Wyrok - II SA/Gd 922/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz Sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Kwidzyn na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 września 2025 r. nr SKO Gd/6199/24 w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i ustalUchylono decyzję II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz Sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Kwidzyn na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 września 2025 r. nr SKO Gd/6199/24 w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i ustal
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Dariusz Kurkiewicz
Podstawa prawna
art. 189
gkpa
art. 80
kpa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 134
ppsa
art. 133
ppsa
art. 135
ppsa
art. 200
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję II i I instancji
UZASADNIENIE
Gmina [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz ustalenia należności za wyłączenie gruntów.Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Starosta Kwidzyński (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji"), decyzją z dnia 6 grudnia 2024 r. wydaną m. in.: na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.; dalej jako: "u.o.g.r.l."), zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej 2.123 m2 użytków rolnych klasy RIIIb, działka nr [...] obręb L., gmina [...] na cele nierolnicze - wymiana urządzeń na istniejącym placu zabaw, placu fitness, a także ustalił podwyższoną o 10% należność za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej oraz zobowiązał Gminę [...] (dalej jako: "Gmina", "skarżąca") do uiszczenia wskazanej należności w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia 23 września 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.Przedstawiając stan faktyczny Kolegium wyjaśniło, że w dniu 12 września 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Kwidzynie wpłynął wniosek Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) o powierzchni wyłączenia 2.123 m2, położonej w miejscowości L., w związku z wymianą urządzeń na istniejącym placu zabaw, placu fitness. Do wniosku załączono decyzję Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia 20 maja 2004 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie A, B, bądź C wydzielonym z działki nr [...].Po rozpatrzeniu wniosku Starosta, decyzją z dnia 15 listopada 2023 r., zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej wskazanej działki oraz ustalił należność podwyższoną o 10% za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej 0,2123 ha użytków rolnych klasy RIIIb w wysokości 61.253,08 zł na cele nierolnicze. Decyzją z dnia 23 września 2024 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] posiada powierzchnię 0,2123 ha, w tym użytki rolne klasy RIIIb o pow. 0,1069 oraz S-RIIIb o powierzchni 0,1054 ha. Na podstawie analizy dokumentów, pozyskanych m. in. z platformy geoportal.gov.pl (fotografie z 2007 r., 2011 r., 2014 r., i 2023 r. - w ilości 5 szt.) stwierdził również, że przedmiotowy plac zabaw powstał w 2011 r., co zresztą przyznała sama Gmina w złożonym odwołaniu.Następnie, przywołując m. in.: treść przepisu art. 4 ust. 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., a także art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."), Kolegium wskazało, że grunty działki nr [...] zostały faktycznie wyłączone pod budowę placu zabaw, co było niezgodne z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2004 r. ustalającą dla przedmiotowej działki warunki zabudowy polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Faktyczne wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego, wcześniejsze niż ostateczna decyzja zezwalająca na takie działanie, narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie ustalił należność za wyłączenie gruntów z produkcji, podwyższoną o 10%, na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Wysokość należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.Za niezasadne uznało Kolegium zarzuty co do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w przypadku ustalania opłaty, o której stanowi art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., jak też terminu przedawnienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że oplata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną, tj. administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny uregulowaną w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy. Z uwagi na to, że powyższe naruszenie ma charakter trwały (ciągły), bieg przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej się nie rozpoczął. W sprawie brak jest także podstaw do zastosowania art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), albowiem w sprawie nie doszło do zaprzestania innego niż rolnicze użytkowanie działki nr [...], a więc nie zaprzestano naruszenia prawa.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła organom administracji naruszenie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.) oraz art. 189g § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej o faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej Starosta wiedział od 2009 r., albowiem w tym roku zostało dokonane zgłoszenie robót budowlanych na tym terenie, natomiast dane z domen publicznych, takich jako Geoportal, wskazywały na fakt fizycznego wykorzystywania nieruchomości do celów, które nie wiązały się z produkcją rolną co najmniej od 2011 r. Skoro zatem wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nastąpiło najpóźniej w 2011 r., to nastąpiło przedawnienie, które musi być przez organ z urzędu brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Końcowo skarżąca podniosła zarzut kierowania decyzji do osoby, niebędącej stroną w sprawie. Organ odwoławczy w treści decyzji używa zwrotu "zastępca wójta" w sytuacji, gdy pisze o stronie. Tymczasem ani "wójt", ani "zastępca wójta" nie są stronami decyzji.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.Stosownie natomiast do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że przy ocenie legalności decyzji sąd bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07; wszystkie przywoływane w niniejszej sprawie orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kwidzyńskiego w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz ustalenia należności za wyłączenie gruntów.Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.; dalej jako: "u.o.g.r.l.", "ustawa").Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.).Z treści powyższych przepisów wynika, że wyłączenie z produkcji gruntów rolnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. W przepisach prawa funkcjonuje również możliwość legalizacji tego rodzaju działań, które nie zostały poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem stosownego zezwolenia (zob. art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.). Organ, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), powinien zalegalizować taki stan rzeczy post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie ich wyłączenie z produkcji nie jest możliwe i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.).Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wydane na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określając prawa i obowiązki strony postępowania. Tworzy uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego, które obwarowane jest obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 u.o.g.r.l. Przyczyna powstania obowiązku o charakterze finansowym wymaga wykazania niezbędnych do jego nałożenia przesłanek w samodzielnie prowadzonym postępowaniu. Stosując normę art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. organy powinny przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło.Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w niniejszej sprawie fakt wyłączenia gruntów, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., z produkcji rolniczej jest bezsporny i nastąpił bez wymaganego zezwolenia. Ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Okoliczność ta nie jest także kwestionowana przez skarżącą. Organy prawidłowo uznały, że doszło do faktycznego wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolnej, a sprawcą tego wyłączenia była skarżąca Gmina, która na terenie przedmiotowej działki urządziła plac zabaw oraz plac fitness, co znajduje potwierdzenie w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 13 listopada 2024 r. W sprawie nie jest również sporne, że skarżąca nie uzyskała zezwolenia na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 28 u.o.g.r.l.Niemniej jednak na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób ustalić, czy działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to jakie jest jej przeznaczenie. Ustalenia w tym zakresie mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ponieważ – jak już wcześniej wspomniano - organ wydaje z urzędu decyzję zezwalającą na wyłączenie podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% jedynie w przypadku stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje zatem, że wydanie decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. uznać należy co najmniej za przedwczesne.Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły także kiedy faktycznie wyłączono grunty z produkcji rolniczej, a zatem od kiedy skarżąca rozpoczęła inne niż rolnicze ich użytkowanie. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy będzie się to wiązało z ustaleniem momentu rozpoczęcia robót budowlanych na działce nr [...]. Pomimo, że organy nie ustaliły daty faktycznego rozpoczęcia robót budowlanych, to jednak przyjęły, że wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z produkcji rolnej nastąpiło w 2011 r., w którym zakończono roboty związane z urządzeniem terenu rekreacyjno-sportowego. W aktach sprawy brak jest jednak dowodów potwierdzających powyższą okoliczność. Swoje ustalenia w tym zakresie organy oparły na oświadczeniu skarżącej zawartym w odwołaniu, że realizacja placu zabaw nastąpiła w 2011 r., a także na wydrukach ortofotomapy pozyskanych z platformy geoportal.gov.pl. Ze złożonego przez stronę oświadczenia wynika ponadto, że Gmina dokonała w dniu 8 grudnia 2009 r. zgłoszenia robót budowlanych polegających na urządzeniu terenu rekreacyjno – sportowego z zamiarem przystąpienia do robót w czerwcu 2010 r. Do powyższych okoliczności organy się jednak nie odniosły.Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 oraz wyroki NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Po 202/24; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1195/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2428/22). Pogląd ten jest akceptowany również w doktrynie. W komentarzu W. Radeckiego do art. 28 u.o.g.r.l. (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l. autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ. Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 u.o.g.r.l. mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46).W obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że do opłat tych znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Przepisy Działu IVa k.p.a. zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).Wyjaśnić należy, że przed przywołaną zmianą w orzecznictwie sądowym przyjmowano, że w takim przypadku ma zastosowanie w sposób odpowiedni art. 68 Ordynacji podatkowej. Wskazywano przy tym, że decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia należności i opłat wydana w trybie art. 28 u.o.g.r.l. nie ma charakteru deklaratoryjnego. Wobec zmiany stanu prawnego stanowisko to należy uznać za nieaktualne.Z dniem 1 czerwca 2017 r. został bowiem zmieniony art. 67 ustawy o finansach publicznych przez art. 12 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.Równocześnie tą samą ustawą zmieniającą, został zmieniony Kodeks postępowania administracyjnego przez dodanie wspomnianego powyżej Działu IVa obejmującego administracyjne kary pieniężne. Wobec tego, skoro zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 67 ustawy o finansach publicznych, w przypadku administracyjnych kar pieniężnych stosować należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza to konieczność stosowania przepisów działu IVa k.p.a., a nie przepisów Ordynacji podatkowej.Zgodnie z treścią art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej do naruszenia prawa dochodzi z dniem wyłączenia gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia. Przy czym chodzi tutaj o faktyczną zmianę użytkowania, przejawiającą się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Dla uznania, że nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, musi zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej lub leśnej na takim gruncie. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy będzie się to wiązało z ustaleniem momentu rozpoczęcia robót budowlanych na działce nr [...]. Moment ten należy uznać zatem jako początek biegu terminu przedawnienia wymierzenia opłaty na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z produkcji rolnej nastąpiło w 2011 r., w którym zakończono roboty związane z urządzeniem terenu rekreacyjno-sportowego. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego przedawnienia spornych należności organy jedynie lakonicznie stwierdziły, że w związku z faktem, iż naruszenie obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. ma charakter trwały (ciągły), to bieg przedawnienia do nałożenia kary pieniężnej się nie rozpoczął.Jak już wyżej wskazano w przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej do naruszenia prawa dochodzi z dniem wyłączenia gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia. Chodzi tutaj o faktyczną zmianę użytkowania, przejawiającą się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Dla uznania, że nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, musi zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej lub leśnej na takim gruncie.Na obecnym etapie Sąd nie przesądza kwestii przedawnienia wymierzenia sankcyjnej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jako administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdza jedynie, że kwestia ta wymaga dalszego badania.W konsekwencji uznać należy, że w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), jak również prawa materialnego (art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zarówno w kontekście ustalenia charakteru nałożonej opłaty, jak i przedawnienia jej wymiaru. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wskazań wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu, tj. podejmie czynności dowodowe w kierunku ustalenia, czy przedmiotowa działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to czy w planie tym jest przeznaczona na cele nierolnicze lub nieleśne i, w zależności od dokonanych ustaleń, rozważy rodzaj i wysokość nałożonej opłaty oraz zastosuje odpowiednią normę prawa materialnego. Ustali ponadto w sposób nie budzący wątpliwości datę wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej, a także rozważy, czy nie doszło do przedawnienia możliwości jej nałożenia.Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku zasądzając zwrot uiszczonego wpisu (200 zł), opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118).. w punkcie 2 sentencji wyroku zasądzając zwrot uiszczonego wpisu (200 zł), opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118).