sygn. II SA/Kr 444/26 12 czerwca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie

Wyrok - II SA/Kr 444/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 12 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 lutego 2026 r. znak: SKO.ZP/415/501/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. UZASADNIENIE II SA/Kr 444/2Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 lutego 2026 r. znak: SKO.ZP/415/501/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. UZASADNIENIE II SA/Kr 444/2
Data orzeczenia 12 czerwca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący Agnieszka Nawara-Dubiel
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 lutego 2026 r. znak: SKO.ZP/415/501/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

UZASADNIENIE
II SA/Kr 444/26UZASADNIENIEPrezydent Miasta Krakowa decyzją nr 517/6730.2/2025 z 21 listopada 2025 r., znak: AU-02-4.6730.2.319.2024.MKN, wydaną po rozpatrzeniu wniosku z 31 grudnia 2024 r. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "upzp") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116, dalej: "rozporządzenie"), odmówił N. P. (dalej: "skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "Nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne jednorodzinne na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", wskazując przy tym, że:< wprowadzenie czwartej kondygnacji skutkowałoby uzyskaniem wskaźnika intensywności zabudowy (0,721-0,756) znacznie większego od średniego (0,458);< gdyby budynek, który obecnie ma 9 m i 3 kondygnacje, miał 12-12,5 m i 4 kondygnacje, to kłóciłoby się to z budynkami w obszarze analizowanym (od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych; średnia wysokość: 8,5 m) i bryłą budynku nr [...] (wysokość: 8,8 m), do którego przylega.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: "SKO") decyzją z 4 lutego 2026 r., znak: SKO.ZP/415/501/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy z następującym uzasadnieniem.Granice obszaru analizowanego zakreślono w odległości ok. 57 m, bo front terenu inwestycji ma ok. 19 m.Średni wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi ok. 0,458, a średni wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy również ok. 0,458. Z analizy tabelarycznej wynika, że w obszarze analizowanym przeważają budynki mieszkalne mające nie więcej niż dwie kondygnacje nadziemne, a wartości wskaźników intensywności oraz nadziemnej intensywności zabudowy kształtują się w przedziale od ok. 0,182 (działka nr [...]) do wartości najwyższych, tj. ok. 0,783 dla działki inwestycyjnej (według danych szacunkowych) oraz ok. 0,775 dla działki nr [...] (według danych szacunkowych). Na działce inwestycyjnej o powierzchni ewidencyjnej 471 m˛ stoi budynek, który ma obecnie 3 kondygnacje nadziemne, a wskaźnik intensywności zabudowy – liczony szacunkowo – wynosi ok. 0,783, przy czym wartość ta została wyprowadzona z przyjętej powierzchni zabudowy ok. 123 m˛ oraz liczby kondygnacji, na podstawie analizy zdjęć budynku w serwisie SimplyGeo. Jednocześnie skarżący, posługując się własnymi, szczegółowymi danymi (niedostępnymi w systemie MSIP), wskazał jako sumę powierzchni kondygnacji wartość 256,44 m˛, co prowadziło do wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,544. Z wyjaśnień skarżącego z 18 stycznia 2025 r., potwierdzonych kopią zaświadczenia o pozwoleniu na użytkowanie, jednoznacznie jednak wynika, że rzeczywista całkowita powierzchnia budynku wynosi 357,90 m˛, co odpowiada trzem kondygnacjom po 119,30 m˛ każda. Dane te pozwalają ustalić, że rzeczywisty wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy dla działki inwestycyjnej wynosi ok. 0,760. Zatem nadbudowa o dodatkową, czwartą kondygnację o powierzchni odpowiadającej istniejącym kondygnacjom (119,30 m˛) skutkowałaby wzrostem sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych do 477,20 m˛, co przy powierzchni działki 471 m˛ prowadzi do wskaźnika intensywności (i nadziemnej intensywności) zabudowy na poziomie ok. 