Wyrok - II OSK 562/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 378/2Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 378/2
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA) wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r., II SA/Gd 378/23, w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia 27 lutego 2023 r. w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych; uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) z dnia 8 listopada 2022 r. oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżonym postanowieniem WINB uchylił i zmienił w zakresie terminu wykonania obowiązku oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie postanowienie PINB z 8 listopada 2022 r., nakazujące skarżącemu sporządzić i przedłożyć, w terminie do 28 lutego 2023 r., 2 egzemplarzy ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na montażu wentylatora mechanicznego dla lokalu [...] na kominie budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w S., zawierającej badania akustyczne, inwentaryzację budowlaną wykonanych robót wraz z oceną zgodności z zaleceniami producenta, sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i przepisami oraz obowiązującymi normami. Ekspertyza powinna zawierać ewentualne zalecenia wskazujące zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie nakazano przedłożyć zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w S. na wykonane roboty budowlane w częściach wspólnych nieruchomości, związane z montażem wentylatora oraz zgodę na planowane wykonanie robót budowlanych, o ile będą zalecenia wykonania robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości.Skargę do WSA w Gdańsku wniósł M. S.Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał skargę za zasadną.Sąd wskazał, że przeważający zakres obowiązków nałożonych utrzymanym w mocy postanowieniem PINB wykroczył poza dyspozycję art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.). W opinii WSA, żądanie zawierania przez ekspertyzę inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót wraz z oceną zgodności z zaleceniami producenta, sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i przepisami oraz obowiązującymi normami i ewentualnymi zaleceniami wskazującymi zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a także żądanie przedłożenia zgody wspólnoty mieszkaniowej na wykonane roboty budowlane w częściach wspólnych budynku nie znajduje uzasadnienia w tym przepisie. Przepis ten pozwala na uzyskiwanie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, czyli uzyskiwania fachowej informacji, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego w przypadkach gdy z obiektywnych powodów nie mogą stosownych ustaleń dokonać we własnym zakresie. Nie sposób uznać, aby na kanwie przedmiotowej sprawy żądanie inwentaryzacji łączyło się z oceną jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z tego samego powodu żądanie przedłożenia zgody na wykonanie robót budowlanych nie mogło zostać zgłoszone w trybie art. 81c ust. 2 p.b. Przekroczeniem treści tego przepisu było także żądanie ewentualnych zaleceń w zakresie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyzy i oceny techniczne mają na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a nie zastępowanie organów nadzoru budowlanego w wykonywaniu ich ustawowych obowiązków. To na PINB właśnie spoczywa obowiązek sformułowania zaleceń w zakresie doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, na podstawie całokształtu materiału dowodowego (materiału dowodowego) skonfrontowanego z obowiązującym przepisami. Skoro art. 81c ust. 2 p.b., powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, to należało wyjaśnić w uzasadnieniu postanowienia dlaczego niemożliwym było dokonanie przez organy oceny wykonanych robót budowlanych z zaleceniami producenta, sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i przepisami oraz obowiązującymi normami, skoro oceny takiej dokonuje się w oparciu o zobiektywizowane kryteria zapisane w dokumentacji technicznej i przepisach.Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 81c ust. 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. organy nadzoru budowlanego nie mogą nałożyć obowiązku wskazania robót niezbędnych do zrealizowania w celu doprowadzenia wykonanych uprzednio robót do stanu zgodnego z prawem.Pismem z dnia 8 maja 2026 r. pełnomocnik skarżącego w I instancji powiadomił, że w związku z zawartą ugodą pomiędzy skarżącym a uczestnikiem postępowania Wspólnotą Mieszkaniową "[...]" w S. wentylator mechaniczny został zdemontowany z dachu budynku przy ul. [...] w S. w 2024 r.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Zaznaczyć na wstępie wypada, że w sytuacji gdy doszło do zdemontowania wentylatora rozpoznawana sprawa obecnie stała się bezprzedmiotowa, jednak oceniając zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie według stanu faktycznego i prawnego z dnia podejmowania tych aktów uznać należy, że zaskarżony wyrok nie naruszał prawa.W niniejszej sprawie spór sprowadza się do wykładni art. 81c ust. 2 p.b. Zgodnie z treścią powyższego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć na osoby, o których mowa w ust. 1, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.W ocenie Sądu I instancji organy nie uzasadniły w sposób wystarczający zastosowania wskazanego przepisu, który winien być stosowany jedynie w wyjątkowych sytuacjach.W orzecznictwie przyjmuje się, że organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc o charakterze kwalifikowanym (wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19, CBOSA). Jest niewątpliwe, że z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu, musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (m.in. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 865/10). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że art. 81c ust. 2 p.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione (wyrok NSA z 20 marca 2025 r., II OSK 1890/22, LEX nr 3853412).Należy też podkreślić, że to organy nadzoru budowlanego nakładają stosowne obowiązki, a nie autorzy ekspertyzy. Na podstawie ekspertyzy organy administracyjne mogą precyzować obowiązki. Mogą też nakazać, nakładając obowiązek sporządzenia ekspertyzy, by wskazano w niej sposoby osiągnięcia pożądanego rezultatu. Ostatecznie jednak to organy nakładają konkretne obowiązki.Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 81c ust. 2 p.b. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie podlegał zatem uwzględnieniu.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.. oddalił skargę kasacyjną.