Wyrok - II SA/Kr 157/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 12 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję organu II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 listopada 2025 r. znak: K.RUZ.4219.1.26.2025.MK w przedmiocie udUchylono decyzję organu II i I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 listopada 2025 r. znak: K.RUZ.4219.1.26.2025.MK w przedmiocie ud
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga Elektrowni na decyzję Ministra Ochrony Środowiska w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola decyzji administracyjnej
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
opłata za szczególne korzystanie z wód
kontrola decyzji administracyjnej
odprowadzanie ścieków
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
12 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Agnieszka Nawara-Dubiel
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję organu II i I instancji
UZASADNIENIE
Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 26 września 2025 r., na podstawie art. 389 pkt 8, art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 393 ust. 4, art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 400 ust. 6, art. 403 ust. 1 i 2, art. 407 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 960 – dalej jako: u.p.w.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy K. nad D. (dalej też jako: wnioskodawca lub inwestor),w pkt. I. udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na:1. zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód mającą wpływ na warunki przepływu wód, częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki D. w km 151+634 – 151+690, poprzez wykonanie na dz. nr [...], [...] i [...] w m. K. nad D., gm. K. nad D.:1.1. nasypu z gruntu budowlanego w km 151+634 – 151+690 rzeki D. , o długości ok. 56,00m (długość ścieżki ok. 76,00m), wysokości do 2,00m, nachyleniu skarp 1:1,5, (początek: X: 5478436.147, Y: 7458603.562, koniec: X: 5478405.141, Y: 7458660.928);1.2. przepustu z rur PVC lub PP Ř400mm w km 151+667,60 rzeki D. (w naturalnym zagłębieniu terenu) o długości ok. 8,00m, wraz z umocnieniem wlotu i wylotu narzutem kamiennym z głazów o średnicy kolejno: min. 50cm i min. 80cm, (oś przepustu: X: 5478424.164; Y: 7458644.238);1.3. umocnienia nasypu w km 151+650 – 151+690 rzeki D. (od strony rzeki) na długości ok. 40,00m i wysokości 0,80-2,00m, w formie narzutu kamiennego z głazów o średnicy min. 80cm, nachylenie skarp 1:1,5 (początek: X: 5478440.758, Y: 7458638.180, koniec: X: 5478406.713, Y: 7458662.716);1.4. umocnienia nasypu w km 151+644 – 151+667 rzeki D. (od strony centrum) na długości ok. 42,00m i wysokości 0,50-2,00m, w formie koszy siatkowo-kamiennych, z elementów o wymiarach 2,00m x 1,50m x 0,50m, posadowionych na głębokości ok. 0,25m (początek: X: 5478433.488, Y: 7458608.898, koniec: X: 5478423.671, Y: 7458642.412);2. lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki D. nowych obiektów budowlanych – drogi dla pieszych i rowerów na dz. nr [...] i [...] w m. K. nad D., gm. K. nad D., (początek: [...] koniec: [...]) w ramach inwestycji pn.: "Budowa drogi dla pieszych i rowerów w K. nad D.";w pkt. II. w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym ustalił następujące warunki wykonania uprawnienia:1. prowadzenia robót pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia;2. powiadomienia Nadzoru Wodnego N. T. o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót z 7-dniowym wyprzedzeniem;3. wykonywania robót przy użyciu sprzętu posiadającego zabezpieczenia przed przedostawaniem się paliwa i oleju do środowiska;4. uporządkowania terenu po wykonania robót;5. prowadzenia robót związanych z zamierzoną inwestycją poza okresem zagrożenia powodzią;6. ponoszenia odpowiedzialności za ewentualne zniszczenia, które mogą wystąpić przy spływie wód powodziowych;w pkt. III. wskazał, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec nieruchomości i urządzeń;w pkt. IV. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.W uzasadnieniu decyzji organ I instancji na wstępie podał, że wnioskiem z dnia 14 listopada 2023 r. (data wpływu – 16 listopada 2023 r.), uzupełnionym pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. (data wpływu – 13 grudnia 2023 r.), inwestor zwrócił się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przyległych do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód, tj. wykonanie nasypu ścieżki w km 151+634 – 151+690 rzeki D. , brzeg lewy wraz z: przepustem w km 151+667,60 rzeki D. brzeg lewy, umocnieniem nasypu w km 151+650 – 151+690 rzeki D. brzeg lewy, wykonaniem koszy siatkowo-kamiennych w km 151+644 – 151+667 rzeki D. , brzeg lewy, lokalizacja: obr. K. , w ramach inwestycji pn. "Budowa drogi dla pieszych i rowerów w K. nad D.". Dodano, że do wniosku dołączono decyzję z dnia 17 lipca 2023 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – gminnym.Dalej organ I instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, w którym trzykrotnie wydana dla wnioskodawcy decyzja pozytywna była uchylana przez organ odwoławczy.Organ I instancji wyjaśnił, że celem planowanego przedsięwzięcia jest budowa połączenia ścieżki pieszo-rowerowej wzdłuż lewego brzegu rzeki D. z rondem w miejscowości K. nad D.. Inwestycja przewiduje włączenie ścieżki do trasy drogi rowerowej budowanej w ramach inwestycji pn. "Budowa ścieżki pieszo-rowerowej Centrum w K. nad D.", a projekt obejmuje wykonanie nasypu ścieżki w km 151+634 – 151+690 rzeki D. c. Zaprojektowano skarpę nasypu wraz z umocnieniem, zaś zabezpieczenie skarpy od strony D. stanowić będzie narzut kamienny, a umocnienie od strony centrum zostanie wykonane z koszy siatkowo-kamiennych. Podniesiono również, że wody powodziowe, które w czasie wezbrania mogą napłynąć za konstrukcję ścieżki rowerowej, zostaną odprowadzone do rzeki D. za pomocą projektowanego przepustu pod ścieżką rowerową, który zostanie wykonany w naturalnym zagłębieniu terenu.Organ ustalił, że inwestycja znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki D. (zgodnie z art. 16 pkt 34 w zw. z art. 555 i art. 169 