Wyrok - II OSK 1784/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2611/24 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2611/24 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 marca 2025 r., VII SA/Wa 2611/24, oddalił skargę M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej WINB) z dnia 17 września 2024 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:Zaskarżonym postanowieniem WINB, po rozpatrzeniu odwołania M. B. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z dnia 6 października 2023 r., odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na ul. [...] w W. i nakazującego przywrócenie struktury budynku do stanu poprzedniego, utrzymał w mocy postanowienie PINB.Skargę na ww. postanowienie WINB wniosła M. B.Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.W ocenie Sądu PINB prawidłowo przyjął, że w przedmiotowych okolicznościach postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nakazu przywrócenia struktury budynku do stanu poprzedniego może być wszczęte wyłącznie z urzędu i wobec wniosku skarżącej z września 2023 r. prawidłowo orzekł na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w związku z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2023.682 ze zm.; dalej P.b.) o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania m.in. wówczas, gdy żądanie do niego skierowane dotyczy sprawy, którą wszczyna się wyłącznie z urzędu. Zgodnie natomiast z aktualnym brzmieniem art. 53a ust. 1 P.b. postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącej, bez względu na to czy posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, czy takiego interesu nie posiada. W ocenie Sądu przepis ten wskazuje, że postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się wyłącznie z urzędu. Obecny stan prawny przesądza m.in. o tym, że podstawą postępowania naprawczego jest zasada oficjalności. Sąd I instancji przychylił się do wykładni art. 53a ust 1 P.b., zgodnie z którą wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególne istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007, OSNC 2008/7-8/83). Sąd wskazał, że okolicznością przemawiającą za przyjęciem takiego poglądu jest dodanie do ustawy przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania, stanowiąc wyjątek od ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. WSA podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny nie jest równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu.Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi M. B., wobec nieuprawnionego uznania, że wszczęcie postępowania administracyjnego określonego w rozdziale 5a P.b. wszczyna się wyłącznie z urzędu, zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 P.b., podczas gdy wspomniana regulacja nie dotyczy sytuacji, w której z żądaniem wszczęcia tego rodzaju postępowania wystąpi osoba mająca w tym interes prawny, a taki też interes posiadała skarżąca inicjująca postępowanie;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi M. B. wobec nieuprawnionego uznania, że decyzja organu I instancji odmawiająca wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o wstrzymanie robót budowlanych i utrzymująca ją w mocy decyzja WINB była prawidłowa wobec zaistnienia w sprawie przesłanek o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy skarżąca jako właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], znajdującym się w bezpośrednim oddziaływaniu prowadzonych robót budowlanych w lokalach [...] i [...], posiadała status strony w postępowaniu, bowiem prowadzone roboty budowlane dotyczyły bezpośrednio jej interesu prawnego, naruszając go;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi M. B., w sytuacji w której w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego, by w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych w lokalach nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W., organ faktycznie prowadził postępowanie naprawcze, jak również by M. B. miała zapewniony w tej sprawie udział jako strona postępowania;II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 53a ust. 1 P.b. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten nakazuje organom nadzoru budowlanego wszcząć i prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze wyłącznie z urzędu, podczas gdy przepis art. 53a ust. 1 P.b. należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, a także na wniosek w sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.Problematyka dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania określonego w art. 53a ust. 1 p.b. na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny, nie była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie rozstrzygana. Z uwagi na powyższe w dniu 8 września 2025 r. została podjęta uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OPS 2/25 (ONSAiWSA 2025/6/80 ), w której NSA jednoznacznie rozstrzygnął, że ze względu na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.Uwzględniając treść powyższej uchwały za zasadne należy uznać stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji, że nie ma podstaw do wszczynania przedmiotowego postępowania na wniosek.Skoro zaś w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia nie było jeszcze przywołanej wyżej uchwały NSA z dnia 8 września 2025 r., II OPS 2/25, wskazującej, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 lub w art. 72a p.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku, to nie można uznać zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, wydanych na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., za naruszające prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.Mając powyższe na względzie za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.