1,013, a więc przekraczającego wartość 1,0. Na tle reguły ustalania maksymalnej intensywności zabudowy w oparciu o średnią z obszaru analizowanego z dopuszczalną tolerancją do 20%, poziom możliwy do wyprowadzenia z parametrów istniejącej zabudowy odpowiadałby w przybliżeniu ok. 0,55 (dla średniej 0,458) albo ok. 0,521 (dla średniej 0,434). Tymczasem nawet parametry przyjęte we wniosku dla stanu po nadbudowie, oparte na łącznej powierzchni kondygnacji w przedziale 340–356 m˛, prowadzą do wskaźnika intensywności w wysokości 0,721–0,756, a więc znacząco przekraczają wartości dopuszczalne w świetle wyników analizy obszaru. Tym bardziej przekroczenie to występuje przy uwzględnieniu rzeczywistych danych wynikających z dokumentów urzędowych, które prowadzą do wskaźnika 1,013.SKO nie podziela zarzutu, jakoby organ – ustalając wskaźnik intensywności zabudowy – był zobowiązany do terenowej weryfikacji danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, w tym liczby kondygnacji budynków wskazywanych przez skarżącego. Właściwym trybem kwestionowania prawidłowości liczby ujawnionych w EGiB kondygnacji budynku na działce nr [...] jest postępowanie ewidencyjne prowadzone przez starostę (aktualizacja/zmiana danych EGiB). Skarżący odwołuje się do definicji "kondygnacji" z przepisów techniczno-budowlanych, jednakże nie zmienia to faktu, że spór co do tego, czy określone poddasze/pomieszczenie spełnia kryteria kondygnacji i czy powinno to znaleźć odzwierciedlenie w danych ewidencyjnych, ma w istocie charakter sporu o prawidłowość danych EGiB.Na podstawie pomiarów wykonanych w programie Limon ustalono, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o wysokości od ok. 7 m do ok. 12 m, a średnia wysokość budynków mieszkalnych wynosi ok. 8,5 m. Skarżący planuje nadbudowę budynku, którego obecna wysokość wynosi ok. 9 m, o jedną kondygnację – do wysokości 12–12,5 m, jako budynku z dachem płaskim. Budynek przylega do budynku nr [...] o wysokości ok. 8,8 m, a więc niższej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia zbadano wysokości budynków na działkach przylegających do działki inwestycyjnej i dostępnych z ul. [...], tj. budynku nr [...] (dz. nr [...]) oraz budynku nr [...] (dz. nr [...]), przy czym zaznaczono, że wymiary uzyskane z programu Limon mają charakter przybliżony i nie stanowią pomiarów geodezyjnych. Według tych danych budynek nr [...] ma wysokość do attyki ok. 8,8 m, natomiast budynek nr [...] ma wysokość do kalenicy ok. 10,5 m, przy czym przy tylnej elewacji występuje niewielki element ("wieżyczka") o wysokości ok. 12,5 m. Na tej podstawie ustalono, że średnia wysokość zasadniczych brył budynków zlokalizowanych na przylegających działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (budynki nr [...] i nr [...]) wynosi ok. 9,65 m, a nawet przy uwzględnieniu wyższej części budynku nr [...] – ok. 10,65 m. Tymczasem wnioskowana wysokość 12–12,5 m wyraźnie przekracza zarówno te wartości, jak i średnią wysokość zabudowy w obszarze analizowanym (ok. 8,5 m). W ocenie SKO punktem odniesienia dla ustalenia wysokości zabudowy pozostają najbliżej położone, bezpośrednio przylegające i dostępne z tej samej drogi publicznej budynki, a sięganie do szerszych uśrednień w obszarze analizowanym ma charakter subsydiarny i nie może prowadzić do zaakceptowania parametrów rażąco wykraczających poza wysokości tej zabudowy. Trafnie przy tym wskazał organ pierwszej instancji, że niewielka "wieżyczka" przy tylnej elewacji budynku nr [...], jako element akcentowy, nie może stanowić podstawy do ustalania wysokości całej bryły nowego budynku, gdyż nie odzwierciedla wysokości zasadniczej zabudowy sąsiedniej. Nie mogą również stanowić takiego punktu odniesienia budynki wielorodzinne nr [...] położone w większej odległości i poza obszarem bezpośrednio przylegającym do terenu inwestycji. Nadto należy uwzględnić, że gabaryty zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej są jakościowo odmienne, a skarżący – mimo formalnego wniosku o zabudowę jednorodzinną – domaga się parametrów wysokościowych typowych dla zabudowy wielorodzinnej, co dodatkowo potęguje dysonans skali w stosunku do najbliższego otoczenia.Na koniec SKO wskazało, że uwzględnienie działki nr [...] prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia obszaru analizy, albowiem tylko 5-10% jej powierzchni znajduje się w obszarze analizowanym.Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:1) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez utożsamienie zasady kontynuacji zabudowy z obowiązkiem ścisłego odwzorowania średnich arytmetycznych parametrów zabudowy istniejącej;2) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez pominięcie orzecznictwa sądowoadministracyjnego (II OSK 2194/20), z którego wynika, że gdy granica obszaru analizowanego przecina działkę, to działki tej nie można pomijać, bo przepis odnosi się do całości (a nie fragmentu) działki;3) rozporządzenia przez sprowadzenie analizy wyłącznie do porównań liczbowych z pominięciem, że inwestycja nie zmienia linii zabudowy, nie zwiększa powierzchni zabudowy, nie zmienia szerokości elewacji frontowej, dotyczy istniejącego, legalnie zrealizowanego budynku;4) art. 7 Konstytucji RP przez ustanowienie nieznanej ustawie przesłanki odmownej w postaci zakazu jakiegokolwiek przekroczenia średnich parametrów zabudowy.Skarżący wskazał, że analiza zahacza o działkę nr [...], która wraz z działkami nr: [...], [...] i [...] stanowi funkcjonalną całość dostępną z tej samej drogi publicznej (teren osiedla wielorodzinnego). Odnosząc się do tego, że domaga się parametrów wysokościowych typowych dla zabudowy wielorodzinnej, wskazał, że po pierwsze analiza zahacza o teren osiedla wielorodzinnego, a po drugie równocześnie prowadzone jest (obecnie zawieszone – dotyczące tej samej działki) postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny.W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.Na wstępie poczynić trzeba kilka uwag natury ogólnej. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie ww. przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działce bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).Jednym z warunków, jak wspomniano, jest zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), tzn. nowa zabudowa powinna wpisywać się w zastany ład przestrzenny. Odkodowaniu stanu zastanego służy prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy powinno wynikać jakie warunki urbanistyczno, architektoniczno, kompozycyjno - funkcjonalne i środowiskowe decydują o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, analiza pozwala na uzyskanie wiedzy o tym, w jaki sposób zasada dobrego sąsiedztwa na tym konkretnym terenie powinna zostać zrealizowana (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 września 2021 r. II SA/Bk 788/20, publ. Lex/el.).Zwiększenie obszaru analizowanego w celu umożliwienia uwzględnienia wniosku inwestora przekreślałoby istotę decyzji o warunkach zabudowy, która ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Istotnie, granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy i uwzględniać uprawnienia właścicielskie inwestora, ale zawsze winny być określone przy uwzględnieniu pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2023 r.II SA/Bk 198/23, publ. Lex/el.).Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Organ II instancji trafnie zauważył, że ze względu na to, że postępowanie zostało wszczęte 31 grudnia 2024 r. - zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024., poz. 1130) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116, dalej jako "rozporządzenie").Przeprowadzono analizę funkcji oraz analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu i odpowiada ona wymogom obowiązującego prawa. Wynika z niej brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ( nadbudowa budynku o jedną kondygnację). Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości ok 57 m od granic terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działkę nr [...] Obr. [...] w K.. Z załącznika graficznego wynika, iż front terenu inwestycji ma długość ok. 19 m. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż sposób określenia obszaru analizowanego, wypełnia dyspozycję 61 ust. 5a u.p.z.p, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, jednak nie mniejszej niż 50 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W tym przypadku trzykrotna szerokość frontu terenu to 57 m ( 3 razy 19 m = 50 m). W ocenie Sądu obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo.Jak wynika z decyzji, podstawową przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestia wysokości projektowanej nadbudowy, a dodatkowo – wskaźnik intensywności zabudowy.Zarzut skarżącego dotyczy trzymania się przez organy ściśle matematycznych wyliczeń, średnich arytmetycznych, podczas gdy jego zdaniem wymaga to wzięcia pod uwagę kontekstu przestrzennego.Rozpoczynając od kwestii intensywności zabudowy, brzmienie par 4 rozporządzenia jest następujące:§ 41.Maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %.2. Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym.3. Dopuszcza się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.Ustalenia organów były w tej kwestii następujące:W zakresie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy w relacji do powierzchni działki, w analizie urbanistycznej wskazano, że średni wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi ok. 0,458, a średni wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy również ok. 0,458. Z analizy tabelarycznej /k.676 akt adm./wynika ponadto, że w obszarze analizowanym przeważają budynki mieszkalne posiadające nie więcej niż dwie kondygnacje nadziemne, a wartości wskaźników intensywności oraz nadziemnej intensywności zabudowy kształtują się w przedziale od ok. 0,182 (działka nr [...]) do wartości najwyższych, tj. ok. 0,783 dla działki nr [...] (teren objęty wnioskiem, według danych szacunkowych) oraz ok. 0,775 dla działki nr [...] (również według danych szacunkowych). W odniesieniu do terenu inwestycji, tj. działki nr [...] obręb [...] o powierzchni ewidencyjnej 471 m2, wskazano w analizie, że budynek nr [...] posiada obecnie 3 kondygnacje nadziemne, a wskaźnik intensywności zabudowy - liczony szacunkowo - wynosi ok. 0,783, przy czym wartość ta została wyprowadzona z przyjętej powierzchni zabudowy ok. 123 m2 oraz liczby kondygnacji, na podstawie analizy zdjęć budynku dostępnych w serwisie SimplyGeo. Jednocześnie inwestor, posługując się własnymi, szczegółowymi danymi - niedostępnymi w systemie MSIP - wskazał jako sumę powierzchni kondygnacji wartość 256,44 m2, co prowadziło do wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,544. Z wyjaśnień inwestora z dnia 18 stycznia 2025 r., potwierdzonych kopią zaświadczenia o pozwoleniu na użytkowanie, jednoznacznie jednak wynika, że rzeczywista całkowita powierzchnia budynku wynosi 357,90 m2, co odpowiada trzem kondygnacjom po 119,30 m2 każda. Jak wskazały organy, dane te pozwalają ustalić, że rzeczywisty wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy dla działki nr [...] wynosi ok. 0,760. Przy przyjęciu tych rzeczywistych parametrów, nadbudowa o dodatkową, czwartą kondygnację o powierzchni odpowiadającej istniejącym kondygnacjom (119,30 m2) skutkowałaby wzrostem sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych do 477,20 m2, co przy powierzchni działki 471 m2 prowadzi do wskaźnika intensywności (i nadziemnej intensywności) zabudowy na poziomie ok. 1,013, a więc przekraczającego wartość 1,0. Organy wskazały, że na tle reguły ustalania maksymalnej intensywności zabudowy w oparciu o średnią z obszaru analizowanego z dopuszczalną tolerancją do 20%, poziom możliwy do wyprowadzenia z parametrów istniejącej zabudowy odpowiadałby w przybliżeniu ok. 0,55 (dla średniej 0,458) albo ok. 0,521 (dla średniej 0,434). Tymczasem według organów nawet parametry przyjęte we wniosku inwestora dla stanu po nadbudowie, oparte na łącznej powierzchni kondygnacji w przedziale 340-356 m2, prowadzą