Wyrok - II SA/Gl 103/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 10 grudnia 2025 r. nr SKO.II/426/189/2025 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 10 grudnia 2025 r. nr SKO.II/426/189/2025 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Krzysztof Nowak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 10 grudnia 2025 r., nr SKO.11/426/189/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U z 2025 r. poz. 1691) – dalej "k.p.a." oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) – dalej "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. (dalej "Wspólnota Mieszkaniowa" lub "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta B. (dalej "organ" lub organ I instancji") z dnia 17 września 2025 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy murów oporowych na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] , oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obr. [...], utrzymał ją w mocy.Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.W dniu 13 stycznia 2025 r. do organu wpłynął wniosek firmy P. ("Wnioskodawca") o ustalenie warunków zabudowy dla budowy murów oporowych. W dniu 8 maja 2025 r. po przeprowadzeniu postępowania i uzyskaniu wszystkich wymaganych przepisami prawa opinii i uzgodnień organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Od decyzji organu I instancji odwołały się strony postępowania tj. J. i W. M.. Odwołanie złożyła również Wspólnota Mieszkaniowa.Kolegium postanowieniem z dnia 21 lipca 2025 r., nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniowa a decyzją z tego samego dnia, nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując wymogi ustalenia właściwych stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prowadząc postępowanie zawiadomił wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. [...] pomijając Wspólnotę Mieszkaniową.W związku z powyższym organ pismem z dnia 7 sierpnia 2025 r. zawiadomił strony o ponownie prowadzonym postępowaniu.Organ dokonał ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Analizę zagospodarowania terenu ograniczano do powierzchni biologicznie czynnej ze względu na znaczne gabaryty projektowanych murów oporowych, które mają stanowić uzupełnienie projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W konsekwencji stwierdzono ponownie, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi i ustalono warunki zabudowy na podstawie art. 61 ust.1pkt 3-6 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ mury oporowe stanowią obiekty liniowe w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 725 ze zm.).W dniu 28 sierpnia 2025 r. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] zapoznał się z projektem decyzji a w dniu 3 września 2025 r. wpłynęło jego pismo z uwagami dotyczącymi:1. braku wyznaczenia linii zabudowy w projekcie decyzji,2. braku określenia lokalizacji obiektu liniowego, materiałów z jakich powinien być wykonany mur oporowy,3. zbyt dużej rozpiętości parametrów długości i wysokości murów oporowych,4. braku uregulowania kwestii uzbrojenia terenu,5. braku uwzględnienia faktu, że wnioskowany obszar usytuowany jest w obrębie osuwiska.Odnosząc się do powyższych zastrzeżeń organ stwierdził, że projekt decyzji dotyczy obiektu liniowego i nie wyznacza się linii zabudowy. W pkt. 2.1 lit. b) projektu decyzji wskazano konieczność odsunięcia murów oporowych od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnie z przepisami odrębnymi. Organ wskazał, że z uwagi na wstępny i ogólny charakter decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się szczegółów techniczno-budowalnych, bo jest to przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnej lokalizacji obiektów na działce tylko ogólne parametry (długość i wysokość) i brak jest w przepisach prawa wymogu, aby ustalić materiał z jakiego ma być wykonany mur.Odnosząc się do kwestii znaczącej rozpiętości wysokości murów oporowych organ wyjaśnił, że spowodowane jest to wyjątkowym charakterem obiektu liniowego jakim jest mur oporowy. Od strony sąsiada będzie miał on znikomą wysokość na wnioskowanym terenie (10 cm) natomiast od strony wykopu na terenie inwestycji mur będzie mieć wysokość 5 m, czego sąsiad nie będzie odczuwał wizualnie.Organ wyjaśnił także, że przedmiotowa inwestycja stanowi uzupełnienie projektowanej zabudowy, dla której wydana była decyzja o warunkach zabudowy, a obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym kwestia uzbrojenia terenu została już uregulowana. Ponadto w pkt 2.5 lit. b) projektu decyzji wskazane są warunki jaki należy spełnić, aby móc zlokalizować mur oporowy. Zapisy te wynikają z uzgodnienia projektu decyzji z geologiem powiatowym.W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nie zmienił treści merytorycznej wcześniejszej decyzji i w związku z tym nie dokonał ponownych - na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - uzgodnień i przyjął uzgodnienia dokonane dla pierwotnej decyzji z:- Wydziałem Ochrony Środowiska i Energii Urzędu Miejskiego w B. w zakresie obszaru zagrożonego osuwiskami mas ziemnych (pismo z dnia 31 marca 2025 r., Nr [...]).- Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B., który w wyznaczonym terminie organ nie zajął stanowiska, co na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uznaje się za dokonanie uzgodnienia.- Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 oraz w art.877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, który w wyznaczonym terminie organ nie zajął stanowiska, co na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uznaje się za dokonanie uzgodnienia.- Miejskim Zarządem Dróg, który pismem z dnia 17 marca 2025 r., Nr [...], uzgodnił projekt decyzji wskazując na konieczność dostosowania treści decyzji do przepisów art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co zostało uwzględnione i zaakceptowane przez MZD (pismo z dnia 3 kwietnia 2025 r., Nr [...]).Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.Kolegium opisaną wyżej decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa mające w niej zastosowanie.Odnosząc się do podniesionych zarzutów Kolegium wyjaśniło, że nie zasługują one na uznanie. W jego ocenie organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie za stronę postępowania uznał Wspólnotę Mieszkaniową. Zauważył, że żaden z członków Wspólnoty (pomimo, iż otrzymali decyzję Kolegium z dnia 21 lipca 2025 r. nr [...], gdzie wskazano kto może być stroną) nie wystąpił z wnioskiem o uznanie go za stronę postępowania, ani nie wykazał istnienia zindywidualizowanego interesu wynikającego np. z wpływu inwestycji na jego lokal mieszkalny.W przedmiocie nieustalenia linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że mury oporowe nie stanowią zabudowy (budynku ani wiaty). W pkt 2.1 lit. b) decyzji organ ustalił obowiązek odsunięcia murów oporowych od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Organ odwoławczy zauważył, że przepisy techniczno-budowlane nie wymagają ustalenia wymaganych odległości murów oporowych np. od granicy działek.Odnośnie do rozpiętości murów oporowych organ odwoławczy stwierdził, że znaczna rozpiętość dotycząca ustalenia wysokości murów oporowych spowodowana jest wyjątkowym charakterem obiektu liniowego, jakim jest mur oporowy. Od strony sąsiada będzie miał on znikomą wysokość na wnioskowanym terenie (10 cm), natomiast od strony wykopu na terenie inwestycji mur będzie mieć wysokość 5 m, czego sąsiad nie będzie odczuwał wizualnie.Odnosząc się do zarzutu lokalizacji inwestycji na osuwisku nieaktualnym Kolegium stwierdził, że organ I instancji zawarł w pkt 2.5 lit. b) decyzji warunki jakie należy spełnić, aby móc zrealizować inwestycję. Są to zapisy uzgodnione w projekcie decyzji z geologiem powiatowym.Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zrzuciła jej naruszenie:1) przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 3 i 6, art. 123 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, zaniechanie rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego oraz niewystarczające uzasadnienie rozstrzygnięcia. W szczególności organ odwoławczy zaakceptował uchybienia organu I instancji w zakresie ustalenia czy właściciele poszczególnych lokali we Wspólnocie posiadają interes prawny w sprawie, mimo że wcześniejsza decyzja kasacyjna Kolegium z dnia 21 lipca 2025 r. wprost zobowiązała organ do przeprowadzenia w tym zakresie szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Pominięcie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym zasady czynnego udziału stron i zasady pogłębionego zaufania do organów administracji.2) przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. dotyczącego sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 3 i § 7 tego rozporządzenia. Naruszenia te polegają na uznaniu, że inwestycja spełnia przesłanki ustalenia warunków zabudowy, mimo że decyzja nie określa w sposób jednoznaczny lokalizacji, parametrów, wysokości, długości i materiałów, z jakich mają zostać wykonane mury oporowe, a także nie odnosi się w sposób wystarczający do ładu przestrzennego, bezpieczeństwa, ochrony krajobrazu oraz wpływu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, w tym na budynek Wspólnoty.3) nieuwzględnienie specyfiki obszaru zagrożonego osuwiskami oraz zlekceważenie konieczności zachowania szczególnej staranności przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji mogącej oddziaływać na konstrukcję budynku mieszkalnego Wspólnoty, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 k.p.a. oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.W konsekwencji wniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu przedstawiono argumenty uzasadniające podniesione w skardze zarzuty.