Wyrok - II SA/Ke 150/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 stycznia 2026 r. znak: SKO.PZ-71/4335/724/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancjUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 stycznia 2026 r. znak: SKO.PZ-71/4335/724/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancj
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Agnieszka Banach
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
J. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 5 stycznia 2026 r. znak: SKO.PZ-71/4335/724/2025 w przedmiocie warunków zabudowy.Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:Prezydent Miasta Kielce decyzją z 10 września 2025 r., znak: IA-IV.6730.1.357.2024.NMP ustalił na wniosek T. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z częścią garażową na działce nr ewid. [...], obręb [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A, przy ul. Ł. w Kielcach.Od powyższej decyzji odwołały się strony, w tym J. R., kwestionując prawidłowość sporządzonej analizy urbanistycznej.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej Kolegium) rozpoznając odwołanie przytoczyło brzmienie art. 52 ust. 2 pkt 1-2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej u.p.z.p., stwierdzając, żeplanowana inwestycja spełnia warunki określone wymienionymi wyżej przepisami. Ustalenia organu I instancji znajdują potwierdzenie w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki stanowią załącznik do decyzji Prezydenta. Parametry nowej zabudowy zostały określone stosownie do wymogów przepisów wykonawczych do ww. ustawy tj. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116), zwanego dalej rozporządzeniem.Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie, szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 53,00 m, przy czym za front terenu uznano jego część, oznaczoną literami A-B, od strony drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji tj. drogi rozprowadzającej wzdłuż ul. Ł. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCD-A w odległości od 159,00 m do 560,00 m, uwzględniając w całości granice działek wchodzących w ten obszar, z wyjątkiem działek drogowych. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącymi budynkami gospodarczo - garażowymi, budynek mieszkalny wielorodzinny, budynki usługowe oraz budynki produkcyjne. Zdaniem organu, skoro wnioskowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią garażową, to kontynuacja funkcji dla wnioskowanej inwestycji jest zachowana. Funkcja garażowa stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej. Jednocześnie nie ma znaczenia w sprawie, że przeważającą na tym obszarze funkcją jest mieszkalna jednorodzinna.Linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 3 rozporządzenia, z podkreśleniem, że istniejąca na działkach sąsiednich linia zabudowy tworzy uskok, co pozwala uznać, że nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 25,00m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi przeprowadzonej wzdłuż ul. Ł., jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr ewid. [...] wpisuje się w dotychczasowy porządek architektoniczny i nie naruszy ukształtowanego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta.Maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustalono w oparciu o § 4 rozporządzenia przyjmując, że średnia intensywność w obszarze analizowanym:- w odniesieniu do zabudowy wynosi 0,53, a do zabudowy wielorodzinnej wynosi ok. 0,80;- w odniesieniu do nadziemnej intensywności zabudowy wynosi od 0.08 do 1,23 a dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 0,64;Powyższe dane w nawiązaniu do wniosku, zdaniem organu pozwoliły na ustalenie dla nowej zabudowy:- maksymalną intensywność zabudowy – 0,96 (z uwzględnieniem tolerancji 20% o której mowa w § 4 ust. 1);- maksymalną nadziemną intensywność zabudowy – 0,77 (z uwzględnieniem tolerancji 20% o której mowa w § 4 ust. 1);-minimalną nadziemną intensywność zabudowy – 0,64 (równa nadziemnej intensywności zabudowy dla zabudowy wielomieszkaniowej, zgodnie z § 4 ust. 3).Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym określono w granicach od 0,08 do 0,44, średnia tego wskaźnika wynosi 0,21, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi około 0,16. Udział powierzchni zabudowy dla kwartału zabudowy zawartego pomiędzy ul. W., ul. Ł., P. i zachodnią granicą obszaru analizowanego zawiera się w przedziale od 0,08 do 0,34, a średni udział powierzchni zabudowy wynosi 0,24. Ponadto na najbliższej zabudowanych działkach wskaźnik ten jest wyższy od średniego w obszarze analizy m.in. działka nr ewid. [...] (0,30), działki nr ewid. [...] i [...] (0,24), działka nr ewid. [...] (0,22), działka nr ewid. [...] (0,22), działka nr ewid. [...] (0,22).Organ II instancji uznał, że w celu utrzymania ładu przestrzennego w tym rejonie miasta, dla planowanej inwestycji, w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia prawidłowo ustalono udział powierzchni zabudowy - od 0,16 (udział powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) do 0,24 (średni udział powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym dla kwartału zabudowy zawartego pomiędzy ul. W., ul. Ł., P. i zachodnią granicą obszaru analizowanego oraz koreluje ze wskaźnikami na działkach najbliższej zabudowanych, o których mowa powyżej).Szerokość elewacji frontowej ustalono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazując, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe i budynek mieszkalny wielorodzinny o szerokości elewacji frontowej od 5,00 m do 85,00 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 15,60 m. Budynek mieszkalny wielorodzinny objęty analizą posiada szerokość elewacji frontowej 38,00m. Dla nowej zabudowy przyjęto szerokość elewacji frontowej budynku - od 15,60m (średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym) do 38,00m (szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się w obszarze analizowanym, tj. o funkcji jak wnioskowana).Stosownie do treści § 7 rozporządzenia wyznaczono wysokość zabudowy, uwzględniając uskok, który tworzy istniejąca zabudowa, a średnia wysokość zabudowy na działkach sąsiednich z terenem inwestycji wynosi 10,00m. Zabudowa wzdłuż ul. Ł., tj. na obszarze gdzie planowana inwestycja zabudowana jest budynkami o wysokości zabudowy od 7,00m do 13,00m. Budynki te przykryte są dachami płaskimi oraz dachami spadowymi, przy czym budynki przykryte dachami płaskimi mają wysokość zabudowy około: 11,00m (działki nr ewid. [...]) oraz 7,0001 (działka nr ewid. [...]). Ponadto od strony południowej teren inwestycji graniczy z działkami, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości zabudowy odpowiednio około: 12,00m (działka nr ewid. [...]), 9,50m (działka nr ewid. [...]), 8,50m (działka nr ewid. [...]) i 9,00m (działka nr ewid. [...]). Wysokość zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków usługowych i budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 4,50m do 30,00m. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 9,90m. Istniejący w obszarze analizowanym budynek mieszkalny wielorodzinny posiada ok. 16m wysokości.Wobec powyższego, dla planowanej inwestycji na podstawie przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia ustalono wysokość zabudowy:- w przypadku dachu płaskiego - od 7,00m (wysokość zabudowy budynku zwieńczonego dachem płaskim na działce sąsiadującej wzdłuż ul. Ł. z terenem inwestycji od strony wschodniej (działka nr ewid. [...]) do 11,00m (wysokość zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych przykrytych dachem płaskim, zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], usytuowanych podobnie jak teren inwestycji wzdłuż drogi rozprowadzającej ul. Ł.),- w przypadku dachu dwuspadowego symetrycznego lub wielospadowego - od 10.00m (średnia wysokość zabudowy budynków na działkach sąsiednich wzdłuż ul. Ł., graniczących z terenem inwestycji) do 13,00m (wysokość najbliższego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], zwieńczonego dachem spadowym, usytuowanego podobnie jak teren inwestycji wzdłuż drogi rozprowadzającej ul. Ł.).Wyznaczenie geometrii dachu nastąpiło stosownie do § 8 rozporządzenia. Uwzględniając, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich, dwuspadowych i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachu do 45°, wzdłuż ul. Ł. do 40°, główne kalenice dachów usytuowane są zarówno w układzie kalenicowym, jak i szczytowym w stosunku do frontu działki, zaś występujący w obszarze analizowanym budynek mieszkalny wielorodzinny przykryty jest dachem płaskim, ustalono geometrię dachu budynku dopuszczając następujące formy dachu:- dach płaski,- dach dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowej w przedziale od 25° do 40°. Położenie głównej kalenicy dachu w układzie dowolnym w stosunku do frontu działki. Łączna długość lukarn nie może przekroczyć 1/3 długości okapu, zakazuję stosowania attyk przy dachu stromym.Wyznaczenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (0,37) nastąpiło stosownie do § 9 rozporządzenia, kierując się udziałem powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej tj. o funkcji jak wnioskowana.Wyznaczenie minimalnej liczby miejsc do parkowania nastąpiło stosownie do § 10 rozporządzenia).Minimalną liczbę miejsc do parkowania ustala się w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby lokali usługowych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach J. R. zarzuciła:I. Naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego:- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w ww. przepisie;- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego z uwagi na wyznaczenie granic tego obszaru w odległości 560m od terenu inwestycji, podczas gdy przepis dopuszcza wyznaczenie granic obszaru analizowanego w maksymalnego odległości 200m od terenu inwestycji,- § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika intensywności zabudowy w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w tym przepisie,- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach,- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach,- § 7 ust. 1,2 i 3 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości zabudowy w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w