Wyrok - II SA/Gd 206/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2025 r., nr WOP.7721.247.2025.MJ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. stwiStwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2025 r., nr WOP.7721.247.2025.MJ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. stwi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
spadek
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
spadkodawca
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
UZASADNIENIE
R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 29 grudnia 2025 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku decyzją z 6 listopada 2025 r. nakazał J. P. rozbiórkę ogrodzenia z prefabrykowanych paneli betonowych o długości 50,07 m usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] w G. wzdłuż ul. N. W uzasadnieniu wskazano, że podczas oględzin przeprowadzonych 3 lipca 2025 r. ustalono między innymi, że wysokość ogrodzenia wynosi od 1,9 do 2 m w zależności od strony pomiaru oraz że betonowe słupy między przęsłami zagłębione są w gruncie. Uczestnicząca w oględzinach R. K., współwłaścicielka działki nr [...] oświadczyła, że ogrodzenie wykonane zostało w marcu 2024 r. przez J. P.Organ wyjaśnił następnie, że choć zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, to jednak na terenie działki nr [...] obr. [...] w G. obowiązują regulacje wprowadzone aktem prawa miejscowego, którą jest uchwała Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska. W § 6 ust. 1 pkt 1a i ust. 5 tej uchwały stwierdzono: "zakazuje się ogrodzeń wykonanych z prefabrykowanych paneli betonowych i żelbetowych z wyłączeniem ogrodzeń cmentarzy" oraz "o stopniu ażurowości przęsła mniejszym niż 35% w widoku równoległym, z wyłączeniem ogrodzeń zabytkowych, ich wiernych rekonstrukcji, ogrodzeń terenów przeznaczonych do hodowli zwierząt oraz ogrodzeń tymczasowych". Organ uznał w związku z tym, że ogrodzenie narusza w tym ustalenia uchwały krajobrazowej, ponieważ jest pełne, wykonane z prefabrykowanych paneli betonowych, wygradza przy tym teren zabudowy jednorodzinnej.Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając odwołanie J. P., decyzją z 29 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4. Zwolnienie pewnej kategorii robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia nie oznacza, że roboty te nie mogą być objęte rygorami Prawa budowlanego. W stosunku do tego rodzaju robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale nawet powinien zastosować środki przewidziane w art. 50-51 Prawa budowlanego, jeśli są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Każde roboty budowlane powinny być bowiem wykonane zgodnie z przepisami, a przepisami prawa są również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa obiektu budowlanego nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wbrew postanowieniom planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4). Organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie zostało wybudowane w 2024 r., a więc po wejściu w życie uchwały Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII, w której § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a zakazano ogrodzeń wykonanych z prefabrykowanych paneli betonowych i żelbetowych, z wyłączeniem ogrodzeń cmentarzy. Zatem wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane było zasadne. Jak wynika z akt organu I instancji, inwestorem ogrodzenia jest J. P., który jest współwłaścicielem działki nr [...], na której ogrodzenie zostało wybudowane.R. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 29 grudnia 2025 r. zarzuciła naruszenie:1/ art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki bez rozważenia możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym bez rozważenia możliwości dostosowania ogrodzenia do wymogów wynikających z uchwały krajobrazowej;2/ § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. Nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sama okoliczność, iż ogrodzenie zostało wykonane z pełnych, prefabrykowanych paneli betonowych wyklucza możliwość zakwalifikowania go jako "ogrodzenia tymczasowego" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa, funkcjonalna wykładnia uwzględniająca cel regulacji oraz potrzebę ochrony słusznych interesów obywatela prowadzi do wniosku, że spełnienie przesłanki tymczasowości wyłącza zastosowanie zakazu określonego w pkt 1;3/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów pozwalających ustalić rzeczywisty rodzaj materiału ogrodzenia, jego cechy konstrukcyjne i stopień ażurowości, pominięcie twierdzeń i dowodów strony dotyczących tymczasowego, tj. ochronnego charakteru ogrodzenia, niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji dowolne, niepoparte żadnym materiałem dowodowym ustalenie rodzaju materiału, z jakiego wykonano ogrodzenie, zaniechanie dokonania wyliczeń dotyczących stopnia ażurowości wynikającego z uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, a także pominięcie ustalenia funkcji ogrodzenia jako tymczasowej bariery akustycznej związanej z inwestycją drogową (przy tym bezzasadne przydanie cesze ażurowości znaczenia istotnego dla sprawy i oparcie się w tym zakresie jedynie na dokumentacji fotograficznej);4/ art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie najbardziej dotkliwego środka, tj. nakazu rozbiórki, bez rozważenia środków mniej ingerujących w sferę praw właścicielskich strony, w szczególności możliwości dostosowania ogrodzenia do wymogów uchwały krajobrazowej, które to zarzuty wyrażone w odwołaniu zostały w całości pominięte w uzasadnieniu decyzji.Skarżąca uznała ponadto zaskarżoną decyzję za obarczoną wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., spowodowaną wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa, to jest skierowaniem jej w stosunku do osoby zmarłej, czyli J. P.W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.2/ przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z aktu zgonu J. P. na okoliczność jego śmierci.3/ ewentualnie, w przypadku uznania, że nie ma przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie decyzji w całości.W uzasadnieniu skargi wskazano najpierw, że J. P., będący adresatem zaskarżonej decyzji, zmarł 19 grudnia 2025 r. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej powoduje zdaniem skarżącej, że jest ona nieważna. Skarżąca podniosła następnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza także § 6 ust. 1 uchwały krajobrazowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu cech konstrukcyjnych ogrodzenia z brakiem możliwości uznania go za ogrodzenie tymczasowe. Taka interpretacja ma charakter zawężający i pozostaje w sprzeczności z treścią oraz celem przepisu. Tymczasem przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione jako tymczasowy środek ochrony akustycznej mający na celu ograniczenie hałasu generowanego przez niedawno oddaną inwestycję drogową od strony ul. N.W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie było możliwości nałożenia na stronę obowiązku dostosowania ogrodzenia do wymogów obowiązującej uchwały krajobrazowej, ponieważ uchwała krajobrazowa zakazuje ogrodzeń wykonanych z prefabrykowanych paneli betonowych, nie ma więc możliwości nałożenia nakazu wykonania robót budowlanych pozwalających na dostosowanie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ za niewiarygodne uznał zapewnienia strony, że ogrodzenie jest tymczasowym środkiem ochrony akustycznej, bowiem jego zdaniem charakterystyka obiektu świadczy o jego trwałości i stałości. Organ zgodził się natomiast z zarzutem skargi dotyczącym nałożenia obowiązku na zmarłego inwestora, wyjaśnił przy tym, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie wiedział o jego śmierci. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jednak, że nie może uchylić zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli, bowiem nie może uwzględnić skargi R. K. w całości.Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. skarżąca przedłożyła akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadek po J. P. nabyły córki R. K. i A. B.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Z akt sprawy wynika bezspornie, że J. P., będący adresatem zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 29 grudnia 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki, zmarł 19 grudnia 2025 r. (k. 11 akt, odpis skrócony aktu zgonu J. P.). Zaskarżona decyzja została natomiast wydana 29 grudnia 2025 r., a więc została skierowana do osoby zmarłej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym wydanie decyzji wobec osoby zmarłej ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), zwanej dalej k.p.a., nie ma przy tym znaczenia czy organ wiedział o śmierci osoby zobowiązanej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wydać decyzji. Gdyby jednak do tego doszło, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (tak Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 - OSPiKA1984 r., Z. 5, poz. 108). Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Stosownie do art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14, z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 626/14, z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99). Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Istotne jest, że decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.Z przyczyn wyżej omówionych decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku jest obarczona wadą nieważności, ponieważ wydana została w okoliczności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące meritum sprawy są przedwczesne i nie dokonał merytorycznej oceny decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji czyni bowiem zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 325/24).Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z udziałem spadkobierców J. P., którzy z dniem otwarcia spadku wstąpili do postępowania na miejsce dotychczasowej strony w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w jego aktualnym stadium, co oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie podlegają powtórzeniu (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., II OSK 2345/21; wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 1734/21; wyrok NSA z 6 czerwca 2022 r., II OSK 1013/21; wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 248/21). Spadkobiercom J. P. należy umożliwić przed wydaniem przez organ odwoławczy decyzji przedstawienie swojego stanowiska w sprawie i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 215) na rzecz skarżącej od organu II instancji zasądzono zwrot kosztów postępowania, na które składały się kwoty: 500 zł tytułem wpisu sądowego od skargi i 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.. w jego aktualnym stadium, co oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie podlegają powtórzeniu (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., II OSK 2345/21; wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 1734/21; wyrok NSA z 6 czerwca 2022 r., II OSK 1013/21; wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 248/21). Spadkobiercom J. P. należy umożliwić przed wydaniem przez organ odwoławczy decyzji przedstawienie swojego stanowiska w sprawie i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 215) na rzecz skarżącej od organu II instancji zasądzono zwrot kosztów postępowania, na które składały się kwoty: 500 zł tytułem wpisu sądowego od skargi i 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.