Wyrok - VII SA/Wa 2749/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 12 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko sędzia WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2025 r. nr 1109/25 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od MazowUchylono zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko sędzia WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2025 r. nr 1109/25 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Mazow
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
12 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżone postanowienie
UZASADNIENIE
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ wojewódzki"), postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2025 r. nr 1109/25, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418) stwierdził, że zażalenie złożone przez S. Ż. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB w P.", "organ powiatowy") z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a.W uzasadnieniu ww. postanowienia z 22 sierpnia 2025 r. Mazowiecki WINB wskazał, że PINB w P. orzeczeniem z [...] lipca 2025 r. nr [...] wstrzymał S. Ż. roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego oraz na realizacji wiaty nr 1 - "Panteon" zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Ł. gm. L., informujące o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania ww. rozstrzygnięcia, wniosku o legalizację, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji i sposobie wyliczenia jej wysokości. Przedmiotowe orzeczenie organu powiatowego nr [...] zostało odebrane osobiście przez pełnomocnika Skarżącego – A. C. w dniu 11 lipca 2025 r., co wynika z adnotacji zawartej na tym postanowieniu, znajdującym się w aktach sprawy (str. 11). Organ wojewódzki zauważył, że zażalenie na postanowienie organu powiatowego zostało natomiast złożone w dniu 21 lipca2025 r.Mazowiecki WINB wyjaśnił, że stosownie do art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie.Mając to na uwadze organ wojewódzki stwierdził, że termin do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB w P. upłynął w dniu 18 lipca 2025 r. (dzień roboczy). Mazowiecki WINB uznał zatem, że pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości złożenia zażalenia i prawidłowego doręczenia postanowienia organupowiatowego, zażalenie na to postanowienie zostało złożone osobiście w siedzibie organu powiatowego w dniu 21 lipca 2025 r., a więc po terminie przewidzianym dla tego rodzaju czynności procesowej. Organ wojewódzki podkreślił, że uchybienie terminu powoduje, iż wniesienie zażalenia przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne.W tym stanie rzeczy, w ocenie Mazowieckiego WINB należało stwierdzić uchybienie terminu przez Skarżącego do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...], zgodnie przepisem z art. 134 k.p.a.Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się S. Ż., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do tutejszego Sądu.Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:- art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, iż zażalenie na postanowienie PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...], zostało wniesione przez Skarżącego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a.,w sytuacji, gdy pełnomocnik Skarżącego odebrała przedmiotowe postanowienie osobiście w siedzibie PINB w P. w dniu 15 lipca 2025 r. zaś zażalenie złożone zostało w dniu 21 lipca 2025 r. a zatem w terminie.- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodą ocenę dowodów, oraz brak szczegółowej ich analizy co doprowadziło do uznania błędnej daty doręczenia,w sytuacji gdy istniejące wątpliwości co do daty odbioru wymagały co najmniej przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem je poprzedzającym i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.Ponadto w skardze zawarty został wniosek o przeprowadzenie dowoduz dokumentu w postaci oświadczenia A. C. na okoliczność faktycznej daty odbioru przez nią postanowienia PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...].W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w dniu 15 lipca 2025 r. pełnomocnik Skarżącego osobiście odebrała w PINB w P. postanowienie organu powiatowego, jednakże w drodze pomyłki, jako data odbioru została wskazana data dokumentów, a nie data faktycznego wydania postanowień, co spowodowało, iż na etapie odwołania od ww. postanowień organ wojewódzki stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.Na tę okoliczność Skarżący załączył wydruki korespondencji pełnomocnika Skarżącego ze