Wyrok - I GSK 916/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 11 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2244/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dniOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2244/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dni
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
11 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Boratyn
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 10 grudnia 2024 r., sygn. V SA/Wa 2244/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Z. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (Agencja dalej zwana ARiMR) z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr SZK/309/2023, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, oddalił skargę.W stanie faktycznym sprawy skarżąca w czerwcu 2023 r. złożyła wniosek o udzielenie jej pomocy finansowej przeznaczonej dla producentów rolnych, którzy ponieśli dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji na rynku pszenicy, gryki lub kukurydzy spowodowanej agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Do wniosku dołączono kopię faktur: z dnia 8 grudnia 2022 r. nr 71/2022, z dnia 14 grudnia 2022 r. nr 72/2022, z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 73/2022.Decyzją z dnia 17 lipca 2023 r. Kierownik BP ARiMR w Gostyninie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy finansowej, zaś Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.Organ odwoławczy przytaczając treść § 13zt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem) podkreślił, że kopie faktur dołączone do wniosku o udzielenie pomocy finansowej wskazują, że sprzedaży zbóż dokonała nie wnioskodawczyni, ale "T." Sp. z o.o. (dalej zwana spółką). W konsekwencji nie doszło do spełnienia warunku zawartego w § 13zt ust. 1 pkt 3a) rozporządzenia.Zdaniem Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR przedłożona przez wnioskodawczynię umowa dotycząca realizacji, wraz ze spółką, wspólnego przedsięwzięcia nie miała wpływu na wynik sprawy. W rozpatrywanym przypadku producentem rolnym, który występuje z wnioskiem o przyznanie pomocy, jest bowiem wnioskodawczyni, posiadająca odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - Dz.U. z 2023 r., poz. 885). Za takiego producenta nie można natomiast uznać grupy podmiotów, tj. spółki i wnioskodawczyni, które wprawdzie zawarły umowę o realizację wspólnego przedsięwzięcia, ale nie posiadają jednego numeru ewidencji producentów i nie występują jako jeden producent z wnioskiem o przyznanie pomocy w niniejszej sprawie.WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi wnioskodawczyni na decyzję organu odwoławczego, oddalił przedmiotową skargę.Sąd podkreślił, że zgodnie z w myśl § 13zt ust. 1 pkt 1) rozporządzenia, w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wniosek taki zgodnie z § 13zt ust. 4 pkt 1-3 - powinien zawierać: imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres producenta rolnego ubiegającego się o pomoc; numer identyfikacyjny producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; numer identyfikacyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) lub numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających numeru PESEL - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość.W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje to, że na fakturach dołączonych do wniosku skarżącej ubiegającej się o wsparcie jako sprzedawca widnieje inny niż ona podmiot. To zaś wyklucza możliwość przyjęcia, że ziściła się przesłanka przyznania wsparcia przewidziana w § 13zt ust. 1 pkt 3a) rozporządzenia.Sad dodał, że postanowienia umowne (ustalające zasady współdziałania i wzajemnych rozliczeń współpracujących ze sobą podmiotów) nie mogą modyfikować warunków przyznania wsparcia finansowego pochodzącego ze środków publicznych oraz usprawiedliwiać odstąpienia od obowiązku wypełnienia przesłanek ustanowionych przepisami prawa powszechnie obowiązującego.Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyła wnioskodawczyni, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła:1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanej "K.p.a.") poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności umowy o realizację wspólnego przedsięwzięcia zawartej w dniu 10 maja 2022 r., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;2. naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci oświadczenia spółki T. sp. z o.o. z dnia 20 września 2023 r., w sytuacji gdy dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;3. naruszenie § 13zt ust. 1 pkt 3a) Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 stycznia 2015 r. (dalej zwanego "rozporządzeniem") w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, iż skarżąca nie jest podmiotem, który dokonał sprzedaży w myśl ww. paragrafu rozporządzenia;4. naruszenie § 13zt ust. 5 rozporządzenia w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, iż skarżąca nie przedłożyła do wniosku faktur VAT w myśl ww. paragrafu rozporządzenia.Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 22 sierpnia 2023 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.Oprócz tego skarżąca wystąpiła o zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że iż zgodnie z § 4 ust. 5 ww. umowy skarżąca wraz ze spółką ustalili, iż kukurydza po zbiorze będzie sprzedawana "na mokro". Całość należności wpłynie na konto spółki, skąd pokryte będą w pierwszej kolejności wszelkie wydatki poniesione na uprawę, wraz z obciążeniami o odroczonym terminie płatności, a zatem strony ww. umowy ustaliły, iż w związku z udzieleniem przez spółkę finansowania, całość środków osiągniętych ze sprzedaży wpłynie na kontro spółki, nie zaś, iż sprzedaż będzie dokonywana przez ww. spółkę.