Wyrok - II SA/Kr 402/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 12 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. R. S. D., D. D., B. K., M. K., P. K., M. K., M. M. oraz ze skargi R. L., E. W., B. K., R. L., G. S., J. R., J. R., D. R., J. R., A. R., B. W., Z. K., K. K. i M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnOddalono skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. R. S. D., D. D., B. K., M. K., P. K., M. K., M. M. oraz ze skargi R. L., E. W., B. K., R. L., G. S., J. R., J. R., D. R., J. R., A. R., B. W., Z. K., K. K. i M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
12 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Agnieszka Nawara-Dubiel
Podstawa prawna
art. 77
kpa
art. 107
kpa
art. 7
kpa
art. 8
kpa
art. 81
akpa
art. 135
ppsa
art. 153
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargi
UZASADNIENIE
II SA/Kr 402/26UZASADNIENIEWojewoda Małopolski decyzją z 29 sierpnia 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.170.2021.BP – wydaną na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "ugn") i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kraków od decyzji Starosty Krakowskiego z 26 sierpnia 2021 r., znak: GN.II.6821.1.50.2019.JM, orzekającej o zwrocie działki nr [...] (pow. 0,5592 ha) powstałej z działki nr [...], objętej KW nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. D. na rzecz dwudziestu osób fizycznych – orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że odmówił zwrotu tej nieruchomości na rzecz A. R., S. D., D. D., B. K., M. K., P. K., M. K., M. M., J. R., J. R., D. R., A. R., B. W., R. Ł., W. S., R. Ł., G. S., M. N., Z. K., K. K. i M. K. z następującym uzasadnieniem.Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z 30 listopada 1967 r., znak: USW.IV-60/III/54/67, wywłaszczono parcelę na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 51/65 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z 7 lipca 1965 r., znak: BAU-4516/12/65. Parcela w całości znajduje się w granicach lokalizacji Parku Kultury i Wypoczynku. W decyzji lokalizacyjnej podano: "Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury ustala lokalizację szczegółową na zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku"; "inwestor przystąpi do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu w nawiązaniu do otoczenia"; "w miarę etapowego urządzenia poszczególnych sektorów Parku Kultury i Wypoczynku, każdy program zainwestowania poszczególnego sektora wymagał będzie odrębnej decyzji lokalizacyjnej, którą należy w miarę potrzeby zwracać się do WBUiA przy dołączeniu wszystkich materiałów"; "do zazielenienia można będzie przystąpić po opracowaniu i akceptacji przez tut. Wydział projektu terenów zielonych (projekt może być opracowany etapowo)". Z powyższego wynika, że zagospodarowanie terenu pod Park Kultury i Wypoczynku miało być przeprowadzone etapami, a plan zagospodarowania terenu i plany zazielenienia nie były jeszcze w momencie wydania decyzji lokalizacyjnej opracowane. Dopiero 31 grudnia 1965 r. Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa na podstawie opinii Zespołu Rzeczoznawców dla Oceny Projektów Inwestycyjnych z 30 grudnia 1965 r. zatwierdziło skrócone założenia projektowe zazielenienia w zakresie planu pięcioletniego na lata 1966-1970. W wydanej 25 kwietnia 1967 r. "informacji o przygotowaniu i realizacji centralnego parku kultury i wypoczynku w Krakowie" zapisano, że Miejskie Biuro Studiów i Projektów Budownictwa na zlecenie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w latach 1958-1960 opracowało skrócone założenia projektowe, a M. w 1962 r. wykonał plan szczegółowy parku. Jednocześnie w dokumencie tym zapisano, że Rada Narodowa m. K. 21 czerwca 1963 r. podjęła uchwałę w sprawie rozwoju i porządkowania terenów zielonych w Krakowie, której realizacja obejmowała m.in. obszar