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.w.), gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (Q1%), wyznaczonym na mapach zagrożenia powodziowego (arkusz: M-34-89-D-b-3) przekazanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom administracji w dniu 15 kwietnia 2015 r., jako oficjalne dokumenty planistyczne stanowiące podstawę do podejmowanych działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym, zaktualizowanych przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i podanych do publicznej wiadomości obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska w dniu 22 października 2020 r. Dodatkowo zaznaczono, że w stanie projektowanym, w obrębie projektowanych obiektów, rzędna wody miarodajnej Q1% osiągnie poziom w korycie głównym: 419,61-419,74m n.p.m., a na lewej terasie zalewowej: 419,62-419,65m n.p.m.Ustalono także, że przedmiotowe zamierzenie zlokalizowane jest w zlewni JCWP ". od zb.. do O. Potoku" oznaczonej europejskim kodem JCWP PLRW20000821419937, a teren ten przynależy do regionu wodnego G. W. i podlega pod Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.. Dodano też, że została ona wskazana jako naturalna część wód, w związku z tym, zgodnie z art. 4.1 Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW) oraz art. 56 u.p.w. celem środowiskowym dla tej części wód jest ochrona oraz poprawa ich stanu ekologicznego i stanu chemicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych, a także zapobieganie pogorszeniu ich stanu ekologicznego i stanu chemicznego. Zaznaczono też, że dla przedmiotowego cieku osiągnięcie celów środowiskowych jest zagrożone, a nadto teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja należy, zgodnie z PG WDW do jednolitej części wód podziemnych (JCWPd) nr 166 o europejskim kodzie PLGW2000166. Zgodnie z art. 4.1 Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW) oraz art. 59 u.p.w. celem środowiskowym dla tej części wód jest zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do niej zanieczyszczeń; zapobieganie pogorszeniu oraz poprawa stanu oraz ochrona i podejmowanie działań naprawczych, a także zapewnianie równowagi między poborem a zasilaniem wód, tak aby osiągnąć ich dobry stan..Następnie organ I instancji podał, że na wezwanie organu w dniu 11 czerwca 2025 r. przedłożono skorygowany operat wodnoprawny, w którym poprawiono rzędną zwierciadła wody dla przepływu Q1% w rejonie projektowanych obiektów, wyznaczoną w projekcie ISOK na potrzeby opracowania Map Zagrożenia Powodziowego. Operat uzupełniono również o szczegółowy opis przeprowadzonych obliczeń hydrologicznych i zamieszczono w opracowaniu dane, na podstawie których wyznaczono przepływ Q1% wraz z pełnym opisem metodologii. Celem uzupełnienia informacji na temat pomiarów w przekroju wodowskazowym "K. " sporządzono krzywą konsumpcyjną, odzwierciedlającą stany wody w korycie dla przepływów o różnym prawdopodobieństwie przewyższenia, zaś do wyznaczenia krzywej posłużono się danymi z okresu listopad 2018 – październik 2023, tj. z okresu 5 ostatnich lat, aby wyznaczone stany wody odzwierciedlały w jak najlepszym stopniu stany wód dla istniejącej morfologii koryta. Operat skorygowano też w zakresie obliczeń hydraulicznych poprzez ich uszczegółowienie, w tym dokładny opis koryta w stanie istniejącym wraz z występującymi w obrębie opracowania obiektami (wodowskazem, mostem), a nadto uzupełniono też o wartość spiętrzenia powodowanego konstrukcją mostu zarówno w stanie istniejącym i projektowanym oraz obliczenia wpływu projektowanych obiektów na światło i inne paramenty przepływu w jego świetle. Jednocześnie podano, że profil podłużny projektowanych koszy siatkowo-kamiennych naniesiono na profil podłużny drogi dla pieszych i rowerów, celem wykazania, że podane rzędne koszy nie są wyższe niż projektowany nasyp ścieżki.W dalszej części uzasadnienia wskazano, że na ponowne wezwanie organu przy piśmie z dnia 29 lipca 2025 r. przedłożono uzupełniony operat, w którym uwzględniono: modelowanie przepływu wód powodziowych rzeki D. o prawdopodobieństwie przewyższenia p=1%, przeprowadzone na udostępnionym przez RGZW w K. modelu hydrodynamicznym rzeki odcinek S03; obliczenia dla terenu zlokalizowanego na lewej terasie zalewowej rzeki (przeprowadzone w ramach obliczeń modelowych); pracę przepustu, który ma za zadanie odprowadzenie wód powodziowych zza nasypu ścieżki do koryta głównego cieku (przeprowadzone w ramach obliczeń modelowych).Organ wyjaśnił, że modelowanie numeryczne wykazało, że nasyp ścieżki spowoduje spiętrzenie wód powodziowych dla przepływu Q1% o maksymalnie 6 cm w stosunku do stanu istniejącego, a przy tym nie przewiduje się większego spiętrzenia wody po lewej stronie ścieżki niż w korycie głównym. Analiza wykazała, że przepust w większości czasu będzie umożliwiał ruch wody z terasy zalewowej do koryta głównego (zza nasypu w kierunku rzeki). W operacie przedstawiono też aktualne wartości przepływów maksymalnych prawdopodobnych z przekroju wodowskazowego "K. wyznaczone metodą statystyczną na podstawie danych z lat 1971-2023. Wskazano, że wartości przepływu zostały proporcjonalnie zwiększone, używając współczynnika skalującego 1,092, aby uzyskać maksymalną wartość 1304 m3/s w przekroju wodowskazowym dla przepływu Q1%. Jednocześnie podano, że przekroje koryta w obrębie obszaru analizy zostały pomierzone geodezyjnie w październiku 2024 r. i zaktualizowane w modelu, zaś wysokości poza korytem wygenerowano na podstawie aktualnego NMT z 26 czerwca 2024 r. Dodatkowe przekroje w miejscach charakterystycznych projektowanej ścieżki, obszar lewej terasy zalewowej (na odcinku 151+533 – 151+573 rzeki) został zamodelowany jako osobna gałąź ([...] połączona z głównym korytem za pomocą obiektów typu [...].Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając to, że zamierzona inwestycja nie będzie naruszać ustaleń decyzji z dnia 17 lipca 2023 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – gminnym, planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy, krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych oraz obowiązujących norm i przepisów – organ I instancji orzekł o udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego w ww. zakresie.Organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca przy piśmie z dnia 23 września 2025 r. zwrócił się o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i ekonomiczny, przedstawiając na poparcie swojego stanowiska argumentację przemawiającą – w jego ocenie – za zasadnością wyrzeczenia w tym zakresie w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, zaś organ I instancji przychylając się do wniosku orzekł o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. K. i J. K. zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie:1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, co wyraża się m.in. poprzez:- zaniechanie wyjaśnienia tego jaki wpływ na zagrożenie powodziowe dla działek sąsiednich, w tym dla nieruchomości odwołujących się oraz na gromadzenie na tych nieruchomościach wód będzie miało wykonanie prac, których dotyczył wniosek, a w miejsce tego ograniczenie się do bezkrytycznego zaakceptowania w całości stanowiska pełnomocnika wnioskodawcy,- błędną analizę wpływu oddziaływania zmian objętych pozwoleniem na sąsiednie nieruchomości i rażącego wzrostu zagrożenia dla nich wód powodziowych, w tym m.in. wpływu na rozmycie dna, a konsekwencji doprowadzić do uszkodzenia konstrukcji istniejącego mostu drogowego; poważne ryzyko wystąpienia erozji wgłębnej (dennej) w nieumocnionym, rozmywalnym korycie D.- sprzeczność z zapisami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, którego jednym z celów jest obniżenie istniejącego w miejscu projektowanej inwestycji ryzyka powodziowego,- błędne ustalenie, że prace których dotyczy wniosek będą naruszały plan zarządzania ryzykiem powodziowym,- zaniechanie podjęcia wszelkich ww. działań w zakresie ustalenia tego czy wystąpiły przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i czy faktycznie jest to uzasadnione ze względu na interes społeczny,2. art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo tego, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a.,3. art. 407 ust. 2 pkt 6 u.p.w. w zw. z art. 118 ust. 1 u.o.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że nie zostało potwierdzone skuteczne zgłoszenie, o którym mowa w art. 118 ust. 1 u.o.p., jeżeli jest wymagane,4. art. 396 ust. 1 pkt 3 u.p.w., poprzez wydanie decyzji, której postanowienia powodują wzrost ryzyka powodziowego i naruszają postanowienia planu zarządzania ryzykiem powodziowym,5. art. 234. ust 1 i 2 u.p.w., poprzez wydanie decyzji, której postanowienia powodują wzrost ryzyka zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym poprzez powstanie przeszkody dla naturalnego spływu wód, co stoi (m.in. poprzez odcięcie koszami siatkowo-kamiennymi i nasypem naturalnego kierunku odpływu wód z terenu działki nr [...]) w sprzeczności do obowiązku usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na gruncie jego właściciela ze szkodą dla gruntów sąsiednich.W oparciu o tak sformułowane zarzuty, odwołujący się wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji w całości, w tym o uchylenie nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację mającą w ich ocenie przemawiać za zasadnością odwołania, powołując się w tym zakresie w szczególności na opracowania naukowe.Jednocześnie w dniu 16 października 2025 r. odwołujący się wnieśli pismo procesowe zawierające uzupełnienie argumentacji wniesionego uprzednio odwołania.Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia 24 listopada 2025 r., znak: K.RUZ.4219.1.26.2025.MK, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 26 września 2025 r., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji.W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołując się na treść art. 389 pkt 8, art. 390 ust. 1 pkt 1 a i art. 407 u.p.w. wskazał, że z uwagi na zakres planowanego przedsięwzięcia inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwoleń wodnoprawnych, zarówno na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód, jak też na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych.Następnie przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania.Dokonując oceny realizacji wskazań organu odwoławczego zawartych w wydanych uprzednio decyzji kasacyjnych podkreślono, że w ich wykonaniu organ I instancji kilkakrotnie wzywał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia operatu i weryfikacji analizy hydrologiczno-hydraulicznej, a także dokonywał weryfikacji przedłożonych obliczeń w Wydziale Koordynacji Ochrony przed Powodzią i Suszą Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dysponującym wiedzą fachową oraz stosownymi narzędziami z tej dziedziny). W ocenie organu odwoławczego, w wyniku tych działań wprowadzono aktualne wartości przepływów maksymalnych wyznaczone metodą statystyczną na podstawie danych z lat 1971-2023, przekroje poprzeczne koryta, zaktualizowane w październiku 2024 r. zostały wprowadzone do modelu, zostało przeprowadzone modelowanie przepływu wód powodziowych rzeki D. o prawdopodobieństwie przewyższenia 1% na udostępnionym przez RZGW w K. modelu hydrodynamicznym – odcinek rzek S03. Zaznaczono też, że modelowanie hydrauliczne zostało przeprowadzone dla stanu projektowanego, z uwzględnieniem przepustu w nasypie ścieżki pieszo-rowerowej, a tak przeprowadzona analiza wykazała, iż nasyp ścieżki spowoduje spiętrzenie wód dla przepływu Q1% o maksymalnie 6 cm w stosunku do stanu istniejącego, a spiętrzenie po lewej stronie ścieżki nie będzie większe niż w korycie głównym, natomiast po ustąpieniu wezbrania, ruch wody przepustem będzie się odbywał zza nasypu w kierunku rzeki.Organ II instancji stwierdził, że zakres udzielonego uprawnienia odpowiadał treści zarówno wniosku, jak też załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego, a tym samym zarzut odwołujących się o zaniechaniu wyjaśnienia i braku wyczerpującej analizy wpływu planowanych prac na zwiększenie ryzyka powodziowego na terenach sąsiednich oraz o bezkrytycznym przyjęciu stanowiska wnioskodawcy nie znajdował potwierdzenia.Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem kwestionowanej decyzji jest zmiana ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mająca wpływ na warunki przepływu wód, częściowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych poprzez budowę nasypu drogi dla pieszych i rowerów. Tym samym, zdaniem organu II instancji, to wpływ na warunki przepływu wód oraz lokalizacja na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią są przyczynami i determinantami udzielonego uprawnienia. W tym zakresie podkreślono, że analiza hydrologiczno-hydrauliczna wykonana na potrzeby postępowania obejmowała też przekrój mostowy, uwzględniający ścieżkę rowerową poprowadzoną pod mostem (nie objętą niniejszym postępowaniem i zaprojektowaną wg odrębnego opracowania). Wyjaśniono przy tym, że analiza ta potwierdziła wpływ projektowanych działań na warunki przepływu wód, jednak zakres zmian pozwolił organowi I instancji na uznanie, że nie są na tyle istotne, aby można je uznać za zwiększające ryzyko powodziowe w stosunku do istniejących warunków.Dodatkowo organ II instancji wskazał, że odwołujący się nie zajęli stanowiska w toku postępowania w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego, pomimo prawidłowego zawiadomienia i wydłużenia na ich wniosek terminu z 7 do 21 dni. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty odwołujących się do treści operatu oraz argumentacja dotycząca zagrożeń dla mostu drogowego została oparta o zbiór różnych informacji, wybranych na potrzeby odwołania z podręczników i opracowań ogólnych, podczas gdy operat został opracowany dla wskazanej lokalizacji z określeniem lokalnych uwarunkowań. Stąd też w ocenie organu II instancji, przenoszenie informacji ogólnych do sytuacji szczególnej mogło wykazywać zróżnicowanie.Organ odwoławczy stwierdził także, że zarzut odwołujących się o braku zgłoszenia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z tytułu art. 118 ust. 1 u.o.p. nie znajdował uzasadnienia w obowiązujących przepisach, co – jak zaznaczył – zostało już obszernie wyjaśnione w uprzednio wydanej decyzji w toku postępowania z dnia 2 września 2024 r. Niemniej jednak ze względu na powtórzenie tego zarzutu przez odwołujących, organ II instancji ponownie wyjaśnił, że zgodnie z art. 407 ust. 2 pkt 6 u.p.w. do wniosku o pozwolenie wodnoprawne dołącza się "potwierdzenie skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli jest wymagane". Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku takie zgłoszenie nie było wymagane, ponieważ nie zachodziły warunki opisane w ww. przepisie, który wymaga jednoczesnego spełnienia co najmniej dwóch przesłanek: lokalizacyjnej – wynikającej z art. 118 pkt a, b lub c oraz rodzaju zgłaszanych działań wymienionych w art. 118 pkt 1, 2, 3 lub 4. W tym zakresie zwrócono uwagę, że przywołany przez odwołujących się w odwołaniu pkt 4 dotyczy działań obejmujących roboty ziemne mogące zmienić warunki wodne lub wodno-glebowe, przy czym mają to być roboty mające odczuwalny wpływ na warunki wodne i wodno-gruntowe, a wpływ ten powinien być bezpośrednim skutkiem prowadzenia robót ziemnych, nie zaś wynikać z późniejszego funkcjonowania wykonanych urządzeń. Odnosząc się do tak określonych przesłanek, organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanym przypadku przesłanka lokalizacyjna była spełniona ze względu na położenie w obszarze Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, natomiast druga przesłanka dotycząca rodzaju prowadzonych działań nie została spełniona, gdyż – zdaniem organu odwoławczego – nie ulegają zmianie takie istotne parametry, jak np. układ sieci hydrograficznej, zasilanie, kierunek spływu, zmiany ciśnienia, prędkości i poziomu wód gruntowych i podziemnych, stopień izolacji wód podziemnych od wód powierzchniowych, skład chemiczny, parametry jakościowe i ustrój termiczny wód i inne. Wobec tego, w tym przypadku, w ocenie organu odwoławczego, zgłoszenie z tytułu art. 118 u.o.p. nie było wymagane. Podkreślono przy tym, że w toku przedmiotowego postępowania było rozpatrywane wyłącznie oddziaływanie nasypu ziemnego usytuowanego w obszarze przepływu wielkich wód (Q1%) na warunki przepływu wód, zgodnie z art. 389 pkt 8 u.p.w.Następnie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że podniesiony przez odwołujących się zarzut naruszenia art. 234 u.p.w., tj. zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich poprzez powstanie przeszkody dla naturalnego spływu wód nie mógł być rozpatrywany na gruncie niniejszego postępowania ze względu na niewłaściwość rzeczową organu. Wyjaśniono bowiem, że zgodnie z art. 20 k.p.a. "właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania", zaś w art. 234 ust. 3 u.p.w. wskazano jednoznacznie, że organem właściwym w sprawie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.Ponadto organ II instancji zaznaczył, że również kwestia nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności utraciła moc prawną, wobec tego, że decyzja organu odwoławczego jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. dotyczy decyzji, od której służy odwołanie. Podkreślono zatem, że wniesione przez odwołujących się w uzupełnieniu odwołania żądanie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w świetle powyższego nie znajdowało uzasadnienia.Skargę na ww. decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – M. K. i J. K., zarzucając zaskarżonej decyzji – podobnie jak w odwołaniu od decyzji I instancji – naruszenie:I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, co wyraża się m.in. poprzez:- zaniechanie wyjaśnienia tego jaki wpływ na zagrożenie powodziowe dla działek sąsiednich, w tym dla nieruchomości skarżących oraz na gromadzenie na tych nieruchomościach wód będzie miało wykonanie prac, których dotyczył wniosek, a w miejsce tego ograniczenie się do bezkrytycznego zaakceptowania w całości stanowiska pełnomocnika wnioskodawcy,- błędną analizę wpływu oddziaływania zmian objętych pozwoleniem na sąsiednie nieruchomości i rażącego wzrostu zagrożenia dla nich wód powodziowych, w tym m.in. wpływu na rozmycie dna, a konsekwencji doprowadzić do uszkodzenia konstrukcji istniejącego mostu drogowego; poważne ryzyko wystąpienia erozji wgłębnej (dennej) w nieumocnionym, rozmywalnym korycie D.