Wyrok - II SA/Ke 157/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2026 r. w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2026 r. znak: SKO.GN-70/4353/323/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 22 styczniaOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2026 r. w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2026 r. znak: SKO.GN-70/4353/323/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 22 stycznia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Agnieszka Banach
Podstawa prawna
art. 152
kc
art. 144
kpa
art. 262
kpa
art. 263
kpa
art. 9
kpa
art. 134
kpa
art. 264
kpa
art. 141
kpa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Postanowieniem z 22 stycznia 2026 r., znak: SKO.GN-70/4353/323/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z zażaleniem M. P. na wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Opatów postanowienie z 20 sierpnia 2025 r., znak: IMK.V.6830.1.2025, dotyczące zaliczki na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 134 w zw.z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z 20 sierpnia 2025 r. wydanym w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, organ I instancji, działając na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. oraz art. 29 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, dalej "p.g.i.k."), zażądał od stron postępowania wpłacenia zaliczek na pokrycie kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Organ zobowiązał M. P., właściciela działki nr [...] położonej w O., do wpłaty kwoty [...]zł, A.i J. M., właścicieli działki nr [...], do wpłaty kwoty [...]zł, a Skarb Państwa, jako właściciela działki nr [...], do wpłaty kwoty [...]zł. Jednocześnie wyznaczono czternastodniowy termin do uiszczenia wskazanych należności.Na postanowienie to zażalenie wniósł M. P.. Skarżący zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie art. 262 i art. 263 § 1 k.p.a. przez ustalenie kosztów postępowania na poziomie znacznie odbiegającym od cen rynkowych usług geodezyjnych. Podniósł naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a., wskazując na brak należytego poinformowania stron o przewidywanych kosztach postępowania oraz niewystarczające uwzględnienie ich interesów przy wyborze wykonawcy usług geodezyjnych. Nadto zarzucił błędne zastosowanie art. 152 k.c. dotyczącego zasad ponoszenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Skarżący argumentował również, że organ nie dokonał należytej weryfikacji oferty geodety, nie zażądał przedstawienia kalkulacji kosztów, ani nie przeprowadził rozeznania rynku usług geodezyjnych.W jego ocenie brak było podstaw do przyjęcia, że kwota [...]zł odpowiada rzeczywistemu nakładowi pracy niezbędnemu do wykonania czynności rozgraniczeniowych. Skarżący podnosił, że gdyby strony zostały wcześniej poinformowane o przewidywanych kosztach, mogłyby podjąć decyzję o cofnięciu wniosku o rozgraniczenie lub podjęciu innych działań zmierzających do ograniczenia kosztów postępowania.Po rozpoznaniu sprawy Kolegium, powołując się na art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., wskazało, że organ odwoławczy jest zobowiązany do ustalenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony od aktu podlegającego kontroli instancyjnej. Analizując charakter prawny zaskarżonego postanowienia, Kolegium stwierdziło, że zostało ono wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość żądania od strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Jednocześnie wskazano, że przepisy regulujące postępowanie rozgraniczeniowe, tj. ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie w sprawie rozgraniczania nieruchomości, nie zawierają szczególnych regulacji dotyczących kosztów tego postępowania, wobec czego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a.Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. organ administracji ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia w postanowieniu wydawanym jednocześnie z decyzją kończącą sprawę, natomiast stosownie do art. 264 § 2 k.p.a. jedynie na takie postanowienie przysługuje zażalenie. W ocenie Kolegium postanowienie dotyczące zaliczki na koszty postępowania ma odmienny charakter prawny od postanowienia ustalającego ostateczne koszty postępowania. Zaliczka stanowi jedynie tymczasowe zabezpieczenie przewidywanych wydatków związanych z prowadzeniem sprawy.Odwołując się do art. 141 § 1 k.p.a., Kolegium wskazało, że zażalenie przysługuje wyłącznie w przypadkach wyraźnie przewidzianych w ustawie. Przepisy działu IX k.p.a. dotyczącego opłat i kosztów postępowania nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a.W konsekwencji uznano, że środek zaskarżenia wniesiony przez M. P. jest niedopuszczalny. Kolegium zaznaczyło przy tym, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, zgodnie z art. 142 k.p.a.M. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie zakwestionował przede wszystkim stanowisko Kolegium, zgodnie z którym wniesione przez niego zażalenie było niedopuszczalne.Skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji RP, w szczególnościart. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 63, wskazując, że odmowa merytorycznego rozpoznania jego zażalenia pozbawiła go prawa do skutecznego kwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.Ponadto zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 128, art. 134, art. 262 i art. 263 § 1 k.p.a., podnosząc, że organy administracji nie odniosły się do jego zarzutów dotyczących zawyżenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie zbadały prawidłowości ustalenia wynagrodzenia geodety oraz nie zapewniły stronie należytej informacji o przewidywanych kosztach postępowania. Zarzucił także błędne zastosowanie art. 152 k.c. dotyczącego podziału kosztów rozgraniczenia.W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium oraz postanowienia Burmistrza, zwrot pobranych zaliczek, ponowne ustalenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi do tut. Sądu uczynił wydane na podstawie art. 134 w zw. art. 144 k.p.a. postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy O., na podstawie art. 262 § 2 k.p.a.,o zażądaniu od właścicieli działek, co do których prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe, zaliczek na pokrycie kosztów tego postępowania.Przepisy regulujące postępowanie rozgraniczeniowe zawarte są w ww. ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Akty te nie zawierają regulacji co do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego kwestie ponoszenia przez strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego rozstrzygane są, co do zasady, w trybie przewidzianym w art. 264 i nast. k.p.a. Przepis art. 264 k.p.a. stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (§ 1). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2).Stosownie zaś do art. 262 §2 k.p.a., w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Organ administracji na zasadzie uznania administracyjnego i stosownie do okoliczności sprawy może w konkretnej sprawie żądać od strony uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego. Żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które jednak nie przysługuje zażalenie.Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks taki stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienia enumeratywnie wymienione w k.p.a. Jeżeli zatem przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do wydanego postanowienia, to taki środek zaskarżenia nie przysługuje.Sąd podziela przy tym jednolite stanowisko judykatury, że na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia, nie przysługuje, ponieważ przepisy Działu IX k.p.a. dotyczącego opłat i kosztów postępowania nie zawierają regulacji dającej takie uprawnienie. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1282/09, czy wyrok WSA w Kielcach z 30 listopada 2022 r., II SA/Ke 439/22, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Podsumowując, zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 k.p.a., odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania administracyjnego, osób zobowiązanych do ich ponoszenia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie innego rodzaju, natomiast zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a., stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego na pokrycie kosztów tego postępowania.Skoro zatem na postanowienie w sprawie zaliczki żądanej na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. zażalenie nie przysługuje, to organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., trafnie oceniając złożone zażalenie jako niedopuszczalne. Rozpoznając niedopuszczalny środek zaskarżenia organ administracji dopuściłby się rażącego naruszenia prawa.W niniejszej sprawie Sąd – w świetle art. 135 p.p.s.a. – nie posiada kognicji do kontroli zgodności z prawem postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, jak również w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ w granicach tej sprawy pozostaje wyłącznie kwestia dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące zaliczek na koszty postępowania rozgraniczeniowego. Z tych powodów Sąd nie był uprawniony do nałożenia na organ administracji prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe obowiązków z tym postępowaniem związanych, o co skarżący wnosi w skardze.W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..