do wskaźnika intensywności w wysokości 0,721-0,756, a więc znacząco przekraczają wartości dopuszczalne w świetle wyników analizy obszaru. Tym bardziej przekroczenie to występuje przy uwzględnieniu rzeczywistych danych wynikających z dokumentów urzędowych, które prowadzą do wskaźnika 1,013.W konsekwencji, skoro zarówno dane przyjęte przez inwestora, jak i - w jeszcze większym stopniu - rzeczywiste parametry wynikające z akt sprawy prowadzą do istotnego przekroczenia intensywności planowanej zabudowy w stosunku do istniejącej zabudowy sąsiedniej.Co się tyczy wskaźnika wysokości zabudowy, to przepis rozporządzenia brzmi następująco:§ 7.1. Wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich.2. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach, o których mowa w ust. 1, przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach.3. Dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.Jak wynika z powyższego, przede wszystkim należy się kierować wysokością budynków leżących na przylegających działkach sąsiednich. W wypadku tej inwestycji będą to budynek nr [...] (dz. nr [...]) oraz budynek nr [...] ( dz. nr [...]). Budynek nr [...] ma wysokość do attyki ok. 8,8 m, natomiast budynek nr [...] ma wysokość do kalenicy ok. 10,5 m, przy czym przy tylnej elewacji występuje niewielki element ("wieżyczka") o wysokości ok. 12,5 m. Ważne jest, że budynek nr [...] przylega jedną ścianą do budynku nr [...]. Wedle tych wyliczeń ustalono, że średnia wysokość zasadniczych brył budynków zlokalizowanych na przylegających działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (budynki nr [...] i nr [...]) wynosi ok. 9,65 m, a nawet przy uwzględnieniu wyższej części budynku nr [...] - ok. 10,65 m. Tymczasem wnioskowana wysokość 12-12,5 m wyraźnie przekracza zarówno te wartości, jak i średnią wysokość zabudowy w obszarze analizowanym (ok. 8,5 m).W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo wskazało, że w zakresie wyznaczania przedmiotowego parametru zasadniczym i pierwotnym punktem odniesienia dla ustalenia wysokości planowanej zabudowy pozostają najbliżej położone, bezpośrednio przylegające i dostępne z tej samej drogi publicznej budynki, a sięganie do szerszych uśrednień w obszarze analizowanym ma charakter subsydiarny i nie może prowadzić do zaakceptowania parametrów rażąco wykraczających poza wysokości tej zabudowy. Trafnie przy tym wskazano, że niewielka "wieżyczka" przy tylnej elewacji budynku nr [...], jako element akcentowy, nie może stanowić podstawy do ustalania wysokości całej bryły nowego budynku, gdyż nie odzwierciedla wysokości zasadniczej zabudowy sąsiedniej.Nie mogą również stanowić takiego punktu odniesienia budynki wielorodzinne nr [...] położone w większej odległości i poza obszarem bezpośrednio przylegającym do terenu inwestycji. Kolegium słusznie podkreśliło, że gabaryty zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej są jakościowo odmienne, a inwestor - mimo formalnego wniosku o zabudowę jednorodzinną - domaga się parametrów wysokościowych typowych dla zabudowy wielorodzinnej, co dodatkowo potęguje dysonans skali w stosunku do najbliższego otoczenia.W tych okolicznościach należy zgodzić się z organami, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a tym samym nie spełnia wymagań § 7 rozporządzenia, co wyklucza możliwość ustalenia wnioskowanego parametru wysokości zabudowy.Przechodząc do zarzutu odnoszenia się do średnich z obszaru, zamiast do "oceny kontekstu przestrzennego" należy zauważyć, że organy w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy odniosły się do średniej, kierując się literalną treścią 4 ust. 1 rozporządzenia. Co zaś do wysokości – zgodnie z 7 ust. 1 rozporządzenia punktem odniesienia stały się budynki na przylegających działkach sąsiednich. W ocenie Sądu nie może stanowić skutecznego zarzutu okoliczność, że organy literalnie stosowały się do przepisów rozporządzenia. Gdyż to właśnie parametry wskazane w rozporządzeniu pozwalają na ustalenie owego kontekstu