- sprzeczność z zapisami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, którego jednym z celów jest obniżenie istniejącego w miejscu projektowanej inwestycji ryzyka powodziowego,- błędne ustalenie, że prace których dotyczy wniosek będą naruszały plan zarządzania ryzykiem powodziowym,- zaniechanie podjęcia wszelkich ww. działań w zakresie ustalenia tego czy wystąpiły przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i czy faktycznie jest to uzasadnione ze względu na interes społeczny,- błędną analizę przedstawionych przez skarżących merytorycznych argumentów do treści decyzji, uznając, że jest to zbiór przypadkowej wiedzy, a nie przygotowana pod konkretny przypadek analiza;2. art. 8 § 1 w zw. art. 9, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., m.in. bez wskazania oceny poszczególnych dowodów, oraz poprzez akceptację lakonicznego uzasadnienia organu I instancji, które również nie zachowało wymogów przepisu art. 107 § 3 k.p.a.;3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez lakoniczność uzasadnienia decyzji organu, który nie odniósł się w żaden sposób na zarzuty i uwagi skarżących, pomijając ich merytoryczne uwagi, w tym w szczególności dotyczące okoliczności, z których wynika przedmiotowa inwestycja wpłynie rażąco na zagrożenie powodziowe i naruszenie stosunków wodnych w opisany przez skarżących sposób;4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie przez organ i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy decyzja ta wykazywała szereg naruszeń prawa materialnego (patrz zarzuty w pkt II);5. art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo tego, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art 108 § 1 k.p.a.;II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:6. art. 407 ust. 2 pkt 6 u.p.w. w zw. z art. 118 ust. 1 u.o.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że nie zostało potwierdzone skuteczne zgłoszenie, o którym mowa w art. 118 ust. 1 u.o.p., jeżeli jest wymagane;7. art. 396 ust. 1 pkt 3 u.p.w., poprzez wydanie decyzji, której postanowienia powodują wzrost ryzyka powodziowego i naruszają postanowienia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;8. art. 234 ust. 1 i 2 u.p.w., poprzez wydanie decyzji, której postanowienia powodują wzrost ryzyka zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym poprzez powstanie przeszkody dla naturalnego spływu wód, co stoi (m.in. poprzez odcięcie koszami siatkowo-kamiennymi i nasypem naturalnego kierunku odpływu wód z terenu działki nr [...]) w sprzeczności do obowiązku usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na gruncie jego właściciela ze szkodą dla gruntów sąsiednich.W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie pkt. IV tej decyzji nadającej rygor natychmiastowej wykonalności, dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi skarżący, podobnie jak w treści odwołania, szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację mającą w ich ocenie przemawiać za zasadnością skargi, powołując się w tym zakresie w szczególności na opracowania naukowe literatury przedmiotu. Ponadto skarżący rozszerzyli swoją argumentację względem odwołania podnosząc, że możliwości inwestycyjne we wskazanym terenie były już przedmiotem badania organów (decyzja z dnia 20 lutego 2025 r.). W tym zakresie zwrócili uwagę, że wówczas w odniesieniu do nieruchomości skarżących, która graniczyła z inwestycją z jaką związane jest wydanie zaskarżonej decyzji, wskazali oni na konieczność odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia budowlanego m.in. w zakresie budowy muru oporowego w tym miejscu. Skarżący dodali, iż podkreślono wówczas, że obszar ten jest objęty wysokim zagrożeniem powodziowym. Dlatego też nie jest zrozumiała dla skarżących zmiana na tym polu w działaniach organów w związku z planami wnioskodawcy w zakresie zmiany ukształtowania terenu poprzez budowę nasypu znacznie mocniej ingerującego w przedmiotowy teren. Skarżący zwrócili też uwagę, że tereny te są bliżej linii brzegowej rzeki D. . Tym samym, zdaniem skarżących, trudno uznać, iż uległa zmianie sytuacja w okolicy planowanej inwestycji. Skarżący dodali też, że badali wówczas bardzo wnikliwie teren i ewentualne ryzyka związane z inwestycją i wpływem na stosunki wodne, konsultując się ze specjalistami w tej dziedzinie. Stąd też – w ocenie skarżących – mają oni szeroką wiedzę w przedmiocie lokalnej sytuacji powodziowej i ewentualnego wpływu jakichkolwiek inwestycji na zwiększenie zagrożenia na tym polu. Wobec powyższego, skarżący podkreślili, że nie mogą zgodzić się na tak rażące odmienne działania organów w przeciągu kilku miesięcy, które prowadzą do utraty zaufania do władzy publicznej.W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.Pismem z dnia 18 lutego 2026 r. (data wpływu – 23 lutego 2026 r.) skarżący uzupełnili przedłożony uprzednio przy skardze materiał dowodowy, wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.Na wstępie rozważać wskazać należy przepisy stanowiące wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji.Stosownie do art.389 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2025.960 t.j. z dnia 2025.07.21) pozwolenie wodnoprawne jest m.in. wymagane na: wykonanie urządzeń wodnych (pkt 6), zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód (pkt 8) oraz prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów (pkt 9). Stosownie zaś do art.390 ust.1 pkt 1 lit.b) ustawy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych.Urządzeniami wodnymi są również przepusty służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów oraz mury oporowe, bulwary, nabrzeża (art.16 pkt 65Jak z kolei stanowi przepis art.396 ust.1 pkt 2), pkt 7) i pkt 8) Prawa wodnegopozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: 2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych, ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.W myśl art.407 ust.2 ustawy do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się m.in. operat wodnoprawny, spełniający wymagania określone w art. 409, z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych (pkt 1), wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane (pkt 3) oraz