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne (t.j. Dz. U. 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a).Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący wadliwego ustalenia kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zrealizował wytyczne zawarte w decyzji Kolegium z dnia 21 lipca 2025 r., nr [...] i oznaczył jako stronę Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Zarzut, że organ odwoławczy zaakceptował uchybienia organu pierwszej I instancji w zakresie ustalenia, czy właściciele poszczególnych lokali we Wspólnocie posiadają interes prawny w sprawie, nie może zostać uznany za uzasadniony. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż zarzut wadliwego ustalenia stron postępowania może zostać uwzględniony przez sąd jedynie na wniosek konkretnego podmiotu, który został pominięty w postępowaniu. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest prawem opartym na bezwzględnie obowiązującej zasadzie rozporządzalności (zob. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Zasada ta powoduje, że wyłącznie do oceny strony pozostawiono konsekwencje prawne co do naruszenia jej interesu prawnego, jeżeli nie uczestniczyła w postępowaniu. Inne podmioty nie mają kompetencji do powoływania się na tę okoliczność (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; 20 grudnia 2011 r., II OSK 1934/10; 14 grudnia 2011 r., II OSK 1882/10; 22 lutego 2012 r., I OSK 356/11; 25 kwietnia 2012 r. I OSK 1239/11; 11 września 2015 r., II OSK 114/14; 20 czerwca 2017 r., II OSK 2639/15 - CBOSA). Reasumując ten wątek, w realiach niniejszej sprawy Wspólnota Mieszkaniowa nie mogła skutecznie zgłosić zarzutu pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym właścicieli odrębnych lokali poprzez brak działania w tym przedmiocie organu i instancji. Legitymacja w tej materii przysługiwała poszczególnym właścicielom lokali i to do nich należała inicjatywa zgłoszenia do udziału w postępowaniu poprzez wykazanie interesu prawnego.Zgodnie zaś z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 232) dalej "u.w.l." , ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeżeli zaś chodzi o reprezentację wspólnoty mieszkaniowej, to zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie sformułowano pogląd, na który również zwróciło uwagę Kolegium w decyzji z dnia 21 lipca 2025 r. nr [...], że stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wspólną jest, co do zasady, wspólnota mieszkaniowa, którą z kolei reprezentuje na zewnątrz (czyli również wobec organów administracji publicznej) zarząd (art. 21 ust. 1 u.w.l.) lub zarządca (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Jedynie wyjątkowo, w razie wykazania przez członka wspólnoty, że posiada on odrębny, a zwłaszcza rozbieżny ze wspólnotą interes prawny, może być on uznany za stronę. Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie (vide wyroki NSA z dnia: 10 lutego 2017 r., II OSK 1346/15, 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15; z 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 4 marca 2011 r., II OSK 419/10 oraz II OSK 406/10; z 6 grudnia 2006 r., II OSK 858/06 - CBOSA).Bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. dotyczącego sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez uznanie, że inwestycja spełnia przesłanki ustalenia warunków zabudowy, mimo że decyzja nie określa w sposób jednoznaczny lokalizacji, parametrów, wysokości, długości i materiałów, z jakich mają zostać wykonane mury oporowe. W ocenie Sądu przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest słuszna i zasadna. Budowa muru oporowego jest realizacją inwestycji liniowej, dla której w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest wymagane wyznaczenie linii zabudowy jak w przypadku obiektów kubaturowych. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdyby mur oporowy był jednocześnie częścią np. ściany budynku. Lokalizacja planowanej inwestycji została określona w pkt 2.1 lit. b) poprzez określenie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] oraz w pkt 2.5 lit. b). Decyzja o warunkach zagospodarowania terenu nie jest pozwoleniem na budowę i nie określa konkretnych parametrów czy materiałów dla planowanej inwestycji. Sąd zgadza się w tej kwestii z argumentacja przedstawioną przez organ odwoławczy.W kontekście przywołanych wyżej zapisów pkt 2.5 lit. b) decyzji organu I instancji oraz opinii geologa powiatowego zarzut braku nieuwzględnienia specyfiki obszaru zagrożonego osuwiskami również nie jest uzasadniony.Sąd z urzędu nie stwierdził innych uchybień niż wskazane w skardze, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.. orzekł jak w sentencji.