Wyrok - II OSK 588/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 811/23 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Głównego InspekOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 811/23 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Głównego Inspek
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
art. 155
kpa
art. 77
kpa
art. 134
ppsa
art. 151
ppsa
art. 141
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., VII SA/Wa 811/23, oddalił skargę T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 1 lutego 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. R., utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z d30 listopada 2022 r., którą organ po rozpatrzeniu wniosku T. R., odmówił uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., własnej decyzji z dnia 15 maja 2013 r.T. R. wniósł skargę na powyższą decyzję GINB.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Samowola budowlana jako prawnie nieakceptowalna nie może zostać, zdaniem Sądu, nagrodzona, np. przez uchylenie nakazu rozbiórki, w sytuacji, gdy nie podważono prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki. WSA podkreślił, że o zgodności z prawem wydanego nakazu rozbiórki przesądziły sądy administracyjne obu instancji: WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., IV SA/Po 695/13, oddalił skargę na decyzję WINB z 15 maja 2013 r., a NSA wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., II OSK 563/14, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji.Wskazując, że przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest ponadto zgoda stron postępowania zakończonego decyzją, której uchylenia lub zmiany wniosek dotyczy, na jej uchylenie lub zmianę, Sąd zaznaczył, że zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej musi pochodzić nie tylko od strony o to wnioskującej, ale też od wszystkich pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu zwykłym. Jak wynika z akt sprawy, w związku z wnioskiem T. R. o uchylenie decyzji WINB z 15 maja 2013 r. w trybie art. 155 k.p.a., organ ten pismem z 24 października 2022 r. zwrócił się do stron postępowania, tj. do T. R.2, J. R., A. B., D. B., Ł. B. oraz do PGW Wody Polskie Nadzór Wodny w K., z pytaniem, czy wyrażają zgodę na uchylenie ww. decyzji. Zgodę na uchylenie decyzji WINB z 15 maja 2013 r. wyraziły tylko T. R.2 oraz J. J. (z domu R.). Oznacza to, że również z powodu braku zgody wszystkich stron postępowania nie było dopuszczalne uchylenie decyzji WINB z dnia 15 maja 2013 r. w trybie art. 155 k.p.a. Organ w tej sytuacji zwolniony był od oceny, czy spełniona jest ostatnia przesłanka określona w art. 155 k.p.a., warunkująca uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie, a więc przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji.Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił:I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - Sąd nie będąc związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi, ani powołaną przez skarżącego podstawą prawną nie uczynił zadość tej normie, gdyż Sąd skupił całą swoją uwagę na tym, że przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2010.243.1623; dalej p.b.), jako przepisy szczególne wobec reguły wynikającej z art 155 k.p.a. sprzeciwiają się uchyleniu zaskarżonej decyzji GINB, odmawiającej uchylenia decyzji WINB w Poznaniu;2) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie kontroli legalności w granicach całej sprawy, tj. skupienie się wyłącznie na ocenach prawnych związanych z treścią wcześniejszych prawomocnych wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., IV SA/Po 695/13 oraz NSA z dnia 12 listopada 2015 r., II OSK 563/14, w których orzeczono prawomocnie i ostatecznie nakaz rozbiórki przedmiotowej drogi;3) art. 151 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w sytuacji, gdy strona skarżąca "skazała" uchybienia organów nadzoru budowlanego co do możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a., a także wskazania oczywistych uchybień formalno-prawnych polegających na "zadowoleniu się przez organy administracyjne, na uznaniu w sposób dorozumiany braku zgody stron, poprzez przyjęcie że nieudzielenie informacji przez stronę jest jednoznaczne z brakiem takiej zgody";4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegający na całkowitym pominięciu okoliczności uzasadniających, że sporna inwestycja nie narusza interesu społecznego, ani słusznego interesu strony, co winno skutkować uchyleniem decyzji rozbiórkowej;5) art. 7 w zw. z art. 107 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak należytego rozważenia wszystkich przesłanek uchylenia decyzji, w szczególności braku ustalenia czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie spornego obiektu;II. naruszenie prawa materialnego, tj.:1) art. 48 p.b. – "przez uznanie go jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu na podstawie art. 155 k.p.a., a także art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji RP";2) art. 155 k.p.a. - przez jego niezastosowanie i uznanie, że żądanie skarżącego o uchylenie decyzji z dnia 15 maja 2013 r., jest bezpodstawne, gdyż nie można weryfikować decyzji, która nakazuje rozbiórkę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu znajdująca odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA i WSA prowadzi do przeciwnego wniosku;3) art. 155 k.p.a. - przez błędne uznanie, że do jego zastosowania wymagana jest bezwzględnie zgoda wszystkich stron postępowania, mimo iż przepis zawiera określenie "strony" a nie "stron".Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.W zarzutach naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podnosił, iż Sąd I instancji skoncentrował się na wywodach dotyczących ocen prawnych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., IV SA/Po 695/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2015 r., II OSK 563/14, w których orzeczono prawomocnie i ostatecznie nakaz rozbiórki przedmiotowej drogi, a także, iż przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 48 p.b., jako przepisy szczególne wobec reguły wynikającej z art. 155 k.p.a. sprzeciwiają się uchyleniu zaskarżonej decyzji GINB, odmawiającej uchylenia decyzji WINB, uznając to za zagadnienia istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. zarzuty te nie są zasadne. Jeżeli skarżący kasacyjnie nie zgadza się z powyższym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, to winien polemizując z nim wskazać, jakie – jego zdaniem – przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji. Prezentując swoje stanowisko WSA nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem zgodnie z tym unormowaniem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a., to nie jest naruszeniem tego przepisu zajęcie stanowiska odmiennego od oczekiwanego przez stronę. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie obliguje Sądu do poszukiwania argumentacji przemawiającej za stanowiskiem strony, lecz daje mu uprawnienie – gdy Sąd I instancji dostrzeże inne podstawy do zakwestionowania kontrolowanego aktu administracyjnego niż wskazane przez stronę – do uwzględnienia tych innych podstaw przy rozstrzyganiu sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. np. wyrok NSA z 12 maja 2026 r., III OSK 2081/23, LEX nr 4091660). Powyższe zarzuty nie są w tych okolicznościach zasadne.Nie są też uzasadnione zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwsze z tych unormowań – art. 151 p.p.s.a. – to przepis kompetencyjny – dający sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia i "wynikowy" – mówiący o tym, jaki jest wynik sprawy w razie nieuwzględnienia skargi. Naruszenie tego unormowania jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem przepis ten nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.W odniesieniu do art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skoro w jej realiach nie podważono prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki, a ponadto również z powodu braku zgody wszystkich stron postępowania nie było dopuszczalne uchylenie decyzji WINB z dnia 15 maja 2013 r. w trybie art. 155 k.p.a., to w tej sytuacji organ, a następnie Sąd, zwolniony był od oceny, czy spełniona jest ostatnia przesłanka określona w art. 155 k.p.a., warunkująca uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie, a więc przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji. WSA zatem nie pominął okoliczności mających – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uzasadniać, że sporna inwestycja nie narusza interesu społecznego, ani słusznego interesu strony, lecz nie rozważał tych okoliczności, gdyż ze względu na niespełnienie innych przesłanek z art. 155 k.p.a. nie miały one wpływu na wynik sprawy.Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, że zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 107 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz orzeka na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć przepisów, których nie stosował.Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 48 p.b. i art. 155 k.p.a., to należy zauważyć, że chociaż WSA wypowiadał się w kwestii braku podstaw prawnych do stosowania art. 155 kpa w stosunku do decyzji rozbiórkowych wydanych na podstawie art. 48 p.b., to ponadto zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie brak było zgody wszystkich stron.W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (np. wyroki NSA z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2715/20, LEX nr 3636937; z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2715/20, LEX nr 3636937). Podnoszono ponadto, że chociaż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych, to nie wyklucza się także sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie takiej decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Kwestia bowiem przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 155 k.p.a. wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Istota ta tkwi w stanowisku, według którego zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (wyrok NSA z 1 października 2025 r., III OSK 1762/24, LEX nr 3937902).W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, by zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji rozbiórkowej nie stanowiła w istocie próby zmiany tej decyzji pomimo jej "związanego" charakteru. Niemniej jednak nawet gdyby zachodziły wyjątkowe okoliczności pozwalające na zmianę decyzji w trybie omawianego unormowania, to – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie było takiej możliwości z uwagi na brak wyraźnie udzielonej zgody przez wszystkie strony przedmiotowego postępowania. Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony, o której mowa w przepisie art. 155 k.p.a., rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca obecnie zmianie (wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 1784/21, LEX nr 3836944). W świetle art. 155 k.p.a. zgoda na zmianę decyzji ostatecznej musi być wyrażona w sposób wyraźny a nie dorozumiany. Zgodnie z utrwaloną wykładnią art. 155 k.p.a. i ugruntowaną linią orzecznictwa zgoda strony na wzruszenie w całości lub części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Musi to być zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji. Tylko i wyłącznie taka zgoda stanowić może jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok NSA z 19 września 2024 r., I OSK 944/24, LEX nr 3783278 ).W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia zarzuty naruszenia art. 48 p.b. i art. 155 k.p.a. również nie znalazły usprawiedliwionych podstaw w realiach niniejszej sprawy.Mając na względzie powyższe, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.