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie formułując tego rodzaju zarzut winien jednoznacznie wskazać którą konkretnie postać błędu subsumpcji podnosi, tj. czy jego zdaniem wojewódzki sąd administracyjny niewłaściwie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w konkretnym przepisie prawa czy też błędnie przyjął, że stan ten odpowiada normie wyrażonej we wskazanej przez niego regulacji.W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Skarżąca kasacyjnie sformułowała przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie łącznie cztery zarzuty, nie określając wprost, który z nich dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a który regulacji prawa materialnego. W tej więc sytuacji, jedynie z charakteru wymienionych w podstawach prawnych zarzutów przepisów można pośrednio wnioskować czy danym przypadku mamy do czynienia z zarzutem kasacyjnym opartym na podstawie z pkt 1 czy też pkt 2 art. 174 P.p.s.a.W zarzutach oznaczonych numerami 1 i 2, jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji wymieniono przepisy K.p.a. i P.p.s.a., wobec tego zostały one potraktowane jako odnoszące się do naruszenia przepisów postepowania, zaś zarzuty 3 i 4, w których wskazano na uchybienie przez WSA w Warszawie regulacjom rozporządzenia, przede wszystkim poprzez ich błędną wykładnię, jako odnoszące się do naruszenia regulacji materialnoprawnych.W sytuacji sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na obu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 P.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów procesowych. Reguła ta jednak nie ma bezwzględnego charakteru i wyjątki od niej są dopuszczalne w sytuacji, w której zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń determinowany jest rezultatami wykładni i zastosowaniem konkretnych przepisów prawa materialnego. Z tego rodzaju wyjątkową sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, wobec czego w jej uwarunkowaniach zasadnym jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.W ramach zarzutu nr 3 skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie przez WSA w Warszawie § 13zt ust. 1 pkt 3a) rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jest ona podmiotem który nie dokonał sprzedaży wymienionych w tym przepisie płodów rolnych. Odnosząc się do tej postaci zarzutu stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, jako że został on skonstruowany w sposób, który uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego. Skarżąca kasacyjnie poprzez ten zarzut wytknęła bowiem Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię konkretnego przepisu rozporządzenia, nie podała jednak na czym ta błędna wykładnia miałby polegać. Błąd wykładni, to zaś nieprawidłowe rozumienie przepisu prawa, natomiast z twierdzeń tego zarzutu nie można wywieść na czym w tym wypadku to błędne rozumienie § 13zt ust. 1 pkt 3a) rozporządzenia przez Sąd miałoby polegać.W tym aspekcie dodać również należy, że wszelkie okoliczności dotyczące ustalenia podmiotu dokonującego w skonkretyzowanych i zindywidualizowanych okolicznościach sprawy sprzedaży wymienionych w § 13zt ust. 1 pkt 3a) rozporządzenia płodów rolnych są związane z postacią poczynionych na jej gruncie ustaleń faktycznych i mogą co najwyżej mieć związek z kwestią oceny zastosowania wyżej wymienionej regulacji. Wobec tego zarzut błędnej wykładni przedmiotowego przepisu nie mógł zostać uznany za skuteczny.Podobne uwagi odnieść należy do zarzutu nr 4. W tym wypadku również zarzucając WSA w Warszawie błędne zastosowanie § 13zt ust. 5 rozporządzenia skarżąca kasacyjnie argumentuje za koniecznością przyjęcia, iż przedłożyła ona wymagane faktury. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami, które co należy podkreślić, nie są sporne, faktury zostały przedłożone przez skarżącą, nie na nią zostały wystawione i dlatego organ ich nie uwzględnił. Przepis § 13zt ust. 5 rozporządzenia mówi zaś o konieczności przedłożenia faktur dokumentujących sprzedaż przez rolnika występującego o wsparcie.Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że § 13zt ust. 5 rozporządzenia został na gruncie niniejszej sprawy wadliwie zastosowany, natomiast skarżąca kasacyjnie w tym wypadku, w pierwszej kolejności podejmuje polemikę z treścią poczynionych ustaleń, których nie można podważać poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Po drugie zaś wymogi dotyczące interpretacji treści faktury, mogą być reinterpretowane jedynie w świetle wniosków płynących z wykładni § 13zt ust. 5 rozporządzenia, którą w tym wypadku nie została zakwestionowana. Tak więc zarzut ten, nie do końca prawidłowo skonstruowany, a przy tym nieodnoszący się do istoty stanowiska WSA w Warszawie, nie mógł zostać uznany za zasadny.W pierwszym z procesowych zarzutów (zarzut nr 1) skarżąca kasacyjnie podniosła uchybienie przez Sąd pierwszej instancji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez wybiórczą i dowolną ocenę dowodów. Chodzi jej tu przede wszystkim o treść umowy jaką zawarła z kooperującą z nią spółką. Odnosząc się do tych twierdzeń podkreślić należy, że WSA w Warszawie, z rezultatów wykładni przepisów rozporządzenia, w szczególności jego § 13zt ust. 1 pkt 3a) wywiódł, ze umowa ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii zasadności wniosku o przyznanie jej wsparcia. Stwierdził bowiem, że z wnioskiem o pomoc może wystąpić jedynie producent rolny, który dokonał sprzedaży płodów rolnych, udokumentowanych wystawioną na niego fakturą. Tak więc Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia wymienionych przez skarżącą przepisów, dezawuując, jak to sugeruje skarżąca kasacyjnie, dowodowe znaczenie wskazanej w zarzucie umowy. Podważenie jego stanowiska mogłoby bowiem nastąpić jedynie przez zakwestionowanie dokonanej przez WSA w Warszawie wykładni przepisów, z czym na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia.Co do zarzutu nr 2 również należy stwierdzić, iż nie znajduje on uzasadnionych podstaw. W tym wypadku bowiem skarżąca kasacyjnie również skupia się na problematyce umowy jaką zawarła ze współpracującą z nią spółką, która to okoliczność Sąd i organy uznały za nieistotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego nie sposób jest zarzucić Sadowi w tym względzie dopuszczenie się naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Skoro bowiem Sąd zgodził się z organami, że z wnioskiem o wsparcie mógł wystąpić jedynie rolnik legitymujący się odpowiednim numerem identyfikacyjnym, który we własnym imieniu dokonał sprzedaży płodów rolnych, to przeprowadzenie dowodu z dokumentu - umowy skarżącej ze spółką, było zbędne i niecelowe. W tej sytuacji przedmiotowy zarzut uznać należało za pozbawiony podstaw.Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.