Wyrok - II SA/Ke 173/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. nr IX/46/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficStwierdzono nieważność uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. nr IX/46/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i grafic
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Agnieszka Banach
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność uchwały w części
UZASADNIENIE
Dnia 14 listopada 2011 r. Rada Gminy Wilczyce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy Wilczyce nr XIII/74/2004 z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy oraz stwierdzając, że plan jest zgodny z treścią uchwały Rady Gminy Wilczyce nr XXXVI/190/2006 z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilczyce, podjęła uchwałę nr IX/46/2011 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy.Stosownie do § 85 pkt 1 lit. a Planu, cyt. "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 01 RM, 02RM, 03RM, 04RM, 05RM, 06RM ustala się:1) Przeznaczenie terenu:a) Tereny zabudowy zagrodowej."Zgodnie z § 88 pkt 1 lit. a i b Planu, cyt.: "Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 09 RZ ustala się:1) Przeznaczenie terenu:a) Tereny upraw rolniczych,b) Tereny łąk i pastwisk.Na mocy § 88 pkt 3 lit. a i b Planu, cyt.: "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego:a) Obiekty i tereny chronione:- dla terenów 09RZ znajdujących się w granicach Proponowanego Obszaru Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3;b) Obowiązują ustalenia zgodne z rozdziałem 3."Stosownie do § 88 pkt 7 lit. a i b Planu, cyt.: "Zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie:a) Dla terenów 09RZ narażonych na osuwanie się mas ziemnych obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3,b) Dla terenów 09RZ znajdujących się w proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, obowiązują ustalenia zgodnie z rozdziałem 3."Stosownie do § 32 ust. 9 pkt 1 Planu, cyt.: "W proponowanym zasięgu obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zaznaczonych na rysunkach planu ustala się:1) Zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem;"Zgodnie z § 36 pkt 4 Planu, cyt.: "Jako podstawową sieć komunikacji drogowej służącą powiązaniom zewnętrznym i obsłudze wewnętrznej obszaru ustala się następujące tereny komunikacji, wyznaczone liniami rozgraniczającymi i oznaczone następującymi symbolami;4) KDD - tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowej."Z kolei § 50 pkt 5 lit. h Planu stanowi, cyt.: "Ustalenia szczegółowe dla terenów ciągów komunikacyjnych:5) Sołectwo Dobrocice, miejscowość Dobrocice:h) 01 KDD - bez nazwy, droga dojazdowa D, w liniach rozgraniczających wg rysunku planu;".P. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w zakresie uregulowań planistycznych dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Dobrocicach w części oznaczonej symbolem 03RM, 09RZ i [...]Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 20 ust. 1w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 9 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), jak również art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie, że przy przyjmowaniu planu miejscowego istotnie naruszone zostały zasady jego sporządzania poprzez;- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dla celów kształtowania polityki przestrzennej, o czym stanowi art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ale w celu zablokowania zamierzeń inwestycyjnych w tym budowlanych,- naruszenie własności prywatnej (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jak również ich nierozważenie (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), ponieważ interesowi skarżących został przeciwstawiony nieaktualny interes publiczny, niezgodny z pozostałym obszarem sąsiednim,- naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia planistycznych ograniczeń.W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o :1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;2) przeprowadzenie dowodu z wezwania Wójta Gminy W. nadanego listem poleconym nr [...], wypisu z ustaleń planu z dnia 2 stycznia 2026 r., wydruku z księgi wieczystej [...] na okoliczność treści tych dokumentów;3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo i wymaga weryfikacji przez sąd administracyjny. