Wyrok - I SAB/Wr 80/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 11 czerwca 2026
Teza
Zobowiązano organ do wydania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie: SWSA Jarosław Horobiowski AWSA Tomasz Trybuszewski po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi H. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miaZobowiązano organ do wydania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie: SWSA Jarosław Horobiowski AWSA Tomasz Trybuszewski po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi H. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie mia
Data orzeczenia
11 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Dagmara Dominik-Ogińska
Rozstrzygnięcie
Zobowiązano organ do wydania aktu
UZASADNIENIE
1. Postępowanie przed organem administracji.1.1. H. B. (dalej strona/skarżąca) w dniu 7 maja 2025 r. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wraz ze stosownymi dokumentami.1.2. W dniu 30 czerwca 2025 r. wpłynęło do organu pismo Komendanta Placówki Straży Granicznej w L. dotyczące przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na zapytanie organu z dnia 6 czerwca 2025 r.1.3. Strona złożyła w dniu 8 stycznia 2026 r. ponaglenie, które Wojewoda pozostawił bez rozpoznania.2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.2.1. W skardze na bezczynność (9 stycznia 2026 r.) strona działając w oparciu o treść art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej KPA) oraz 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej PPSA) wskazała na brak działania organu pomimo złożenia wymaganego wniosku wraz z wszystkimi możliwymi dokumentami i pobrania odcisków papilarnych. W wezwaniu z dnia 8 maja 2025 r., które zostało doręczone stronie wynika, że decyzja winna zostać wydana na początku listopada 2025 r.2.2. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej wniesienie za pomocą e-doręczeń.2.3. W dniu 23 lutego 2026 r. uzupełniono skargę, w którym to piśmie wniesiono o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 PPSA tytułem rekompensaty za naruszenie praw strony oraz zwrot kosztów postępowania. Podkreślono, że bezczynność trwa dziewięć miesięcy, a organ nie podejmuje realnych czynności zmierzających do zakończenia postepowania. Takie działanie narusza zasadę praworządności oraz zasadę zaufania do państwa. Skarga została podpisana osobiście przez skarżącą.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.3.1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł odnieść spodziewanego skutku, albowiem skarżąca podpisała skargę osobiście.3.2. Sąd, dokonując oceny akt sprawy, uznał, że skarga jest zasadna, albowiem organ dopuścił się bezczynności z wniosku strony.3.3. Wyjaśnienia wymaga, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.; dalej ustawa specjalna) przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."3.4. Dalej treść art. 100c ustawy specjalnej została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Kolejne nowelizacje art. 100d ustawy specjalnej przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Następnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa; Dz. U. z 2025 r., poz. 1301). Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 4 marca 2027 r. (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2026 r., poz. 203).3.5. Podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieniono pogląd dotyczący stosowania przepisów art. 100d ustawy specjalnej po dniu 30 czerwca 2024 r.3.6. Wcześniej przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy specjalnej nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2007 r. C Nr 303, poz. 1; dalej KPP), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej EKPC) - (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r., sygn. akt: II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24.10.2024 r., sygn. akt: II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24, CBOSA). Natomiast obecne orzecznictwo, poczynając od wyroków NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt: II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i II OSK 2926/24, a także w wyrokach NSA z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, CBOSA, wskazuje, że przepisy art. 100c i 100d ustawy specjalnej mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Podkreślono przy tym, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Uwaga ta została jednak rozbudowana o wskazanie, że konieczne jest, aby sformułowane oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). NSA wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Tak samo należy traktować również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono, ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy specjalnej). Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Zatem nadzwyczajne okoliczności, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy specjalnej po dniu 30 czerwca 2024 r. Tym samym, po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d ustawy specjalnej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy specjalnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości - bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Należało wobec tego odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) – w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).3.7. Sąd w składzie orzekającym podziela wyżej zaprezentowany, aktualny pogląd NSA, co oznacza, że podniesiona przez skarżącą opieszałość mogła podlegać merytorycznej ocenie tut. Sądu.3.8. W sprawie podstawą złożonego wniosku jest pobyt stały skarżącej. Zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.; dalej ustawa o cudzoziemcach) zezwolenia na pobyt stały udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek, jeżeli: pozostaje w uznawanym przez prawo Rzeczypospolitej Polskiej związku małżeńskim z obywatelem polskim i pozostawał w tym związku małżeńskim przez co najmniej 3 lata przed dniem, w którym złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały, i bezpośrednio przed złożeniem tego wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nie krótszy niż 2 lata na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z tym obywatelem polskim lub w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt ze względów humanitarnych. W myśl art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione; cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203f, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203f (art. 210 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach). Mając na uwadze wskazane przepisy, organ obowiązuje 6 miesięczny termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały liczony od złożenia kompletnego wniosku. Długość tego terminu jest zatem adekwatna do przeciętnego poziomu skomplikowania takiej sprawy oraz aktualnego poziomu obciążenia urzędów wojewódzkich tymi sprawami. Mimo że po myśli art. 210 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, termin na wydanie zezwolenia biegnie od wystąpienia zdarzeń w nim wskazanych, to niemniej jednak tego rodzaju regulacja nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy.3.9. Zgodnie z art. 12 § 1 i § 2 KPA, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym.3.10. Bezczynność organu administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 KPA i wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1".W okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 KPA, albowiem od momentu wpływu wniosku (tj. od dnia 8 maja 2025 r.) do chwili wniesienia skargi (do dnia 9 stycznia 2026 r.) minęło 8 miesięcy, a organ nie wydał decyzji w sprawie, ani w inny sposób nie zakończył postępowania.3.11. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej PPSA) stwierdził bezczynność organu, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.3.12. Na podstawie art. 149 § 1a PPSA Sąd stwierdził, że wskazana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – pkt II sentencji wyroku.Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy niemającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, CBOSA). Powyższa sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.3.13. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 PPSA - mając na względzie charakter sprawy oraz ustawowo określony termin jej załatwienia - Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Tym bardziej, że sporządzony wywiad środowiskowy przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w L. z dnia 24 czerwca 2025 r. nie wskazuje na fikcyjność małżeństwa skarżącej.3.14. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 PPSA) Sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 151 PPSA, oddalił wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej – pkt IV sentencji wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, przy czym dotyczy to szczególnie drastycznych przypadków (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, CBOSA). Stwierdzenie bezczynności organu w niniejszej sprawie stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 PPSA.3.15. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 PPSA (pkt V sentencji wyroku).3.16. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie do art. 119 pkt 4 PPSA..