Parku Kultury. Jednakże ze względu na wysoki koszt realizacji całego programu budowy parku realizacja tego zamierzenia została przesunięta w stosunku do pierwotnych koncepcji, wskutek czego Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa podjęło decyzję o etapowym przejmowaniu przez miasto całego terenu przyszłego parku, jego zadrzewieniu i zagospodarowaniu przez obsadzenie drzewami i krzewami, obsianie terenu trawą, urządzenie dróg i ścieżek oraz ustawienie ławek. Miało to na celu stworzenie – jeszcze przed okresem realizacji docelowego programu parku – zwartego terenu zielonego, który mógł być etapowo oddany do użytku społeczeństwa. Następnie dla umożliwienia realizacji programu opracowane zostały przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II w Krakowie założenia projektowe zazielenienia parku obejmujące zazielenienie całego terenu parku w okresie 10-15 lat. Z powyższego wynika, że już w latach 50. planowano utworzenie parku między terenami Krakowa a Nową Hutą na terenach obejmujących parcelę, jednakże dla sprawy istotne znaczenie mają dokumenty dotyczące realizacji parku związanej z jego zazielenieniem, będącym celem wywłaszczenia. Zazielenienie wywłaszczonych terenów nie miało stanowić docelowego programu parku, jednakże jego celem było utworzenie ogólnie dostępnego dla mieszkańców terenu zielonego, którego realizacja sama w sobie stanowiła utworzenie parku. Należy zatem uznać, że celem wywłaszczenia było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego. Z obwieszczenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Nowa Huta z 2 września 1966 r. o sporządzeniu szczegółowego projektu zagospodarowania przestrzennego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie, w którym zapisano, że został sporządzony szczegółowy projekt zagospodarowania przestrzennego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie, który miał zostać udostępniony "do publicznej wiadomości" przez 14 dni – od 12.09.1966 r. do 26.09.1966 r., zaś osobom zainteresowanym w tym czasie służyło prawo wnoszenia zastrzeżeń i wniosków, wynika, że plan zagospodarowania Parku Kultury i Wypoczynku, który zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej miał dopiero zostać sporządzony, powstał w 1966 r. oraz został zatwierdzony na podstawie uchwały nr 23/133/67 Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Nowa Huta w Krakowie z 13 listopada 1967 r., opiniującej pozytywnie projekt Szczegółowego Planu Miejscowego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie pod warunkiem m.in. zwiększenia maksymalnie terenów zielonych wypoczynku biernego. Z powyższego wynika, że najwcześniejszy dokument graficzny obrazujący sposób planowanego zagospodarowania wywłaszczonego terenu i w tym względzie pozwalający skonkretyzować cel wywłaszczenia, czyli Szczegółowy Plan Miejscowy Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku (którego nie udało się odnaleźć), został sporządzony w 1966 r. i zatwierdzony w 1967 r. Po zatwierdzeniu planu przystąpiono do sporządzania planów szczegółowych zagospodarowania przestrzennego poszczególnych etapów realizacji Parku Kultury i Wypoczynku, a decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 4 stycznia 1968 r. znak: BAA 600/NH/33/67, zatwierdzony został projekt wstępny częściowego zagospodarowania przestrzennego II i III etapu sektora Parku Kultury i Wypoczynku celem wykonania w czynie społecznym ścieżek spacerowych i zadrzewienia, który jednak nie został załączony do pozyskanego egzemplarza. Zgodnie z tą decyzją uproszczony projekt wstępny perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie należało dopiero opracować i przedłożyć do zatwierdzenia po uzyskaniu wcześniej zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Kultury i Wypoczynku przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Nowa Huta. Powyższe potwierdza, że