Wyrok - II OSK 497/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2390/22 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 października 2022 r. nrOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2390/22 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 października 2022 r. nr
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Żak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2390/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z dnia 21 października 2022 r., znak 986/OPON/2022, którą organ ten umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego dalej: "Prezydentem") z dnia 7 lipca 2022 r., nr 216/Ś/2022, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. (zwanej dalej: "Spółdzielnią") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i biurową w parterze oraz z dwupoziomowym garażem podziemnym, z wjazdem i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] w W..Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K., zarzucając naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 7 i "art. 77 §" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "K.p.a.") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Zdaniem skarżącego tymczasem prawidłowo przeprowadzona kontrola wykazuje, że interes indywidualny skarżącego niepokrywający się z interesem Wspólnoty Mieszkaniowej wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "P.b.") oraz § 151 ust. 1 i § 152 ust. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "r.w.t."), albowiem apartament skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych wyrzutni wentylacyjnych i klimatyzacyjnych, które muszą znajdować się na dachu projektowanej inwestycji i oddziałują na apartament skarżącego kasacyjnie.Wskazując na powyższe, M.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.W piśmie z dnia 31 stycznia 2024 r. Spółdzielnia odpowiedziała na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Zaznaczyła między innymi, że argumentacja skarżącego skoncentrowana jest wokół art. 28 K.p.a., podczas gdy w sprawie jego status jako strony należało oceniać przez pryzmat art. 28 ust. 2 P.b. Spółdzielnia zaznaczyła też, że interes M.K. w relacji do uciążliwości związanych z urządzeniami na dachu planowanego budynku przy ul. [...] w W. ma jedynie wymiar faktyczny. Wskazała zarazem, że urządzenia opisane we wskazanym w skardze kasacyjnej § 151 ust. 1 r.w.t. nie będą w budynku instalowane, natomiast wentylatory umieszczone będą w odrębnym pomieszczeniu na kondygnacji podziemnej budynku. Z kolei wyrzutnie powietrza ukierunkowane będą na północny wschód, a więc nie w kierunku budynku skarżącego.W kolejnym piśmie M.K. zaznaczył, że twierdzenie Spółdzielni, że § 151 ust. 1 r.w.t. nie ma zastosowania, ponieważ instalacje tam opisane nie znajdują się na dachu planowanego budynku, jest przez niego niesprawdzalne. Dopiero na etapie postępowania administracyjnego mógłby on określić swoje stanowisko. Skarżący podkreślił, że dla oceny, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony jej interes prawny, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na lokal skarżącego, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.W piśmie z dnia 6 maja 2026 r. Spółdzielnia podtrzymała swój wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej i przedstawiła dalszą argumentację na jego poparcie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).Tytułem wstępu należało odnieść się do uwag Spółdzielni dotyczących legitymacji M.K. do wniesienia skargi kasacyjnej, wywodzonych z zakresu jego uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.. Z danych wynikających z księgi wieczystej wynika, że pełne prawo własności tej nieruchomości M.K. nabył w drugiej połowie 2023 r. Nie dyskwalifikowało to jednak jego wcześniejszej legitymacji do wniesienia skargi, a następnie skargi kasacyjnej. Przed tą datą skarżący pozostawał bowiem współwłaścicielem tej nieruchomości lokalowej. Wniesienie środka zaskarżenia w sprawie dotyczącej postępowania prowadzonego wobec nieruchomości sąsiedniej, służące w założeniu ochronie prawa własności lokalu, mieściło się w sferze uprawnień przysługujących mu jako współwłaścicielowi. Tym samym należało przyjąć, że skarga kasacyjna została wniesiona skutecznie.Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w wyznaczonych w niej granicach, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na konstrukcję podniesionego zarzutu. M.K. zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Można w tym miejscu odnotować, że w przypadku tego ostatniego przepisu wskazano wprawdzie na "art. 77 §", lecz traktować to należy jako oczywistą omyłkę, gdyż przepis ten w sposób kompletny (art. 77 § 1 K.p.a.) został powtórzony na stronie 4 skargi kasacyjnej. Powyższy zarzut został oparty na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował błędne ustalenie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, mimo że jego indywidualny interes prawny, niepokrywający się z interesem wspólnoty mieszkaniowej (w jego budynku), miał wynikać z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 151 ust. 1 i § 152 ust. 12 r.w.t.Tak sformułowana podstawa kasacyjna pomija jednak przepis zasadniczy dla oceny statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to jest art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Spostrzeżenie to ma podstawowe znaczenie. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyny podmiotowej, a zatem z powodu uznania, że skarżący nie wykazał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia 7 lipca 2022 r. W sprawach o pozwolenie na budowę krąg stron nie jest ustalany na podstawie samego art. 28 K.p.a., lecz według szczególnej regulacji art. 28 ust. 2 P.b., odwołującej się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.). Brak zarzutu naruszenia tej regulacji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prowadzenie pełnej merytorycznej kontroli tego, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił istnienie po stronie skarżącego statusu strony w znaczeniu właściwym dla postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie za stronę podstaw kasacyjnych ani rekonstruowanie zarzutów, których w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Samo przywołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 28 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie zastępuje nieprzedstawionego zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., tym bardziej że skarżący wprost koncentruje swój wywód na zarzucie procesowym, dotyczącym domniemanego braku dostatecznych ustaleń w zakresie oddziaływania projektowanych elementów instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej nowego budynku. W konsekwencji kontrola kasacyjna mogła dotyczyć jedynie tego, czy trafnie Sąd pierwszej instancji nie zidentyfikował wskazywanego przez M.K. naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez pryzmat oddziaływań mających wynikać z § 151 ust. 1 i § 152 ust. 12 r.w.t. W tym zakresie zarzut nie jest usprawiedliwiony.Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wyrażają obowiązek podejmowania przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skuteczne powołanie tych przepisów w skardze kasacyjnej wymaga jednak wykazania, jakie konkretnie okoliczności zostały pominięte, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone oraz dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna tego wymogu nie spełnia. Skarżący poprzestaje na ogólnym twierdzeniu, że jego lokal wraz z tarasem znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych wyrzutni wentylacyjnych i klimatyzacyjnych, ponieważ takie urządzenia muszą znajdować się na dachu projektowanej inwestycji. Nie wskazuje jednak, o którą konkretnie wyrzutnię chodzi, w relacji do jakiego elementu budynku przy ul. [...] miałaby być ona oceniana, ani w jaki sposób zachowanie wymagań technicznych miałoby prowadzić do wyodrębnienia jego sytuacji prawnej od sytuacji wspólnoty mieszkaniowej, w rezultacie prowadząc do przyznania mu indywidulanie statusu strony.Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim skarżący łączy to z § 151 ust. 1 r.w.t. Argumentacja ta opiera się na założeniu, że urządzenia wentylacyjne i klimatyzacyjne, generujące hałas i inne uciążliwości, zostały zaprojektowane na dachu budynku przy ul. [...]