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że organy gminy, kształtując treść aktu planistycznego, są zobowiązane uwzględniać nie tylko przepisy ustawowe, lecz także normy konstytucyjne, w szczególności zasadę równości oraz zasadę proporcjonalności. Oznacza to, że wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, gmina powinna stosować takie środki prawne, które są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, pozostają z nim w racjonalnej proporcji oraz są możliwie najmniej uciążliwe dla właścicieli nieruchomości.Zdaniem skarżącego, postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 03RM, 09RZ oraz 01KDD, obejmujących działkę nr [...], w sposób nieuzasadniony ograniczają możliwość realizacji zabudowy związanej z prowadzeniem działalności rolniczej. Teren oznaczony symbolem 03RM przeznaczono pod zabudowę zagrodową, natomiast teren oznaczony symbolem 09RZ pod uprawy rolnicze, łąki i pastwiska. Jednocześnie w § 32 ust. 9 pkt 1 mpzp wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem.Skarżący podniósł, że w konsekwencji przyjęte rozwiązania planistyczne uniemożliwiają realizację zabudowy niezbędnej do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tymczasem przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dopuszczają lokalizację zabudowy związanej z działalnością rolniczą, w tym produkcją rolną oraz przetwórstwem rolno-spożywczym. Oznacza to, że zaskarżona uchwała wprowadza dalej idące ograniczenia prawa własności niż wynikającez przepisów ustawowych. Tego rodzaju regulacja stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, ponieważ narusza zasady równościi proporcjonalności. W toku procedury planistycznej nie przedstawiono bowiem przekonujących argumentów uzasadniających tak daleko idące ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącego. Wyznaczenie granic terenów 03RM i 09RZ, skutkujące istotnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości, powinno znajdować oparcie w konkretnych i racjonalnych przesłankach merytorycznych, których w niniejszej sprawie zabrakło.Skarżący podkreślił również, że w innych sprawach przez tut. Sądem przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały było właśnie naruszenie granic władztwa planistycznego Gminy W. poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy zagrodowej na terenach przeznaczonych pod użytkowanie rolnicze.W ocenie skarżącego Rada Gminy, przeznaczając działkę nr [...] pod tereny oznaczone symbolami 03RM oraz 09RZ, w istocie pozbawiła właściciela możliwości realizacji zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Tereny te pozostają przy tym w bezpośrednim sąsiedztwie działek o odmiennym przeznaczeniu, dopuszczającym znacznie szerszy zakres zagospodarowania.W rezultacie zostały one de facto wyłączone z istniejącego układu urbanistycznego bez przedstawienia przekonujących argumentów odnoszących się do rzeczywistych uwarunkowań przestrzennych i sposobu zagospodarowania tego obszaru. Przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania należy uznać za rażąco nieproporcjonalne do zamierzonego celu planistycznego. Zakazanie nawet zabudowy siedliskowej nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, zwłaszcza w otoczeniu terenów już intensywnie zabudowanych. Nie sposób uznać, aby tak daleko idące ograniczenie stanowiło środek konieczny, racjonalny i najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości.Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie, w jakim: a) zakazuje zabudowy, b) wskazuje, że działka objęta jest zasięgiem obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną i wniosła o jej uwzględnienie w całości oraz nieobciążanie jej kosztami.Organ za prawidłowe uznał stanowisko skarżącego, że w przypadku wskazanej działki doszło do przekroczenia przez Gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. Zdaniem organu, tereny te są w bliskim sąsiedztwie działek o zupełnie innym przeznaczeniu, co uzasadnia przyjęcie, że zostały wyrwane z istniejącego ładu urbanistycznego bez argumentów rzeczywistego zagospodarowania. Nadto ochrona tego terenu przed zabudową poprzez wprowadzenie postanowienia całkowitego zakazu zabudowy, nie jest proporcjonalna do pozostałego obszaru intensywnej zabudowy już istniejącej. Zakaz zabudowy nie może być traktowany jako środek racjonalny i niezbędny, a przy tym najmniej uciążliwy, służący osiągnięciu celu planistycznego. W związku z powyższym, według organu, skarżący słusznie zarzuca, że taka sytuacja narusza zasadę proporcjonalności.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz.1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r., nr IX/46/2011, w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy (dalej też jako "Plan"), obejmująca swym zakresem działkę należącą do skarżącego o nr ewid.[...], położoną w miejscowości D., sołectwo Dobrocice.Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153, a na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ponadto skarżący przed wniesieniem skargi wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z 7 stycznia 2026 r.), tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na ww. uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.