Skarżącym oraz rezerwacje hotelowe potwierdzające według niego fakt, iż w dniu 11 lipca 2025 r pełnomocnik nie mogła odebrać przedmiotowych postanowień. Skarżący załączył również korespondencję wskazującą jego zdaniem, że przedmiotowe postanowienia zostały odebrane dopiero w dniu 15 lipca 2025 r.W korespondencji sms ze Skarżącym w dniu 14 lipca 2025 r. pełnomocnik wskazała, iż dopiero jutro (15 lipca) odbierze pisma, bo nie są jeszcze gotowe, zaśz korespondencji sms z dnia 15 lipca 2025 r. wynika, że była w siedzibie Inspektoratu. Z kolei z załączonych rezerwacji z 11 lipca 2025 r. wynika, iż w dniu 11 lipca 2025 r. rozpoczęła pobyt w H. położonym w S. (około 4,5 godziny jazdy samochodem) co również uprawdopodobnia, iż tego dnia nie mogła odebrać postanowień w PINB w P.Przy piśmie procesowym z 23 grudnia 2025 r. (wpływ do tut. Sądu - 30 grudnia 2025 r.) pełnomocnik Skarżącego przedłożył oświadczenie A. C. z podpisem notarialne poświadczonym dotyczące okoliczności odbioru postanowienia PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...], wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu.W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej "p.p.s.a.").Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylkoz dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45).Wobec tak zakreślonych zasad prowadzenia postępowania dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz piśmie z 23 grudnia 2025 r. mogą zostać uwzględnione, gdyż obejmują one dowód z dokumentu, tj. oświadczeń A. C. na okoliczność daty odbioru przez nią postanowienia PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...], których ocena przez Sąd mogła przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, a nie spowodowała nadmiernego przedłużenia postepowania sądowego. Tym niemniej, w ocenie Sądu przedłożone dokumenty nie miały rozstrzygającego znaczenia w sprawie, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach niniejszego uzasadnienia.Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 sierpnia 2025 r. nr 1109/25, stwierdzające, że zażalenie złożone przez Skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a.Podstawę prawną rozstrzygnięcia Mazowieckiego WINB stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 144 k.p.a. przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń.Art. 134 k.p.a. określa obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Należy przy tym podkreślić, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a.Niemniej, trzeba jednocześnie zaznaczyć, że aby w ogóle możliwei dopuszczalne było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji lub postanowienia stronie.Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że jak przyjął Mazowiecki WINB, postanowienie PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...] wstrzymujące Skarżącemu roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego oraz na realizacji wiaty nr 1 - "Panteon" zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Ł. gm. L., zostało odebrane w dniu 11 lipca 2025 r. przez A. C., na co wskazuje adnotacja na tym postanowieniu, znajdującym się w aktach sprawy.Nie uszło jednak uwadze Sądu, że w tychże aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy przekazanych przez Mazowieckiego WINB nie sposób odnaleźć dokumentu pełnomocnictwa, wskazującego na umocowanie A. C. do działania w przedmiotowym postępowaniu w imieniu inwestorai adresata ww. postanowienia z [...] lipca 2025 r. nr [...].Nie ulega wątpliwości, że PINB w P. prowadzi jednocześnie kilka postępowań administracyjnych w stosunku do różnych inwestycji prowadzonych przez Skarżącego. Dotyczą one całkowicie odrębnych zamierzeń budowlanych,w tym spornego budynku gospodarczego oraz wiaty nr 1 - "Panteon", ale również np. rozbudowy i nadbudowy obiektu hotelowego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w m. Ł., gm. L. (zob. decyzja z [...] lipca 2025 r. [...] - w aktach administracyjnych). Wśród przedłożonej dokumentacji faktycznie znajduje się pełnomocnictwo z dnia 2 stycznia 2020 r. udzielone A. C. do reprezentowania Skarżącego S. Ż. Jednakże z tego dokumentu w żadnym razie nie wynika, ażeby A. C. była umocowana do działania w imieniu Skarżącego także w postępowaniu rozpoznanym postanowieniem PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...], wstrzymującym roboty budowlane polegające na realizacji budynku gospodarczego oraz wiaty nr 1 - "Panteon".W tym miejscu wymaga podkreślenia, że jak jednoznacznie wynika ze wskazanego wyżej dokumentu pełnomocnictwa z 2 stycznia 2020 r., Skarżący upoważnił A. C. do reprezentowana go przed PINB w P. "w procedurze w postępowaniu zatwierdzenia projektu zamiennego oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie dla rozbudowy przebudowy i nadbudowy budynku hotelowego działki nr ewid. [...], [...] obręb [...] przy ul. [...]