. Założenie to nie znajduje dostatecznego oparcia w materiale sprawy. Nie wynika to w szczególności z rysunków projektu architektoniczno-budowlanego. Również sama Spółdzielnia w pismach składanych w toku postępowania sądowego wskazywała, że urządzenia wymienione w § 151 ust. 1 r.w.t. nie są projektowane na dachu budynku. Wentylatory zaprojektowane są w oddzielnym pomieszczeniu na kondygnacji podziemnej. Oznacza to, że tego rodzaju urządzeń, z którymi skarżący łączy zarzut szczególnego oddziaływania na jego lokal, nie zaprojektowano na dachu budynku. Nie można więc utożsamiać samych wyrzutni dachowych z urządzeniami, które według stanowiska skarżącego miałyby powodować podwyższony hałas oddziałujący w sposób zindywidualizowany wyłącznie na jego lokal.Nie usprawiedliwia skargi kasacyjnej także przywołany przez skarżącego § 152 ust. 12 r.w.t. Przepis ten dotyczy usytuowania wyrzutni dachowych instalacji wentylacyjnych i klimatyzacyjnych w relacji do innych elementów obiektu budowlanego, lecz argumentacja skargi kasacyjnej pozostaje w tym zakresie ogólna. Skarżący nie wyjaśnia, która wyrzutnia dachowa miałaby naruszać wymagane odległości i względem którego obiektu, okna albo elementu budynku należałoby tę odległość mierzyć. Co więcej, z rysunków projektu, w szczególności z rysunku "Rzut dachu", nr II.179.A.PB.111-A (oraz z rysunku "Rzut parteru", nr II.179.A.PB.103-A), wynika, że odległość wyrzutni powietrza od granicy działki, a więc od strony budynku sąsiedniego, w którym znajduje się lokal M.K., przekracza 4 m. Wskazany § 152 ust. 12 r.w.t. stanowi natomiast o odległości 3 m od wskazanych w nim elementów. Zarzutów naruszenia innych przepisów dotyczących wymogów odległościowych w relacji do tego rodzaju instalacji, w tym § 152 ust. 13 i 14 r.w.t., w skardze kasacyjnej nie podniesiono.W otoczeniu budynku wielorodzinnego przy ul. [...], w obrębie dachu budynku projektowanego, znajdują się poza tym jedynie wyloty wentylacji grawitacyjnej (§ 140 i nast. r.w.t.) z lokali oddalone o około 3 m od jego skrajnej ściany.Zważając na brak precyzji argumentów skargi kasacyjnej oraz poczynione wyżej uzupełniające ustalenia Sądu w oparciu o rysunki zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, nie sposób przyjąć, aby organy lub Wojewódzki Sąd Administracyjny pominęły taką okoliczność faktyczną, istotną z perspektywy oddziaływań rozpatrywanych przez pryzmat § 151 ust. 1 i § 152 ust. 12 r.w.t., która mogłaby prowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy.Uwzględnienie dalszych pism Spółdzielni oraz skarżącego nie zmienia przedstawionej oceny. Spółdzielnia konsekwentnie wskazywała na brak projektowania wentylatorów na dachu i na umieszczenie ich na kondygnacji podziemnej. Skarżący z kolei podtrzymywał pogląd, że samo możliwe oddziaływanie wyrzutni dachowych powinno otworzyć mu drogę do udziału w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji miał jednak podstawy, aby uznać, że taka argumentacja pozostaje w sferze interesu faktycznego, a nie wykazuje indywidualnego interesu prawnego odrębnego od interesu wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to zwłaszcza kwestii ochrony przed hałasem i innymi immisjami, które co do zasady odnoszą się do budynku sąsiedniego jako całości, a nie wyłącznie do jednego lokalu, chyba że zostanie wykazane szczególne, konkretne i normatywnie relewantne oddziaływanie na ten lokal. Tego ostatniego skarżący nie wykazał.Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje, jakiego wymaganego elementu zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił podstawę prawną kontroli, wyjaśnił znaczenie art. 28 ust. 2 P.b. i art. 3 pkt 20 P.b., odniósł się do roli wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniach dotyczących nieruchomości wspólnej oraz ocenił argumentację skarżącego dotyczącą tarasu, zagrożenia pożarowego i hałasu urządzeń. Uzasadnienie pozwala odtworzyć tok rozumowania Sądu i poddać go kontroli kasacyjnej. To, że M.K. nie zgadza się z oceną Sądu pierwszej instancji, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten nie służy do zwalczania samej trafności rozstrzygnięcia, lecz do kwestionowania takich wad uzasadnienia, które uniemożliwiają kontrolę instancyjną. Tego rodzaju wada w sprawie nie występuje.W konsekwencji nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności decyzji Wojewody w granicach sprawy i nie miał podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zostały skutecznie wykazane, nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Samo odmienne przekonanie skarżącego co do przysługującego mu statusu strony nie dowodzi wadliwości kontroli sądowej.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a..