Wyrok - II GSK 952/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 11 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 782/22 w sprawie ze skargi K.B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dniaOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 782/22 w sprawie ze skargi K.B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono zaskarżoną uchwałę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
11 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Podstawa prawna
art. 11
kpa
art. 107
kpa
art. 138
kpa
art. 105
kpa
art. 139
kpa
art. 1
kpa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 782/22, po rozpoznaniu skargi K.B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 8 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną uchwałę, a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Naczelna Rada Lekarska, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz jej oddalenia. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1. przepisów prawa materialnego, tj.:a) art. 7 ust. 9, 10, 12 i 13 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2022 r. poz. 1731 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o zawodach lekarza) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że po zniesieniu z dniem 1 kwietnia 2022 r. wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, okręgowa rada lekarska może przyznawać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia wyrażającej zgodę na wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych przeznaczonych dla pacjentów chorych na COVID-19, podczas gdy w sytuacji braku wyodrębnienia takich podmiotów okręgowa rada lekarska nie może przyznawać lekarzowi warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia wyrażającej zgodę wykonywanie zawodu w podmiotach leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 z uwagi na określony w tej decyzji zakres nadanego uprawnienia do wykonywania zawodu lekarza;b) art. 7 ust. 16, 16a i 16b pkt 2 ustawy o zawodach lekarza poprzez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że przepisy te przewidują sytuacje dotyczące wykonywania zawodu lekarza poza covidowym podmiotem leczniczym, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do osób, które posiadają już warunkowe prawo wykonywania zawodu wydane na podstawie art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza, a nie lekarzy, którzy dopiero po raz pierwszy ubiegają się o przyznanie im tego prawa;2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.), polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni bezprzedmiotowości postępowania i umorzył postępowanie w sprawie zamiast wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe i skarga winna być oddalona;b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak przekonywującego uzasadnienia bezprzedmiotowości postępowania i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegającą na wskazaniu w nim, że brak było uchybień organu I instancji w wydanej przez ten organ uchwale, co skutkowało uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełniało wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., a odniesienie się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu jest zgodne z zasadą przekonania zawartą w art. 11 k.p.a., w związku z tym skarga winna być oddalona;c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a. oraz w zw. z art. 139 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ odwoławczy w uzasadnieniu częściowo odnosząc się merytorycznie do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu orzekł na niekorzyść strony, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej uchwały, podczas gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, nie jest rozstrzygnięciem na niekorzyść strony, a w związku z tym organ nie naruszył tych przepisów i skarga winna być oddalona.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej odrzucenie w całości z uwagi na uchybienia formalne, tj. złożenie jej przez podmiot, w stosunku do którego nie zapadł zaskarżony wyrok WSA, bowiem skargę kasacyjną wniosła Naczelna Rada Lekarska, podczas gdy wyrok został wydany w stosunku do Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, a także z uwagi na wątpliwe umocowanie pełnomocnika organu, któremu pełnomocnictwa udzielił Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej nie zaś Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, ani nawet nie dwóch członków Naczelnej Rady Lekarskiej, jak i że z pełnomocnictwa nie wynika, aby było ono udzielone przez Naczelną Radę Lekarską albo przez Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według sześciokrotności stawki minimalnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na podstawie z art. 174 p.p.s.a. determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36 i wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, LEX nr 2739689).Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są jednak ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje bowiem ustalenie czy dopuszczalne było umorzenie postępowania przez organ.Na wstępie, z uwagi na podnoszone zarzuty, należy zauważyć, że art. 7 ustawy o zawodach lekarza dotyczy prawa wykonywania zawodu przyznawanego cudzoziemcom. Przepis ten uległ daleko idącym zmianom na podstawie ustawy z dnia 27 listopada 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii kadr medycznych (Dz. U. poz. 2401 ze zm.). Mianowicie dodano do niego jednostki redakcyjne od ust. 9 do 22, których celem było umożliwienie, na uproszczonych zasadach, pracy w Polsce personelowi medycznemu pochodzącemu z tzw. państw trzecich, czyli spoza terytorium Unii Europejskiej. Stąd przewidziano, że w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii osobie, która uzyskała kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgodę na wykonywanie zawodu lekarza albo zgodę na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, jeżeli osoba ta spełnia warunki, o których mowa w ust. 2a pkt 3-5 i 7 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie z ust. 