(w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.).Kolejna przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że skarżący powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.Skarżący jest właścicielem działki oznaczonej w ewidencji numerem 216, położonej na terenie miejscowości D., której dotyczy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalający przeznaczenie terenu i określający sposoby zagospodarowania tej działki na terenach oznaczonych w Planie symbolami: 03RM, 09RZ i 01KDDSkarżący wskazał, że interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wskazanej działki wynika z przysługującego mu prawa własności do tej działki, a naruszenie tego interesu polega na pozbawieniu go prawa do jej zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel działki objętej postanowieniami skarżonego Planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten Plan. Ustalenia w Planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania działki skarżącego, w tym zakazu jej zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżącego związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowego terenu.W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy tym pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, publ. www.orzeczemia.nsa.gov.pl). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się - obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. - również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 7 marca 2019 r., IV SA/Po 1189/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Trzeba zauważyć, że prawidłowość trybu, w jakim doszło do uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw gminy była już przedmiotem oceny tut. Sądu przy rozpatrywaniu skarg na powyższą uchwałę w sprawach o sygn. akt: II SA/Ke 439/19, II SA/Ke 308/21, II SA/Ke 296/22, II SA/Ke 965/21, II SA/Ke 630/24 i II SA/Ke 274/25. Sąd orzekając merytorycznie w ww. sprawach dokonał już kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym hipotezą art. 28 u.p.z.p. stwierdzając, że tryb podjęcia tej uchwały nie został naruszony. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również wad w ww. zakresie nie dostrzegł.W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego, Rada Gminy, podejmując uchwałę, zgodnie z którą dla działki nr ewid. nr [...] Dobrocice ustalono przeznaczenie terenu: teren upraw rolniczych tereny łąk i pastwisk (09RZ) , wprowadzając zakaz zabudowy, naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego i przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Plan w tym zakresie zakazuje bowiem skarżącemu na działce nr ewid.[...] w miejscowości D. na terenie oznaczonym symbolem 09RZ wszelkiej zabudowy.Zgodnie z Planem ww. działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem:- 03RM - tereny zabudowy zagrodowej, z jednoczesnym określeniem zasad i warunków kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (§ 85 pkt 1 lit. a);- 09RZ - tereny upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk, dla których w zakresie zagospodarowania terenu ustala się zakaz zabudowy (§ 88 pkt 1 lit. a i b);- 01KDD - bez nazwy, droga dojazdowa D, w liniach rozgraniczających wg rysunku planu.W świetle danych wynikających z akt sprawy, grunty skarżącego, których dotyczy kwestionowany Plan, są częściowo zabudowanymi gruntami rolnymi, czyli gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej jako u.o.g.r.l).Ochrona gruntów rolnych i leśnych uregulowana omawianą ustawą przejawia się w szczególności w tym, że - jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego powyższych zgód dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Stosownie zaś do art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ilekroć w ustawie mowa jest o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Z kolei gruntami leśnymi, w rozumieniu ww. ustawy (art. 2 ust. 2), są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3).Z przepisów u.o.g.r.l. wynika po pierwsze, że grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej, przy czym ochroną tą objęte są użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne. Po drugie, zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki, urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiekty budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu.Odnośnie do możliwości zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych wypowiedział się tut. Sąd w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ke 965/21, która dotyczyła tej samej uchwały. W uzasadnieniu sąd wskazał, że stosownie do § 7 pkt 25 zaskarżonej uchwały, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, wysokości budynków, poziomie terenu, kondygnacji - należy przez to rozumieć pojęcia według definicji określonych w prawie budowanym i właściwych rozporządzeniach wykonawczych w brzmieniu na dzień uchwalenia niniejszego planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Sąd przyjął, że zaskarżony plan zakazuje na działkach, w granicach terenów oznaczonych jako 48RZ i 58RZ wszelkiej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. Oznacza to, jak zważył dalej sąd w tamtej sprawie, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.Podobnie postanowienia zaskarżonej uchwały na terenie działki skarżącego nr [...], na rysunku planu teren oznaczony symbolem 09RZ, przeznaczające ten teren na cele rolnicze, uniemożliwiają lokalizowanie tam zabudowy zagrodowej, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Podczas gdy - jak wyjaśniono powyżej - ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka sytuacja stanowi zaś przekroczenie granic władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem uzasadnienia, w każdym razie ani w uzasadnieniu uchwały, ani w dokumentach planistycznych Sąd w tej sprawie także nie odnalazł wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie jego działki, w granicach oznaczonych w planie symbolem 09RZ. W każdym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny, na których występują podlegające ochronie użytki rolne.W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenie działki skarżącego znajdującej się na terenach oznaczonych na rysunku Planu symbolem 09RZ zabudowy zagrodowej umożliwi rolnicze wykorzystanie tego terenu (dopuszczone Planem), nie naruszając zasad ochrony przewidzianych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro bowiem w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r., IV SA/Wa1267/17, lex nr 2425373).W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na działce skarżącego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działki skarżącego, zakazując na niej zabudowy zagrodowej, albowiem ograniczenia te gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, zwłaszcza, że Plan przewiduje na innych terenach oznaczonych symbolem RM, zabudowę zagrodową. Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy zagrodowej na terenie działki skarżącego oznaczonej symbolem 09RZ (tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk). Przyznaje to zresztą sam organ w odpowiedzi na skargę, wskazując, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, bez argumentów co do rzeczywistego zagospodarowania działki. W tym kontekście, wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych) należy ocenić w niniejszej sprawie - zgodnie z zarzutami skargi - jako naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności.W świetle powyższych ustaleń, Sąd mając na uwadze art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uznał, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej na działce skarżącego na terenie oznaczonym w Planie symbolem 09RZ zakazuje zabudowy zagrodowej, została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.Równocześnie jednak, w świetle powyżej omówionej ochrony gruntów rolnych, Sąd nie znalazł podstaw do unieważnienia uchwały w zakresie, w jakim uchwała ta na terenie działki skarżącego oznaczonym na rysunku planu symbolem 03RM zakazuje zabudowy innej niż zagrodowa. Należy bowiem zauważyć, że brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2003 r., IV SA 514/03, niepubl.).W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną, to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Podkreślenia wymaga, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie tak należy rozumieć żądanie skarżącego. Uwzględnienie stanowiska skarżącego byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie jego interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i granic uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa. Z tych też względów w rozpoznawanej sprawie Sąd nie ocenił jako niezgodnych z prawem tych postanowień Planu, zgodnie z którymi zakazuje się zabudowy (innej niż zabudowa zagrodowa) na terenie działki skarżącego oznaczonego symbolem 03RM.W konsekwencji Sąd stwierdził, że na części działki oznaczonej symbolem 03RM, na terenie której Plan dopuszcza tylko zabudowę zagrodową, Rada Gminy przyjęła rozwiązania planistyczne z poszanowaniem zasad wynikających z Konstytucji, w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, a także obowiązującym ustawodawstwem dotyczącym ochrony gruntów rolnych i leśnych, czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi w tej mierze.Sąd nie dopatrzył się w treści skargi powodów zaskarżenia Planu w części obejmującej przeznaczenie terenu działki skarżącego jako droga dojazdowa D oznaczona symbolem 01KDD i sam z urzędu takich powodów nie znalazł, stąd oddalił skargę w tej części.Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, że na terenie działki skarżącego obowiązują ustalenia Planu zawarte w Rozdziale 3, w tym zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem, należy stwierdzić, że zakaz ten dotyczy obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zaznaczonych na rysunkach planu (§ 32 ust. 9 pkt 1), a obszary tego rodzaju nie występują na działce skarżącego, co wynika z analizy rysunku Planu obejmującego teren działki skarżącego. Tych zarzutów zatem Sąd nie podzielił.Z tych wszystkich powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim zakazuje zabudowy zagrodowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości D., gmina W., na terenie oznaczonym symbolem 09RZ, zaś w pozostałej części - nieuwzględnionej - w punkcie II wyroku oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.O kosztach, na które składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215 ze zm.).. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215 ze zm.).