznać, że jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ go nie uwzględnił. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako wymóg (warunek) wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, już po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 2/2007).Tym samym zostały spełnione formalne warunki wniesienia skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z 23 października 2013 r.Wbrew poglądowi wyrażonemu przez organ, nie mogło być w sprawie wątpliwości co do tego, że zaskarżone zarządzenie naruszało interes prawny skarżących.Następstwem ujęcia danej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie właściciela w zakresie korzystania z prawa własności wiążące się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.);, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 39ust. 3 i art. 34 pr. bud.; wyrok WSA w Krakowie z 14.11.2019 r., II SA/Kr 659/19, LEX nr 2749391).Równocześnie wpis do gminnej ewidencji zabytków skutkuje obowiązkiem zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków w przypadku: decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz.U. z 2024 r. poz. 311); decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 9 lit. i ustawy z 12.02.2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, Dz.U. z 2023 r. poz. 979 ze zm.), decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. f ustawy z 28.03.2003 r. o transporcie kolejowym, Dz.U. z 2024 r. poz. 697).Ponadto znajdujące się w ewidencji zabytki nieruchome muszą być uwzględnione w: planie ogólnym (art. 13b pkt 3 lit. j u.p.z.p.), studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. M. Karcz-Kaczmarek, Zaufanie do organów władzy publicznej w procedurze prowadzenia gminnej ewidencji zabytków [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, red. M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak, Warszawa 2015, s. 891), w tak zwanych uchwałach krajobrazowych/reklamowych (art. 19 ust. 1b u.o.z.o.z.), a także przy opracowywaniu map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (§ 18 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 4.10.2018 r. w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, Dz.U. z 2024 r. poz. 579).Również wniosek złożony w ramach specustawy mieszkaniowej (art. 7 ust. 14 pkt 3 ustawy z 5.07.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, Dz.U. z 2024 r. poz. 195), który odnosi się do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ochrona zabytków. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 22).Ponieważ w ewentualnych, przyszłych postępowaniach prowadzonych na podstawie przywołanych powyżej przepisów nie będzie już możliwościkwestionowania ujęcia przedmiotowego budynku w GEZ, konieczne jest zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez zaskarżone zarządzenie przepisów prawa w sposób istotny, należy wyjaśnić, że Sądowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18(OTK-A 2023, nr 46) oraz zawarte w jego uzasadnieniu wywody dotyczące konieczności zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia prawa własności polegającego na ujęciu zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków. Wyrok ten stwierdza niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.Uwzględniając taki pogląd należy zauważyć, że analiza zaskarżonego zarządzenia, a także postępowania poprzedzającego jego wydanie prowadzi do wniosku, że jest ono sprzeczne z prawem z powodu niezapewnienia skarżącym jako właścicielom budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, jakiejkolwiek ochrony w toku tego postępowania. Okoliczność ta jest w sprawie niesporna i wynika z dwóch odpowiedzi udzielonych pełnomocnikowi skarżących na ich wnioski o udostępnienie informacji publicznej skierowanych do Burmistrza Miasta i Gminy Końskie oraz do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach. W pierwszej z tych odpowiedzi datowanej na 26 stycznia 2026 r. wyjaśniono bowiem w punkcie 6, że właściciele nieruchomości położonej w P. nr [...], gmina K. składającej się z działki nr [...], nie byli informowani o włączeniu karty adresowej zabytku znajdującego się na tej nieruchomości, tj. Dworu Tarnowskich, do GEZ, gdzie figuruje pod pozycją [...]. Wyjaśniono też, że zabytek ten został włączony do GEZ na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków oraz na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 75, poz. 474 ze zm.). W odpowiedzi Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z 3 lutego 2026 r. wyjaśniono natomiast, że ww. zabytek nie jest i nie był ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, ani też wpisany do rejestru zabytków, w związku z czym właściciele przedmiotowej nieruchomości nie byli informowani o włączeniu karty ewidencyjnej tego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. ŚWKZ potwierdził natomiast fakt objęcia przedmiotowego zabytku indywidualną ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do gminnej ewidencji zabytków nieruchomych Miasta i Gminy K., przyjętej [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 23 października 2013 r. jako: [...], obecnie leśniczówka "[...]", mur., P. [...], poz. [...].Trzeba również zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się pismo ŚWKZ w Kielcach z 18 sierpnia 2011 r., znak: RDN.5135.7.28.2011, w którym poinformowano o przesłaniu Burmistrzowi Miasta i Gminy Końskie na podstawie art. 7 ustawy zmieniającej ustawę o ochronie zabytków, wykazu zabytków na terenie Gminy Końskie wyznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, czyli wytypowanych do ochrony ze względu na metrykę, wartości historyczne lub stylowe. Autor pisma powołał się na treść art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków, z którego wynika, że w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, burmistrzowie