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, w przypadku posiadania przez osobę, o której mowa w ust. 9 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, dyplomu potwierdzającego uzyskanie tytułu specjalisty, o którym mowa w ust. 2a pkt 8 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, osoba ta może uzyskać zgodę na samodzielne wykonywanie zawodu, z zastrzeżeniem ust. 14 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. W przypadku niespełniania warunku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, osoba, o której mowa w ust. 9 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, może uzyskać zgodę na wykonywanie zawodu pod nadzorem lekarza albo lekarza dentysty posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty. Dalej ust. 12 wskazanego artykułu stanowił, że od osoby, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, nie jest wymagane zalegalizowanie dyplomów lub duplikatów oraz posiadanie apostille dyplomów lub ich duplikatów, o których mowa w ust. 2a pkt 7 i 8 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Wskazanej powyżej zgody na wykonywanie zawodu udzielał minister właściwy do spraw zdrowia, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Decyzji tej nadawano rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 12 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, okręgowa rada lekarska przyznawała jej adresatowi warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty.Ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) dodano ust. 12a i 12b do art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie więc z powołanym ust. 12a zgody, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, nie udziela się w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 12b art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Natomiast treść ust. 12b art. 7 ustawy o zawodach lekarza przewiduje, że w przypadku wniosków o wydanie zgody, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem zniesienia wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, minister właściwy do spraw zdrowia może wydać zgodę, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, łącznie ze zgodą na wykonywanie zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Przepisy ust. 16 art. 7 ustawy o zawodach lekarza stosuje się odpowiednio. Dodano również ust. 16a i 16b do art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie z powołanymi przepisami (ust. 16a) lekarz lub lekarz dentysta, posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, może w ramach wykonywania zawodu lekarza lub lekarza dentysty udzielać świadczeń zdrowotnych w podmiotach leczniczych udzielających świadczeń osobom, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wykonywanie zawodu w podmiotach leczniczych udzielających świadczeń ofiarom konfliktu zbrojnego na Ukrainie nie wymaga zgody, o której mowa w ust. 16 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Lekarz lub lekarz dentysta zgłasza ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w jakim podmiocie leczniczym i na jaki okres został zatrudniony, w terminie 7 dni od dnia rozpoczęcia udzielania świadczeń zdrowotnych w tym podmiocie. Brak dokonania zgłoszenia może stanowić podstawę do cofnięcia zgody, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Cofnięcie zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dalej w ust. 16b art. 7 ustawy o zawodach lekarza stwierdzono, że lekarz lub lekarz dentysta, posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody, o której mowa w ust. 16 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, w przypadku:1) zniesienia stanu zagrożenia epidemicznego oraz zniesienia stanu epidemii lub2) braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19.W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy z 8 kwietnia 2022 r. wskazano, że celem zaproponowanej zmiany jest umożliwienie lekarzom i lekarzom dentystom posiadającym warunkowe prawo wykonywania zawodu udzielania świadczeń zdrowotnych również poza podmiotami przeznaczonymi do leczenia COVID-19 w związku z planowanym zniesieniem wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 oraz poprawą sytuacji epidemicznej w kraju.Należy przy tym zauważyć, że 1 kwietnia 2022 r. zostało zniesione wyodrębnienie podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Właśnie to zdarzenie było, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, przyczyną umorzenia postępowania w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza.W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że problematyka ta była już przedmiotem rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 16 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 139/24, LEX nr 3728698, wyrok NSA z 17 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 2220/23, wyrok NSA z 1 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 411/23; wyrok NSA z 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 312/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażone w przywołanych wyrokach oceny i przyjmuje je za własne. Stąd nieuzasadnione było przyjęcie przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie.Trafnie zwraca się uwagę w judykaturze i doktrynie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy brak jest przedmiotu tego postępowania – tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc wtedy, gdy dana sprawa bądź od początku nie miała charakteru sprawy administracyjnej, bądź utraciła taki charakter w toku procedowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Taki stan rzeczy zaistnieje, gdy nastąpi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowuje, że przestanie istnieć relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy, w postaci wydania decyzji administracyjnej. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1640/22, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że w art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza nie wskazano, że przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu następuje do konkretnego podmiotu leczniczego. Dopiero w ust. 15 art. 78 ustawy o zawodach lekarza ustawodawca precyzuje, że lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, nie może na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywać zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Zasada ta doznaje jednak odstępstwa, gdyż Minister Zdrowia może – na podstawie ust. 16 art. 7 ustawy o zawodach lekarza – udzielić zgody na wykonywanie zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19.Istotna dla kontrolowanej sprawy jest również wprowadzona z dniem 24 lutego 2022 r. wspominana już wyżej zmiana ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, którą dodano do art. 7 ust. 12a ustawy o zawodach lekarza. Regulacja ta przewiduje, że w sytuacji, gdy wniosek o wydanie zgody został złożony i nie był rozpatrzony przed dniem zniesienia wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, minister właściwy do spraw zdrowia może wydać zgodę, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, łącznie ze zgodą na wykonywanie zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Natomiast brak jest analogicznego rozwiązania w odniesieniu do kompetencji samorządu lekarskiego przewidzianej w ust. 13 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, co pozwala na przyjęcie założenia, że w sytuacji gdy do zniesienia dochodzi na drugim etapie postępowania, decydująca w tym zakresie jest decyzja Ministra Zdrowia.Trafnie więc zwrócono uwagę w judykaturze, że wskazana dwuetapowa procedura pozwala na przyjęcie, że kompetencja okręgowej rady lekarskiej, polegająca na przyznaniu warunkowego prawa wykonywania zawodu, jest traktowana przez ustawodawcę wąsko i nie obejmuje swym zakresem oceny innych przesłanek niż te wynikające z art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Każdy z wymienionych podmiotów realizuje swój zakres władztwa administracyjnego na każdym ze wskazanych etapów postępowania, przy czym zniesienie podmiotów covidowych w trakcie trwania procedury ma znaczenie jedynie wówczas, gdy lekarz nie uzyskał zgody ministra właściwego do spraw zdrowia na wykonywanie zawodu.Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że lekarz, który uzyskał zgodę Ministra Zdrowia na wykonywanie zawodu przed zniesieniem podmiotów covidowych, może oczekiwać rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie warunkowego prawa wykonywania zawodu przez okręgową radę lekarską bez względu na zniesienie tego rodzaju podmiotów. Ustawodawca przewidział zresztą – także w dodanym do art. 7 ust. 16b pkt 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty – sytuację, w której lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody, o której mowa w ust. 16, w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w powołanym przepisie mowa jest jedynie o lekarzach posiadających warunkowe prawo wykonywania zawodu, nie zaś o lekarzach, którzy już wykonywali zawód w podmiocie covidowym.Dodatkowo należy podkreślić, że w dodanym do art. 7 ust. 12a ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. ustawodawca jedynie przewidział, że zgody, o której mowa w ust. 9 i 10, nie udziela się w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 12b. Stąd po zniesieniu podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 minister właściwy do spraw zdrowia nie może już wydać decyzji pozytywnej na podstawie art. 7 ust. 9 i 10 ustawy o zawodach lekarza, ale jednocześnie nie zostało przewidziane w ramach wskazanej nowelizacji, że Okręgowa rada lekarska nie przyznaje już warunkowego prawa wykonywania zawodu w stosunku do osób, które taką decyzję zdążyły uzyskać przed wprowadzoną zmianą. Stąd w stosunku do osób, wobec których Minister wydał już pozytywną decyzję na podstawie art. 7 ust. 9 lub 10 ustawy o zawodach lekarza, konieczne jest dalsze procedowanie w ramach wspomnianego II etapu procedury.Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że sam fakt orzekania przez organ odwoławczy po 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe.W świetle powyższych rozważań stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie ma umocowania prawnego, bowiem sam fakt orzekania przez organ po dniu 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć. Organ odwoławczy winien był więc rozpoznać odwołanie merytorycznie i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 k.p.a., a nie formalne o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która w tym przypadku nie zachodzi. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw nie tylko zarzuty naruszenia art. 105 k.p.a., ale także zarzuty naruszenia art. 7 ust. 9, ust. 10, ust. 12, ust. 12a i 12b, ust. 13, ust. 16a i 16b ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.Nie mógł zostać uwzględniony także podniesiony w punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 i w związku z art. 11 k.p.a.W ocenie NSA trafnie zauważył Sąd I instancji, że argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jest niekonsekwentna. Z jednej strony organ powołał się bowiem na bezprzedmiotowość postępowania stanowiącą, jego zdaniem, podstawę do umorzenia postępowania, z drugiej zaś analizował i oceniał w uzasadnieniu merytoryczne argumenty świadczące, jego zdaniem, o brakach wniosku, które uniemożliwiały przyznanie stronie uprawnienia. Zasadnie tak skonstruowane uzasadnienie Sąd I instancji uznał za naruszające wymogi procesowe. Uzasadnienie decyzji jest elementem formalnym decyzji. Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51; wyrok NSA z 6 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Wr 806/93, Prok. i Pr. 1995, Nr 2, poz. 57). Jeśli zatem, tak jak w tej sprawie, rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznego rozstrzygnięcia organu jest różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a.Co więcej, należy zauważyć, że merytoryczne odniesienie się organu do odwołania skarżącej znajduje się w zaskarżonej uchwale (s. 4-8), a samo uzasadnienie umorzenia postępowania zamieszczono na stronach od 5 do 7 zaskarżonej uchwały. Rację miał zatem Sąd I instancji kwestionując zgodność z prawem tak sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej skutecznie tego poglądu nie podważyła.Jeżeli chodzi o zarzut zawarty w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a. oraz w zw. z art. 139 k.p.a., to stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1069/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a. wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest trafny. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, zważywszy na pozostałe niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej organu.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów od organu na rzecz skarżącej należny był z tytułu złożenia przez pełnomocnika profesjonalnego, prowadzącego sprawę już w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a..