powyższych przepisach, z uwagi na określenie wysokości na poziomie wyższym niż w przypadku istniejących w sąsiedztwie budynków,- § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez brak precyzyjnego i jednoznacznego ustalenia w decyzji parametrów w zakresie geometrii dachu,- art. 7 i 77 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę okoliczności przedmiotowej sprawy w szczególności w zakresie parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym,- art. 8 Kpa przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,- art. 11 Kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,- art. 107 § 3 Kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.W opinii skarżącej, dla przedmiotowej inwestycji nie powinna być wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, albowiem ma być realizowana w kwartale zabudowy o charakterze przede wszystkim jednorodzinnym, ograniczonym ul. Ł., W., P. i H. W obszarze analizowanym występuje tylko jeden budynek mieszkalny wielorodzinny, w dodatku jest dostępny z innej drogi niż teren inwestycji. Zlokalizowany na działce nr [...] budynek nie może zatem stanowić podstawy do ustalania parametrów zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż jest to obiekt o funkcji całkowicie obcej w zastanym układzie urbanistycznym, w którym dominuje przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. W tym przypadku zgodne z zasadą "dobrego sąsiedztwa" byłoby dopuszczenie na wnioskowanym terenie realizacji wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. W przedmiotowej sprawie organ stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 u.p.z.p. nie wyjaśnił dlaczego uznał, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącej samo wykazanie, że w obszarze analizowanym występuje jeden obiekt o określonej formie i funkcji (zabudowa wielorodzinna) nie przesądza jeszcze o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Istotne jest bowiem, aby planowana zabudowa tworzyła harmonijną całość z otaczającą ją zabudową. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie jest natomiast spełniony, gdyż planowany budynek wielorodzinny ma być zlokalizowany w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, która zgodnie z wynikami przeprowadzonej analizy zdecydowanie przeważa w obszarze analizowanym i kształtuje jego charakter.Skarżąca wywodzi, że granice obszaru analizowanego zostały rozciągnięte na odległość nawet 560 metrów od terenu inwestycji, czyli blisko trzykrotnie więcej niż dopuszcza przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. a w konsekwencji analiza urbanistyczno – architektoniczna nie została sporządzona zgodnie z prawem. Ponadto Kolegium odwołało się do nieaktualnej treści przepisu art. 61 ust. 5a omawianej ustawy (obowiązującej do dnia 24 września 2023 roku), w którym nie było jeszcze wprowadzonego bezwzględnego ograniczenia zasięgu obszaru analizowanego do 200 metrów od terenu inwestycji.Zdaniem autorki skargi, abstrahując od wadliwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wadliwie wyznaczono poszczególne parametry wnioskowanej zabudowy, w tym wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy oraz geometrii dachu. Wskaźnik intensywności zabudowy dalece odbiega nie tylko od średniej z obszaru analizowanego, ale również jest znacznie wyższy niż wartość tego wskaźnika dla istniejącej zabudowy wielorodzinnej (czyli jednego budynku zlokalizowanego na działce nr [...]). Wskazaną w przepisie § 4 ust. 1 tolerancję 20% organ odniósł nie do średniej z obszaru analizowanego (jak przewiduje przepis), ale do wartości wskaźnika intensywności zabudowy ustalonego dla jedynego zlokalizowanego w obszarze analizowanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego.Ponadto w decyzji dopuszczono zarówno realizację dachu płaskiego, jak i dachu dwuspadowego oraz wielospadowego (o dowolnym kierunku kalenicy), co w praktyce oznacza, że określenie docelowego kształtu dachu zostało pozostawione do swobodnego uznania projektanta i inwestora. W efekcie parametry inwestycji w zakresie geometrii dachu właściwie nie zostały określone, co stanowi wadę skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak określania wymaganych parametrów zakładanych dachów, do których z mocy ustawy należą: kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych oznacza, iż bez uzasadnionych przyczyn odstąpiono od wymagania ustawowego, co do określania warunków służących zachowaniu ładu przestrzennego. Precyzyjne określenie parametrów w zakresie geometrii dachu ma szczególnie istotne znaczenie, ponieważ teren planowanej inwestycji usytuowany jest w mocno wyeksponowanym miejscu o istotnym znaczeniu dla kształtowania ładu przestrzennego w analizowanym układzie zabudowy.Zastrzeżenia Skarżącej wzbudza również kwestia sposobu wyznaczenia parametru w zakresie szerokości elewacji frontowej, która została ustalona w przedziale od 15,6 m do 38 m. Powstanie bowiem obiekt kilkukrotnie szerszy niż sąsiednie budynki mieszkalne jednorodzinne, czego w żaden sposób nie sposób pogodzić z wymaganiami kształtowania ładu przestrzennego.W ocenie Skarżącej