są zobowiązani do założenia gminnej ewidencji zabytków i obligatoryjnego ujęcia w niej wszystkich zabytków wymienionych w wykazie przesłanym Burmistrzowi Miasta i Gminy Końskie 18 sierpnia 2011 r.Odnosząc się do takiego sposobu procedowania w kontekście wspomnianego wyżej stwierdzenia niezgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, należy stwierdzić, że regulacje dotyczące udziału właściciela w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu objęcie zabytku nieruchomego gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, zamieszczone zostały wyłącznie w rozporządzeniu, gdyż ustawa o ochronie zabytków nie zawiera żadnych przepisów w tym zakresie. Ponadto zapisy dotyczące udział właściciela nieruchomości w postępowaniu skutkującym wpisem takiej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, a więc zapisy dotyczące ochrony prawa własności, zostały wprowadzone tylko do rozporządzeniu ws. prowadzenia rejestru zabytków i dopiero z dniem 19 października 2019 r. (§ 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i DziedzictwaNarodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem - Dz.U.2019.1886). Chodzi o przepisy § 18a, 18b i 18c tego rozporządzenia, które określiły zasady zawiadamiania właścicieli lub posiadaczy zabytków o czynnościach związanych z prowadzeniem gminnej ewidencji zabytków.Przepisy te nie mogły więc chronić interesu prawnego właścicieli przedmiotowego obiektu w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego zarządzenia, nawet w takiej, ograniczonej formie, ponieważ w 2013 roku nie obowiązywały.Należy więc stwierdzić, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia i włączeniem karty adresowej przedmiotowego obiektu do GEZ, ani też po wydaniu tego aktu i dokonaniu tej czynności, a także po wejściu w życie w dniu 19 października 2019 r. nowelizacji ww. rozporządzenia, organ nie zapewnił skarżącym, a wcześniej ich poprzednikom prawnym, jakiejkolwiek możliwości ochrony ich praw. Właściciele nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem nie byli bowiem zawiadamiani o podejmowanych przez organ działaniach. To natomiast skutkowało ograniczeniem ich prawa własności.Sąd dostrzega fakt, że postępowanie zmierzające do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania.Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków realizowane poprzez sporządzenie karty adresowej zabytku nieruchomego i włączenie jej do tej ewidencji, nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania przede wszystkim z przepisami administracyjnego prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że brak sformalizowania regułpostępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji zabytków musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z 26 października 2016 r. II OSK 96/15, z 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 7 lutego 2023 r. II SA/Kr 1349/22, w Warszawie z 24 stycznia 2023 r. VII SA/Wa 2091/22; dostępne j.w.).Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 1 u.o.z zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei art. 22 ust. 4 u.o.z. stanowi, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.Ze wskazanych przepisów wynika, że karta adresowa zabytku może być założona i następnie dołączona do gminnej ewidencji zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej sporządzona karta adresowa zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków traktować należy zatem jako środek ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z wskazanymi wyżej ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji.Ze względu jednak na to, że w toku postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonego zarządzenia doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na pozbawieniu skarżących będących właścicielami nieruchomości zabudowanej budynkiem ujętym w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Końskie, ochrony ich prawa własności do przedmiotowego budynku przed ograniczeniami wynikającymi z dokonanego ujęcia tego budynku w gminnej ewidencji zabytków, przed zapewnieniem jej takiej ochrony w sposób, o jakim mowa w wyroku TK z 11 maja 2023 r. oraz powyżej, przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do zasadniczego zarzutu skargi sprowadzającego się do zakwestionowania uznania przedmiotowego budynku za zabytek. Sąd nie mógł w związku z tym odnieść się również do powołanej w odpowiedzi na skargę oceny przedmiotowego obiektu dokonanej przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach w piśmie z 17 marca 2026 r.Na koniec należy wyjaśnić, że zaskarżone zarządzenie (nie będące z uwagi na jego konkretny, a nie generalny, abstrakcyjny i ogólny charakter aktem prawa miejscowego), którego przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. nie wymagał żaden przepis prawa, zostało podjęte ponad 12 lat temu. Dlatego z mocy art. 94 ust. 2 u.s.g. mimo zaistnienia wskazanych wyżej przesłanek stwierdzenia jego nieważności, Sąd mógł jedynie orzec o jego niezgodności z prawem.Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta Końskie zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Końskie karty adresowej zabytku nieruchomego wymienionej pod pozycją [...] załącznika do zaskarżonego zarządzenia.O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200, 205 § 2 i 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. 2026.215).. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta Końskie zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Końskie karty adresowej zabytku nieruchomego wymienionej pod pozycją [...] załącznika do zaskarżonego zarządzenia.O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200, 205 § 2 i 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. 2026.215).