przestrzennego, który bez tych parametrów właśnie, byłby zbiorem indywidualnych, subiektywnych ocen i opinii.Odpowiadając natomiast na domniemane pytanie skarżącego, czemu organy nie zastosowały wyjątków, które przewidują cytowane przepisy – wskazać trzeba, że zastosowanie wyjątków musi wynikać z analizy. W omawianym wypadku z analizy wynika, że:1/ nie można ustalić wnioskowanych parametrów w zakresie wysokości budynku (12-12,5m) z uwagi na przekroczenie średnich parametrów istniejącej zabudowy w zakresie wysokości oraz mając na względzie najbliższy kontekst urbanistyczny planowanej zabudowy, tworzony przez bryłę budynku nr [...];2/ umiejscowienie przy tylnej elewacji budynku nr [...] niewielkiej wieżyczki o wysokości ok. 12,5 m tworzącej akcent kompozycyjny – nie może stanowić podstawy do kontynuacji tej wysokości przez całą bryłę budynku nr [...]Na tle przepisów zawartych w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ukształtowało się orzecznictwo, które wedle Sądu jest aktualne i obecnie. Z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. "(...) Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego" ( por. przykł. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r.II OSK 336/18, publ. Lex/el.).Wobec powyższego, jak to już wspomniano, zastosowanie się organów do zasady, a nie do wyjątku, nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu.Kolejny zarzut dotyczy niewzięcia pod uwagę w analizie działki [...], gdzie stoi budynek wielorodzinny [...]. Działka ta jest przecięta przez linię wyznaczającą obszar analizowany w minimalnym zakresie /k.687 oraz k. 35 akt adm./.Prawdą jest, że co do zasady orzecznictwo wskazuje na powinność uwzględnienia faktu przecięcia części działki, poprzez jej włączenie do obszaru analizowanego w całości. "Istotne jest, aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym" ( przykł. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r. II SA/Kr 1056/24, publ. Lex/el). Niemniej jest tak przy założeniu, że przecina w sposób, nazwijmy to "istotny", a nie pomijalny, oraz przede wszystkim, że działka stanowi urbanistyczną całość z obszarem. Tymczasem z akt sprawy wynika, że działka nr [...] obr. [...] położona jest na granicy obszaru analizowanego i znajduje się w nim jedynie w nieznacznym zakresie (ok. 5-10% powierzchni). Trafnie wskazuje organ II instancji, że uwzględnienie tej nieruchomości w całości prowadziłoby w praktyce do włączenia do analizy w przeważającej części terenów pozostających poza obszarem analizowanym, które nie tworzą przestrzennego kontekstu dla oceny kontynuacji funkcji oraz cech i parametrów zabudowy ( budownictwo wielorodzinne) .Należy zgodzić się z organem, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej inwestycji takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie dalej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określnej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2021 r. II SA/Kr 824/21 LEX nr 3275523 wskazał: "Nierzetelne jest odwołanie się przez urbanistę do wskaźników dotyczących działek położonych w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji i zupełny brak odniesienia się, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego, do najbliżej usytuowanej zabudowy jednorodzinnej". W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną, czyli – wzięciem przez organy pod uwagę co do parametru wysokości, zgodnie z przepisami przede wszystkim działek sąsiednich. Sięganie do działek dalej położonych stanowiłoby w tym kontekście naruszenie cytowanych wyżej przepisów. Tak więc nawet przy założeniu wzięcia pod uwagę działki nr [...]; o ile wskaźnik intensywności w zakresie średniej mógłby się zmienić– to negatywne dla inwestora wnioski w zakresie wysokości ( biorąc pod uwagę działki sąsiednie) pozostałyby takie same. Tak więc zarzut niewzięcia pod uwagę działki nr [...] nie może odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji.Z wymienionych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.. skargę oddalono.