również wysokość zabudowy została ustalona nieprawidłowo, gdyż przyjęte wartości znacznie odstają od parametrów wysokościowych budynków zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Sąsiednie budynki mieszkalne jednorodzinne oraz zlokalizowany na sąsiedniej działce nr [...] budynek usługowy są znacznie niższe, co powoduje, że objęta decyzją zabudowa będzie zdecydowanie górować nad okoliczną zabudową, zaburzając w ten sposób ukształtowany w tym rejonie ład przestrzenny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalając wysokość kalenicy na poziomie do 13m organ nawiązywał do budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Jednak kalenica tego budynku usytuowana jest prostopadle do ul. Ł., przez co w odbiorze przestrzennym obiekt nie oddziaływuje w dużym stopniu na krajobraz. Natomiast w przypadku spornego obiektu z uwagi na przyjęty parametr szerokości elewacji frontowej, wyznaczoną linię zabudowy oraz kształt działki można założyć, że kalenica będzie usytuowana równolegle do ul. Ł., co spowoduje, że obiekt ten niewątpliwie zdominuje krajobraz w tej okolicy, wpływając dalece negatywnie na charakter miejsca, gdzie występuje przede wszystkim niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.W piśmie procesowym z 25 maja 2026 r. pełnomocnik uczestników postępowania – T. B., M. B. i O. B. przedstawiając szeroką argumentację na tle zastosowanych przez organ przepisów, przyłączył się do stanowiska Kolegium i wniósł o oddalenie skargi. Do pisma załączono zaświadczenie z Urzędu Miasta Kielce potwierdzające, że działka nr ewid. [...] obręb [...] w Kielcach jest objęta obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach Nr 580/2000 z dnia 26 października 2000 r. z późn. zm.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 5 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 10 września 2025 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z częścią garażową na działce nr ewid. [...], przy ul. Ł. w Kielcach.W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla opisanej wyżej inwestycji powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).Przesłanki wydania omawianej decyzji wynikają z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że jej wydanie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 % (ust. 1); Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym (ust. 2); Dopuszcza się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 3).Mając na względzie treść regulacji należy uznać, że w zakresie § 4 zasadą jest ustalanie parametru maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy w oparciu o wartości średnie z całego obszaru analizowanego, zaś odstąpienie od tej zasady powinno być traktowane jako wyjątek, w sytuacji, gdy potwierdzają je wyniki analizy i odstępstwo znajduje uzasadnienie w treści decyzji.Nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek wielorodzinny zaś pozostałą zabudowę, zwłaszcza w kwartale ulic: W., Ł., P., stanowią budynki jednorodzinne i usługowe. Rację ma skarżąca podnosząc, że wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony na poziomie odbiegającym od średniej z obszaru analizowanego jak również jest większy od tego wskaźnika dla jednego budynku wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Dla wnioskowanej inwestycji wskaźnik ten ustalono na poziomie 0,96, w sytuacji, gdy średnia dla obszaru analizowanego wynosi 0,53. Słusznie wskazuje skarżąca, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia dopuszczono przewidzianą w tym przepisie tolerancję 20%, jednakże Kolegium pominęło okoliczność, że organ I instancji 20% tolerancję odniósł nie do średniej z obszaru analizowanego, lecz do wartości tego wskaźnika ustalonego dla jedynego zlokalizowanego w obszarze analizowanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który wynosi 0,80. Podobne rozwiązanie zastosowano wobec wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy, która dla zabudowy wielorodzinnej wynosi ok. 0,64 natomiast organ I instancji dla nowej zabudowy przyjął ten wskaźnik: 0,77, przy czym średnia wartość w obszarze analizowanym waha się w granicach od 0,08 do 1,23. Zdaniem Sądu, z perspektywy wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasady sąsiedztwa oraz z uwagi na wymogi zachowania ładu przestrzennego, dla ustalenia parametrów nowej zabudowy odnalezienie tylko jednego budynku wielorodzinnego w obszarze analizowanym nie jest wystarczające by uznać, że stanowi on wzorzec dla planowanej zabudowy, mimo, że mają taki sam charakter. Powiększanie zatem wskaźników o których mowa w § 4 o przewidzianą w nich 20% tolerancję w oparciu o jeden budynek w zabudowie wielorodzinnej nie zasługuje na akceptację. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej nadziemnej intensywności jest błędne.Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Stosownie do tej regulacji udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym ustalono na 0,21, w tym dla budynku wielorodzinnego – ok. 0,16. Tymczasem organ II instancji zaakceptował ustalenie górnej granicy tego wskaźnika na poziomie 0,24, który jak wynika z analizy dotyczy zabudowy jednorodzinnej, występującej w kwartale ulic: W., Ł., P. Trudno nie zgodzić się ze skarżącą, że zastosowanie wskaźnika powierzchni zabudowy typowego dla zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej na małych działkach do zabudowy wielorodzinnej realizowanej na wielokrotnie większej działce nie może być uznane za prawidłowe, gdyż doprowadzi do powstania obiektu o gabarytach nie wpisujących się w istniejący ład przestrzenny.Zauważyć również należy, że wyniki analizy nawiązują do wartości najbardziej korzystnych dla inwestora, które nie są reprezentacyjne dla analizowanego obszaru. Sąd w całości podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 5 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1781/21 i odwołujące się do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa, że określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymogami ładu przestrzennego.W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w skardze brak było podstaw do ich uwzględnienia.Przede wszystkim należy uznać, że organy prawidłowo zastosowały art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023 r., poz. 1681). Zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Taka sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu jednak nie mniejszej niż 50m i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.W orzecznictwie wyrażono pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. W ustawie uregulowano tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Równocześnie należy przyjąć, że od tej zasady dopuszczalne są wyjątki, uzasadnione m. in. wielkością obszaru analizowanego, a także wielkością lub lokalizacją działki, która tylko w części objęta jest granicami obszaru analizowanego. Konkluzja co do objęcia analizą danej działki "granicznej" w istocie zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy czym podstawowym kryterium, jakie winno być tu brane pod uwagę, jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine upzp; por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2631/21).Organ II instancji powiększenie obszaru analizowanego uzasadnił wskazując, że odległość 159m równa minimalnej trzykrotnej szerokości frontu terenu obejmowałaby jedynie część nieruchomości bez istniejących na niej budynków lub części tych nieruchomości. Taka argumentacja, zdaniem Sądu zasługuje na akceptację. Objęcie analizą całych zabudowanych działek po granicach ich własności, z wyjątkiem działek drogowych, pozwala na dokonanie charakterystyki urbanistycznej pod kątem kontynuacji funkcji, gabarytów i form architektonicznych zabudowy już istniejącej oraz na podstawie dokonania ustaleń wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy.Sąd w całości nie podziela stanowiska skarżącej w kwestii braku możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Warunek kontynuacji funkcji określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym za kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. (por. wyroki NSA z 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć także nieruchomości znajdujące się w pewnej odległości od działki zainwestowania, ponieważ powierzchnię terenu analizowanego także określają przepisy prawa. Słuszne jest więc stanowisko orzekających w sprawie organów, że wystąpienie na terenie analizowanym zróżnicowanej zabudowy w postaci zabudowy jednorodzinnej z towarzyszącymi budynkami gospodarczo-garażowymi, budynku wielorodzinnego oraz budynków usługowych i produkcyjnych, pozwala na udzielenie inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy dla budynku wielomieszkaniowego i spełniony będzie wymóg kontynuacji ładu przestrzennego na tym terenie.W odniesieniu do pozostałych parametrów dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania, Sąd nie stwierdził uchybień co do ich wyznaczenia. Znajdują one potwierdzenie w wynikach analizy. W szczególności nie narusza wymogów określonych przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia wariantowe wyznaczenie geometrii dachu. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie jak i dachy dwuspadowe symetryczne i wielospadowe. W tych okolicznościach, skoro organy określiły geometrię dachu w odniesieniu do każdego z możliwych dachów występujących w obszarze analizowanym, pozostawiając w tym zakresie wybór inwestorowi, to powyższe ustalenie nie narusza zastanego w tym rejonie miasta ładu przestrzennego. Głębsza analiza pozostałych przyjętych przez organy parametrów dla nowej zabudowy jest jednak zbędna z uwagi na stwierdzone przez Sąd wadliwości i związaną z nimi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej.Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składają się: wpis w kwocie 500zł oraz kwota 480zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącej obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118) i opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17zł).. Na koszty składają się: wpis w kwocie 500zł oraz kwota 480zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącej obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118) i opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17zł).