Postanowienie - I GZ 225/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 11 czerwca 2026
Teza
Oddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2026 r. sygn. akt I SA/Rz 126/26 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 7 styczOddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2026 r. sygn. akt I SA/Rz 126/26 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 7 stycz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
11 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Tomasz Smoleń
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 23 marca 2026 r., sygn. akt I SA/Rz 126/26, odmówił P. N. (skarżący, wnioskodawca) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sprawie ze skargi ww. skarżącego na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (organ, Dyrektor ARiMR) z dnia 7 stycznia 2026 r., nr 9009-2026-000006 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych.W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżący po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na ww. decyzję, w piśmie z dnia 13 lutego 2025 r. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wykonanie decyzji spowoduje dla skarżącego niepowetowaną szkodę majątkową oraz poważne trudności finansowe, które będą miały charakter trudny lub niemożliwy do odwrócenia. Skarżący zaznaczył, że organ podjął już działania egzekucyjne, które powodują realne zagrożenie zajęcia rachunków bankowych, wierzytelności lub innych składników majątkowych, co w bezpośredni sposób naruszy płynność finansową prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego, stanowiącego jego podstawowe źródło utrzymania. Ewentualna egzekucja administracyjna doprowadzi do zachwiania stabilności ekonomicznej tego gospodarstwa, ograniczenia możliwości prowadzenia działalności rolniczej oraz realizacji bieżących zobowiązań, a skutki te będą miały charakter długotrwały i trudny do odwrócenia nawet w przypadku późniejszego uchylenia decyzji przez Sąd. Ponadto skarżący podkreślił, że w sprawie występuje wysokie prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi.Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie przedstawił swojej sytuacji finansowej oraz materialnej, nie dołączył też żadnych dokumentów źródłowych ją obrazujących.Sąd I instancji zaznaczył, że do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie jest wystarczające samo przekonanie wnioskodawcy, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje. Inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy, którego obowiązkiem jest poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Tego rodzaju danych skarżący jednak nie dostarczył wraz z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji (nie zawierają ich również dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy), tym samym uniemożliwił pozytywne załatwienie swojego wniosku. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny czy natychmiastowe wykonanie decyzji wpłynie na położenie ekonomiczne skarżącego w stopniu, który powodowałby konieczność jej tymczasowego wstrzymania.WSA w Warszawie wyjaśnił, że argumentacja skarżącego skupia się na podkreślaniu znalezienia się przez niego w trudnej sytuacji majątkowej spowodowanej, w jego ocenie, przez ewentualne czynności egzekucyjne. Sąd podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że z faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto rodzaj obowiązku nałożonego na skarżącego nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje oczywista możliwość zwrotu kwoty wynikającej ze skarżonej decyzji.Sąd I instancji dodał, iż nie kwestionuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącego, jednakże bez wykazania jaka jest jego rzeczywista sytuacja majątkowa nie można dokonać oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponownie zaznaczył, że to na wnioskodawcy spoczywał obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać Sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z dnia 7 stycznia 2026 r., ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a to:a. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy z treści wniosku wynikało realne zagrożenie powstania znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków oraz poprzez przyjęcie, że egzekucja świadczenia pieniężnego co do zasady nie może prowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy w realiach sprawy dotyczy ona gospodarstwa rolnego stanowiącego jedyne źródło utrzymania skarżącego;b. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego przeanalizowania okoliczności sprawy i zgromadzonego tym samym materiału dowodowego oraz pominięcie charakteru działalności prowadzonej przez skarżącego oraz skutków egzekucji dla ciągłości prowadzenia gospodarstwa.W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że skarżący w sposób jednoznaczny wskazał, że wobec niego podejmowane są czynności zmierzające do wszczęcia egzekucji administracyjnej, w tym istnieje realne zagrożenie zajęcia rachunków bankowych oraz innych składników majątkowych. W realiach prowadzenia gospodarstwa rolnego skutki takie mają charakter szczególnie dotkliwy i mogą prowadzić do utraty płynności finansowej, ograniczenia produkcji rolnej, a nawet zaprzestania działalności.Skarżący wyjaśnił, że w przypadku działalności rolniczej skutki egzekucji mogą mieć charakter trwały i trudny do odwrócenia, zwłaszcza gdy prowadzą do dezorganizacji procesu produkcyjnego oraz utraty zdolności finansowej gospodarstwa. Brak możliwości sfinansowania bieżącej działalności skutkuje bowiem nie tylko utratą planowanych dochodów, ale również powstaniem dalszych zobowiązań, utratą wiarygodności wobec klientów i kontrahentów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo).Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wnioskodawca powinien bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny.Wbrew twierdzeniom skarżącego, WSA nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA prawidłowo ocenił, że skarżący nie wykazał czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Brak wiedzy Sądu I instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącego nie pozwalał na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym.Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącego, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja finansowa, Sąd I instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.Sama ewentualność wystąpienia niepowetowanej szkody poprzez wszczęcie egzekucji nie stanowi samoistnej przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżący do wniosku o wstrzymanie wykonania nie dołączył żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jego aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej. Powtórzyć należy, że Sąd I instancji słusznie ocenił, iż bez przedłożenia stosownych dokumentów źródłowych nie było możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącego.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że przedstawione na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności wraz z argumentacją nie były poparte żadną dokumentacją na ich potwierdzenie. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie.Zarówno ani do wniosku, ani do zażalenia nie dołączono żadnych dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową skarżącego. Skarżący nie udokumentował stanu posiadanych rachunków (kont) bankowych, posiadanych oszczędności czy ich braku.Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji.W toku postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie dokonuje się kontroli legalności tej decyzji. Wobec tego bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji są okoliczności dotyczące subiektywnego przekonania skarżącego, że w sprawie występuje "wysokie prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi".Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.Ze wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.. oddalił zażalenie.