."W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że omawiane pełnomocnictwow żadnym razie nie wskazuje na umocowanie A. C. do reprezentowania Skarżącego w postępowaniu, w którym wydane zostało postanowienie PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...], wstrzymujące roboty budowlane polegające na realizacji budynku gospodarczego oraz wiaty nr 1 - "Panteon". Trudno zarazem uznać, by to akurat ten dokument mógł stanowić upoważnienie dla A. C. do reprezentowania Skarżącegow postępowaniu dotyczącym rzeczonego budynku gospodarczego oraz wiaty nr 1 - "Panteon", w sytuacji, gdy jak wyraźnie wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte przez organ powiatowy dopierow dniu [...] lipca 2025 r. (zob. zawiadomienie znak [...]).Sąd dostrzegł poza tym, że w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z dnia 15 czerwca 2021 r. do reprezentowania Skarżącego przed PINB w P. w sprawach "dotyczących działki nr [...] w Ł.", ale jak wynika z jego treści, zostało ono udzielone M. J. M., a nie A. C. Pełnomocnictwo to zostało natomiast wycofane przez Skarżącego dopiero w dniu 21 lipca 2025 r.W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu nie sposób uznać, by w rozpoznawanej sprawie w ogóle miało miejsce skuteczne doręczenie Skarżącemu postanowienia PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...]. Stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, że organ zobowiązany jest doręczać wszelką korespondencję w sprawie prawidłowo ustanowionemu w niej pełnomocnikowi strony. Kto może być pełnomocnikiem i zasady udzielania pełnomocnictw reguluje precyzyjnie art. 33 k.p.a. W myśl art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Jednocześnie art. 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. stanowi, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jak wynika natomiast z art. 33 § 4 k.p.a., tylko w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pełnomocnictwo musi być załączone do akt konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 września2012 r., sygn. akt II OSK 1609/12, LEX nr 1971184, oraz z dnia 27 lutego2007 r., sygn. akt I GSK 700/06, LEX nr 325363). Pełnomocnictwo musi być też wyraźne (zob. wyrok NSA w Warszawie z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1044/96, LEX nr 45639). Z kolei doręczenie pisma osobie, która nie jest pełnomocnikiem strony, nie wywołuje skutków prawnych (zob. wyrok NSAw Warszawie z 22 września 1993 r., sygn. akt V SA 868/93, ONSA 1994/4, poz. 139). Doręczenie pisma osobie niebędącej pełnomocnikiem strony postępowania, choćby to był członek rodziny pełnomocnika, nie może być uznane za doręczenie zgodne z art. 40 § 2 (wyrok NSA w Warszawie z 15 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2605/99, LEX nr 54139).W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (pełnomocnictwa, protokołu z ustnego zgłoszenia pełnomocnika), z których wynikałoby umocowanie dla A. C. do występowania w imieniu Skarżącego w sprawie dotyczącej budowy budynku gospodarczego oraz realizacji wiaty nr 1 - "Panteon". W aktach sprawy nie znajdują się również jakiekolwiek dokumenty wskazujące, że A. C. była upoważniona przez Skarżącego do odbioru postanowienia PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...]. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia skutecznego doręczenia Skarżącemu ww. postanowienia, a tylko w takim przypadku dopuszczalne byłoby stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Jak już bowiem wyjaśniono na wstępie, warunkiem uznania, że doszło do niezachowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest uprzednie ustalenie, że skarżony akt został prawidłowo doręczony adresatowi.Ponownie rozpoznając sprawę Mazowiecki WINB zobowiązany będzie zatem w pierwszej kolejności dokonać weryfikacji poprawności doręczenia stronie postanowienia PINB w P. z [...] lipca 2025 r. nr [...] i dopiero w oparciu o poczynione ustalenia ocenić dopuszczalność wniesionego zażalenia i zachowanie warunków formalnych jego złożenia.Ze wszystkich przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, orzekł jakw pkt I sentencji wyroku.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu wojewódzkiego na rzecz Skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz poniesiona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 tej ustawy.. w zw. z art. 120 tej ustawy.