potwierdzenie skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli jest wymagane (pkt 6).Z kolei zgodnie z art.409 ust.1 pkt 2) ustawy część opisowa operatu winna zawierać m.in. cel i rodzaj planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub robót (lit.b), rodzaj i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (lit.d), obowiązki ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do osób trzecich (lit f), opis urządzenia wodnego, w tym podstawowe parametry charakteryzujące to urządzenie i warunki jego wykonania, oraz jego lokalizację za pomocą informacji o nazwie lub numerze obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnych (pkt 3), ustalenia wynikające z: a) planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, b) planu zarządzania ryzykiem powodziowym, c) planu przeciwdziałania skutkom suszy, d) programu ochrony wód morskich, e) krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, f) planu lub programu rozwoju śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym (pkt 6), jak również określenie wpływu planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych (pkt 7). W operacie należy zamieścić również informację o formach ochrony przyrody utworzonych lub ustanowionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, występujących w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 11).Nadto, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art.410 ustawy, Jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w tej decyzji.Nadto, wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust.1 uchwały nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Małop.2020.3482) na obszarze nią objętym wprowadza się m.in. zakazy: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (pkt 4), dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (pkt 5), budowania nowych obiektów budowlanych w wyznaczonych strefach zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 2 do uchwały oraz w pasie szerokości 10 m od linii brzegów rzek wskazanych na mapie stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały. Jednakże zakaz objęty pkt 7) nie dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych o ile nie stanowią one przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko stanowiących obiekty liniowe w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ust.7 pkt 7). Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art.3 pkt 3a)ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2025.418 t.j.) przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna.Wreszcie, przypomnieć należy, że stosownie do art.118 ust.1 pkt 4) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2024.1478 t.j.) zgłoszenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wymaga prowadzenie, na obszarach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 (w tym w pkt 4 - obszary chronionego krajobrazu) działań obejmujących roboty ziemne mogące zmienić warunki wodne lub wodno-glebowe. Jak stanowi ust.5 tego przepisu zgłoszenia należy dokonać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, a jeżeli te pozwolenia nie są wymagane - przed rozpoczęciem działań, o których mowa w ust. 1. Jak z kolei wynika z art.118 ust.7 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska wnosi sprzeciw, m.in. wtedy, gdy prowadzenie działań objętych zgłoszeniem narusza przepisy dotyczące form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 i 7-9.Nadto, stwierdzić należy, że stosownie do art.234 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani odprowadzać wód na grunty sąsiednie. W myśl art.234 ust.3 ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.Wyjaśnić należy, że przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 234 ust. 1 p.w. należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych, a zatem nie tylko naturalne ukształtowanie terenu, ale i takie, które jest wynikiem działań inwestycyjnych znajdujących umocowanie w stosownych decyzjach. Inaczej mówiąc chodzi o ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu, który może być, jako istniejący stan wody na gruncie, przedmiotem rozważań zmian tego stanu w aspekcie art. 29 ust. 3 p.w.(por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r, sygn. III OSK 2277/21, LEX nr 3704457). Powyższy przepis nie jest skierowany jedynie do organu rozstrzygającego sprawę już po wystąpieniu naruszenia stosunków wodnych. Statuuje on również obowiązek inwestora występującego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego takiego zaprojektowania zamierzonych działań, by zapewnić nienaruszenie stosunków wodnych.Odnotować także należy, że operat wodnoprawny jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie pozwoleń wodnoprawnych, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z korzystaniem z wód. Aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie pozwoleń wodnoprawych, w art. 409 ustawy określono elementy, które powinien zawierać każdy operat wodnoprawny.Operat wodnoprawny, pomimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie nie jest opinią biegłego, lecz dokumentem prywatnym, który stanowi dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, gdyż musi opierać się na prawidłowych, rzetelnych i dających się zweryfikować organowi i stronom postępowania danych dotyczących przedmiotu opracowania. Operat wodnoprawny, pomimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie - nie jest opinią biegłego, lecz jest on dokumentem prywatnym sporządzonym na zlecenie i w interesie wnioskodawcy, który stanowi dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.Strony mają możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a., obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z tym w praktyce, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia operatu oraz danych w nim zawartych, organ będzie musiał samodzielnie ocenić, czy operat uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia. Jest to bardzo ważne, ponieważ ze względu na cel prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, kończącego się wydaniem takiego dokumentu, etap ten jest właściwy do oceny np. proponowanego sposobu korzystania z wód (por. Gruszecki Krzysztof, Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, Opublikowano: WKP 2024).Przyjmuje się, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach pozwoleń wodnoprawnych jako organy wyspecjalizowane, są przygotowane merytorycznie do oceny zgodności operatu z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 2201/16, LEX nr 2526676).Natomiast Sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać oceny treści operatu pod kątem merytorycznym, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Zatem kontrola sądowa dokonanej przez organy oceny operatu wodnoprawnego siłą rzeczy ograniczona jest kwestii formalnych i jego zgodności z zasadami logiki.Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę na konstrukcję uzasadnień decyzji organów obydwu instancji.Uzasadnienie decyzji organu I instancji w przytłaczającej części stanowi streszczenie dotychczasowego postępowania, a właściwe rozważania prawne organu zostały zawarte jedynie w ostatnim akapicie uzasadnienia na stronie 9 decyzji (dotyczące jedynie kwestii związanej z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności) oraz w ostatnim akapicie na stronie 9 decyzji, w którym organ ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że "zamierzona inwestycja nie będzie naruszać ustaleń decyzji Wójta Gminy K. nad D. z dnia 17 lipca 2023 r., znak: GOZ.6730.8.23.JP o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – gminnym, planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy, krajowego[programu oczyszczania ścieków komunalnych oraz obowiązujących norm i przepisów". Nie odniósł się nawet do zgodności inwestycji z uchwałą Nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wbrew przepisowi art.396 ust.1 pkt 2 prawa wodnego.Nie do zaakceptowania jest także uzasadnienie decyzji organu II instancji. W części uzasadnienia zatytułowanej "Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ odwoławczy stwierdził, co następuje", SKO w Nowym Sączu przedstawiło przebieg postępowania począwszy od wydania ostatniej decyzji kasacyjnej, a to wezwania organu I instancji z 2025 r. o uzupełnienie operatu, odpowiedzi pełnomocnika wnioskodawcy i pisma skarżących. Dalsza część uzasadnienia stanowi ustosunkowanie się do zarzutów J. i M. K.. Tak więc skonstatować należy, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął ponownie sprawy, co narusza zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, określoną w art.15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji.Z kolei przejść należy do kwestii zgodności pozwolenia wodnoprawnego z wymaganiami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważyć w związku z tym należy, że w tym zakresie ocena organu I instancji ograniczył się do jednego zdania zawartego w uzasadnieniu decyzji: "Planowana inwestycja spełnia wymagania wymienione w art.399 ustawy Prawo wodne, w tym nie narusza ustaleń wymienionych w art. 396 ust. 1 pkt 1-7". Tak więc ocena nie została w żaden sposób odniesiona do realiów rozstrzyganej sprawy. Organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii.Sądowi z urzędu wiadomo, że prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1563/23 oddalono skargę J. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 września 2023 r., znak: SKO-ZP-415-251/23 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji "Budowa drogi dla pieszych i rowerów na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] w rejonie ulicy K. W. w K. nad D.". W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Krajkowie wyraził następujący pogląd: "Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące sprzeczności projektowanej inwestycji z uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w zakresie jakim określają zakazy budowania nowych obiektów budowlanych od linii brzegów rzek i zbiorników wodnych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 7 lit. a oraz ust. 7 pkt. 5 uchwały Nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie Obszaru wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych miedzy innymi w pasie szerokości 10 m od linii brzegów rzek wskazanych na mapie stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały, w ich rzeczywistym przebiegu w terenie. Jednakże zakaz ten nie dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych o ile nie stanowią one przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o charakterze publicznym (ogólnodostępnych) służących możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, za wyjątkiem obiektów kubaturowych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, a także stanowiących obiekty liniowe w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane".Zauważyć w związku z tym należy, że przy wniosku (k.1 akt administracyjnych) przedłożona została poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Wójta Gminy K. nad D. z dnia 17 lipca 2023 r., znak: GOZ.6730.8.23.JP w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji "Budowa drogi dla pieszych i rowerów na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] w rejonie ulicy K. W. w K. nad D.". W decyzji tej (strona druga) jako rodzaj inwestycji wskazano:- budowę ścieżki pieszo-rowerowej o nawierzchni bitumicznej i szerokości około 4,0 m do 7 m oraz długości około 76 mb łączącej ścieżkę rowerową nad D. ze ścieżką rowerową przy ul. K. W. ,- zagospodarowanie małą architekturą placyku powstałego w miejscu przeznaczonym do rozbiórki budynków handlowych,- budowę konstrukcji oporowej po prawej stronie drogi o długości około 40 – 50 mb i wysokości około 0,5 do 3 m.W decyzji tej powołano się m.in. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie R.Z.G.W Kraków z dnia 9.05.2023 r. znak: KR.RPP.611.193.2023.KB. Nadto, w zakresie określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich ustalono m.in: "Obiekt projektować zgodnie z wymogami prawa budowlanego, mając na uwadze istniejące zagospodarowanie przedmiotowego i przyległego terenu. Inwestycje projektować z myślą o minimalizowaniu wpływu inwestycji na działki sąsiednie, ich wartość, zagospodarowanie i funkcjonowanie".Pozwolenie wodnoprawne obejmuje szerszy zakres inwestycji: zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód poprzez wykonanie nasypu z gruntu budowlanego o długości ok. 56,00 m (długość ścieżki ok. 76,00m), wysokości do 2,00 m, przepustu o długości ok. 8,00 m wraz z umocnieniem wlotu i wylotu narzutem kamiennym z głazów, umocnienia nasypu od strony rzeki w formie narzutu kamiennego z głazów, umocnienia nasypu od strony centrum na długości ok. 42,00 m i wysokości 0,50-2,00 m, w formie koszy siatkowo-kamiennych, lokalizowanie nowych obiektów budowlanych – drogi dla pieszych i rowerów w ramach inwestycji pn.: "Budowa drogi dla pieszych i rowerów w K. nad D.".Tak więc nie wiadomo, czy decyzja Wójta Gminy K. nad D. z dnia 17 lipca 2023 r., znak: GOZ.6730.8.23.JP w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji "Budowa drogi dla pieszych i rowerów na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] w rejonie ulicy K. W. w K. nad D." obejmowała budowę nasypu i wykonaniem przepustu pod nasypem.Dla wyjaśnienia tej kwestii co najmniej należy dysponować aktami administracyjnymi, ewentualnie dokonać wykładni treści decyzji.Organy w ogóle nie dokonały oceny zgodności zamierzenia z uchwałą Nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie odniosły się do zarzutów skarżących w tym przedmiocie.Tymczasem, zgodnie z § 3 ust.1 pkt 4) i pkt 5) uchwały na terenie Obszaru obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnyc oraz. dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Jak już przedstawiono wcześniej wyrok WSA w Krakowie odnosił się do § 3 ust.1 pkt 7) uchwały w sytuacji, gdy zakres zamierzenia objęty sentencją kontrolowanej decyzji nie obejmował nasypów i przepustu.Zaznaczenia wymaga, że operacie przedstawione zostały cele środowiskowe zawarte w uchwale, a pominięto zakazy z niej wynikające.Wreszcie, Sąd nie podziela stanowiska organów, że w sprawie nie miał zastosowania art.118 ustawy o ochronie przyrody. Tak jak już podnoszono wyżej, stosownie do art.118 ust.1 pkt 4) ustawy o ochronie przyrody zgłoszenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wymaga prowadzenie m.in. na obszarach chronionego krajobrazu działań obejmujących roboty ziemne mogące zmienić warunki wodne lub wodno-glebowe. Nie wiadomo co było podstawą tezy organu odwoławczego, że "wpływ ten powinien być bezpośrednim skutkiem prowadzenia robót ziemnych, nie zaś wynikać z późniejszego funkcjonowania wykonanych urządzeń". W operacie wyraźnie wskazano, że przedsięwzięcie będzie miało wpływ na warunki przepływu wód (k.6)Tym bardziej, że w operacie wodnoprawnym znajduje się prawomocna decyzja PGWWP Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. z dnia 11.01.2023 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wydana w ramach zadania "Budowa ścieżki pieszo-rowerowej Centrum w K. ", obejmująca swym zakresem budowę kładki pieszo-rowerowej, przepustu, lokalizowania nowych obiektów budowlanych na działkach nr [...], [...], [...], w uzasadnieniu której podano, że w sprawie tej dokonano zgłoszenia w trybie art.118 ustawy o ochronie przyrody.Niezrozumiałe jest zaakceptowanie przez organy wniosku operatu, że zamierzenie nie spowoduje istotnego zwiększenia ryzyka powodziowego i nie przewiduje się istotnych zmian zasięgu strefy zalewowej. Wymaga to co najmniej pogłębionej analizy. Czy tylko istotne zwiększenia ryzyka powodziowego jest niedopuszczalne? Nadto, wątpliwości budzi też wniosek operatu, że woda spiętrzona na lewej terasie będzie miała możliwość odpływu do koryta głównego ponad konstrukcją projektowanej drogi dla pieszych i rowerów". Nasuwa się zatem pytanie, co się stanie, jeżeli poziom spiętrzonej wody obniży się poniżej poziomu ścieżki rowerowej i woda nie będzie się już przez nią przelewała tylko zostanie po prawej stronie nasypu od strony działki skarżących? Czy nie mają racji skarżący, że woda powodziowa będzie się utrzymywała na ich nieruchomości? Problem uwidaczniają zdjęcia przedłożone przez skarżącego na rozprawie (m.in.k.108 a.s.).Wątpliwości tych nie rozwiązuje wniosek operatu, że odpływ wód powodziowych będzie zapewniał projektowany przepust pod nasypem. W operacie podano, że "przez większość czasu rzeczywisty ruch wody będzie się odbywał przez przepust." Jednakże nie wiadomo, czy przepust ten jest wystarczający dla zapewnienia odpływu wód powodziowych (w szczególności z nieruchomości skarżących).Wreszcie, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że "podniesiony przez odwołujących się zarzut naruszenia art. 234 u.p.w., tj. zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich poprzez powstanie przeszkody dla naturalnego spływu wód nie mógł być rozpatrywany na gruncie niniejszego postępowania ze względu na niewłaściwość rzeczową organu".Wszak w istocie, na etapie uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego przed rozpoczęciem robót budowlanych, odwołujący się zwrócili uwagę na możliwość naruszenia tego przepisu w przyszłości. Oczywistym przecież jest, że nie można naruszyć stosunków wodnych już podczas planowania i projektowania robót. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, o tyle przepis art.234 prawa wodnego powinien być wzięty pod uwagę przez organ rozstrzygający kontrolowaną sprawę, że jest on funkcjonalnie powiązany z przepisem art.403 prawa wodnego (który nakazuje w pozwoleniu wodnoprawnym ustalić warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, w szczególności obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego), oraz z przepisem art.410 prawa wodnego (określającego, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód).Nie można wydać decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, zakładając, że zrealizowanie zamierzenia może wywołać niedopuszczalne skutki pogorszenia stosunków wodnych i twierdząc przy tym, że jeżeli skutki takie wystąpią to będzie o nich rozstrzygał inny organ w innej sprawie.Wobec powyższego, stwierdzając, że organy naruszyły art.6, art. 7, art.8,art.11, art.15, art. 77 § 1, art.107 § 3 i art. 80 k.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 396 ust. 1 pkt 1-7, na podstawie art.145 ust.1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a..