realizacja docelowego programu parku, a nawet szczegółowe opracowanie planów docelowego programu, zostało przesunięte do czasu zrealizowania programu zazielenienia parku. Analiza Projektu realizacyjnego Parku Kultury w Krakowie – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – Plansza Podstawowa z marca 1968 r. pozwala stwierdzić, że został on wykonany na planie Centralnego Parku w Krakowie – Szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego – Plansza kompozycji przestrzennej i funkcjonalnej z lipca 1966 r. W dolnej części planu znajduje się legenda stanowiąca część planu z 1966 r. oraz powyżej legenda do tymczasowego zagospodarowania stanowiąca część planu z 1968 r., zgodnie z którą liniami przerywanymi oraz cyframi arabskimi oznaczone zostały tereny poszczególnych etapów realizacji parku. Na rysunku planu oznaczone zostały tereny etapów: 1, 2, 3, oddzielone linią przerywaną. Porównując rysunek planu w części oznaczonej numerami etapów realizacji z częścią pozostającą poza terenem etapów, można zauważyć, że zagęszczona sieć ciągów pieszych widoczna jest jedynie w terenie objętym etapami 1-3 realizacji parku i została naniesiona dopiero w 1968 r. Na terenie objętym wnioskiem o zwrot powstać miał sektor wypoczynku biernego – Polana Zlotowa, jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami. Obszar ten zaznaczono symbolem 3ZP (trzeci etap realizacji Parku Kultury i Wypoczynku). Zgodnie z zamieszczoną legendą, przez przedmiotowy obszar przebiegać miały ciągi piesze i ciągi główne. Na podstawie opisu technicznego do projektu realizacyjnego Parku Kultury "tymczasowe zagospodarowanie" – projekt wstępny terenów I, II, III etapu, opracowanego na podstawie zlecenie i umowy nr 7578/8934/TS-6/68 z 27 lutego 1968 r. ustalono, co następuje. Celem inwestycji było zagospodarowanie tymczasowe terenów zielonych oraz dróg, placów, odwodnienia i elementów małej architektury, obszaru I, II, III etapów Parku Kultury. Zagospodarowanie tymczasowe polegać miało na zaprojektowaniu zieleni, spacerowych ciągów komunikacyjnych pieszych, rozmieszczeniu elementów małej architektury – schodów, ławek, koszy na śmieci, piaskownic i kiosków, zlokalizowaniu polany zlotowej (zlokalizowanej na terenie etapu III) i odwodnieniu terenu. Ogólnie zadrzewienie zaprojektowano zgodnie z wytycznymi w założeniach – w formie luźnych skupisk z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dogodnego przepływu mas powietrza. Ze względu na fakt, że teren objęty projektem zajęty był pod uprawy rolne i łąki, przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Na zajętym terenie przewidywano ciągi piesze spacerowe, których układ zaprojektowano w sposób swobodny i o zagęszczeniu równomiernym. Szerokość ciągów przyjęto na 2,25 m z nawierzchnią żwirową. Przewidywano również utworzenie niewielkich placów z piaskownicami dla dzieci, ustawienie ławek wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz koszy na śmieci. Analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. pozwala stwierdzić, że już w tej dacie sporna działka zajęta była pod alejki spacerowe (ciągi piesze) stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku oraz zieleń wypełniającą pozostałą część gruntu. Na zdjęciu z 1975 r., mimo jego niskiej jakości, widać, że przedstawiona na zdjęciu z 1970 r. alejka biegnąca przy granicy południowej nieruchomości została zlikwidowana, natomiast niezmiennie widoczna jest alejka przebiegająca przez północną część parceli oraz zieleń pokrywająca teren. 15 września 2020 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, podczas której ustalono, że nieruchomość porośnięta jest drzewami i krzewami samosiejkami. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa pismami z 15 czerwca 2020 r. i z 8 lipca 2020 r. poinformował o zawarciu umów dzierżawy części nieruchomości z przeznaczeniem na ogródki działkowe z czterema osobami fizycznymi. Osiągnięcie celu wywłaszczenia w postaci "zazielenienia" nie zawsze wymaga podejmowania pozytywnych działań (II SA/Kr 543/19). W ocenie organu teren po dacie jego wywłaszczenia stanowił część parku w postaci ogólnodostępnego terenu zielonego, z którego mogli korzystać (i korzystali – co wynika z faktu umiejscowienia na tym terenie alejek/ścieżek) mieszkańcy Krakowa. Natomiast urządzenie w kolejnych latach na części terenu parku, w tym m.in. na spornej nieruchomości, ogródków działkowych, nie może świadczyć o nieosiągnięciu celu wywłaszczenia. Sporna nieruchomość stanowiła stosunkowo niewielką część terenów przejętych przez państwo na cele urządzenia planowanego Parku Kultury i Wypoczynku – inwestycji o dużej skali, której realizacja już z samej swej istoty i planistycznych założeń była przedsięwzięciem wieloetapowym, rozpisanym do wykonania na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat. Przy tego rodzaju inwestycjach, zwłaszcza z poprzedniego ustroju, mogło dochodzić do modyfikacji pierwotnych założeń, które nie świadczą o niewykorzystaniu na cel wywłaszczenia.W skardze A. R., S. D., D. D., B. K., M. K., P. K., M. K. i M. M. wnieśli o uchylenie decyzji i przyznanie zwrotu kosztów postępowania (w tym wynagrodzenia radcy prawnego), zarzucając przy tym naruszenie:1) art. 137 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że realizacja celu wywłaszczenia może być spełniona w razie pozostawienia wywłaszczonego terenu bez ingerencji;2) art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 Konstytucji RP przez niewzięcie pod uwagę ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia oraz przyjęcie, że samo zazielenienie może spełniać ten cel, jeśli jest nim budowa konkretnego parku;3) art. 137 ust. 1 ugn, bo nawet gdyby przyjąć, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to nie zostało to wykazane;4) art. 77 ust. 1 kpa, bo nie ma dowodów na realizację celu wywłaszczenia.W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ wskazał na sprzeczne ze sobą sposoby zagospodarowania nieruchomości realizujące cel wywłaszczenia (pozostawienie zieleni, zazielenienie, wykonanie alejek, wykonanie polany oraz pasa drzew i krzewów), ale nie wykazał, że na którykolwiek z tych sposobów zagospodarowano nieruchomość. Gdyby zaś dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczyło zachowanie dotychczasowego charakteru terenu i udostępnienie go społeczeństwu, to przeczy temu fakt stopniowego powstawania zamkniętych ogródków działkowych. Skarżący powołali się na wyroki WSA w Krakowie (II SA/Kr 627/11, II SA/Kr 1628/13, II SA/Kr 956/18), podkreślili różnicę między zazielenieniem terenu a wybudowaniem parku i wskazali, że dziko rosnąca roślinność nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Ich zdaniem realizacja parku nigdy nie dotarła do granic nieruchomości i nie przekroczyła na południe nowopowstającej ulicy. Poza dokumentacją sprawozdawczą brak jest orzeczeń stanowiących podstawę prawną budowy parku czy dokumentacji wykonawczej i powykonawczej (mimo znacznych kosztów inwestycji). Tymczasem decyzja z 4 stycznia 1968 r., która umożliwiała zazielenienie, wypadła z obrotu prawnego po 2 latach, o ile nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Organ pomija niewyraźny "Szkic programowania terenów" przewidujący oprócz ciągu zieleni wysokiej także Sektor dziecięcy C, co do którego żadne prace nie były prowadzone. Ze zdjęcia lotniczego z 1970 r. wynika co najwyżej: a) istnienie w północnej-wschodniej części działki dróg lub ścieżek, jednakże już na mapie z 1944 r. w zbliżonym miejscu widoczne są pierwotne drogi dojazdowe do pól; b) istnienie w południowej części działki dróg lub ścieżek, które na zdjęciu lotniczym z 1975 r. nie są już widoczne, bo są to jedynie dawne drogi dojazdowe do pól, pastwisk, prac budowlano-ziemnych służące urządzeniu na sąsiednim obszarze parku i linii ciepłowniczej (zlikwidowane po ich wybudowaniu); c) możliwe wykonanie prac rekultywacyjnych na północ od dróg/ścieżek – zlokalizowanie polany złotowej przez ulepszenie gleby ziemią urodzajną" – na południe/południowy-zachód od dróg/ścieżek wyraźnie widoczne są pasy dawnych działek (zapewne tzw. miedze), w tym charakterystyczne uskoki parceli [...] i parceli [...], podczas gdy pasy dawnych działek nie są widoczne w obszarze na północ dróg/ścieżek, co świadczy o pozostawieniu jako nieużytku poza parkiem. Nawet jeśli dokumentacja projektowa obejmowała plan zazielenienia, to nie był to plan docelowy – zazielenienie nie miało stanowić wykonania parku, a jedynie bardzo wstępny etap jego realizacji. Skarżący zwrócili uwagę na to, że zgromadzono jedynie kilka najnowszych umów dzierżawy, więc dzierżawa ogrodów działkowych mogła trwać wiele lat wcześniej.W skardze R. Ł., W. S., R. Ł., G. S., J. R., J. R., D. R., J. R., A. R., B. W., Z. K., K. K. i M. K. wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:1) art. 136 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn, bo cel budowy i urządzenia parku nie został zrealizowany;2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 136 ust. 1 i ust. 3 ugn, a także art. 80 w zw. z art. 7 kpa, bo błędnie ustalono cel wywłaszczenia i jego realizację;3) art. 8 kpa, bo przyjęto realizację parku mimo to, że nie wynika to z materiału dowodowego, zaś przy sąsiednich działkach wywłaszczonych na ten sam cel poczyniono odmienne ustalenia faktyczne (działki nr [...] i [...] – wyrok z 21 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 627/11).4) art. 81a kpa, bo nie rozstrzygnięto wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony.W uzasadnieniu skargi podnieśli w szczególności, że od dnia wywłaszczenia nieruchomość stanowiła nieużytek, który został przekształcony w ogródki działkowe. Organ kilkakrotnie zmienia zdanie co do celu wywłaszczenia, przechodzi do porządku dziennego nad faktem braku pozyskania dokumentów, podczas gdy orzeczenie wywłaszczeniowe jest tak precyzyjne ("na cele budowy i urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku"), że doszukiwanie się innego celu wywłaszczenia w decyzji o lokalizacji szczegółowej jest zbędne. Gdyby nawet zazielenienie miało być celem wywłaszczenia, to musiałoby wiązać się z podjęciem pewnych czynności (urządzenie i pielęgnowanie zieleni). Sporządzenie założeń projektowych nie świadczy o ich realizacji, a dopatrywanie się na zdjęciach lotniczych żwirowych alejek parkowych jest nieporozumieniem, skoro ich przebieg nie pokrywa się z projektem, a gdyby rzeczywiście były żwirowe, to jedna z nich nie zanikłaby tak szybko z biegiem czasu. Zdaniem skarżących nie wykazano, że cel został zrealizowany konkretnie na nieruchomości.W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie.Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 26 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 1098/24, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1444/23, uchylającego decyzję Wojewody Małopolskiego – orzekł kasatoryjnie z następującymi wskazaniami:"Wojewoda wyjaśnił [...], że analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. pozwalała stwierdzić, że już w tej dacie, działka [...] zajęta była pod ciągi piesze, stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego oraz zieleń wypełniającą pozostałą część [...] gruntu. Mimo też, że na zdjęciu późniejszym, wykonanym w 1975 r., widoczne było, iż przedstawiona na zdjęciu z 1970 r. alejka, biegnąca przy granicy południowej przedmiotowej nieruchomości, została zlikwidowana, to jednak nadal była widoczna alejka przebiegająca przez północną część parceli oraz zieleń pokrywająca przedmiotowy teren. [...] Sąd Wojewódzki [...] stwierdził natomiast, że »powyższy wniosek jest dużym nadużyciem i nadinterpretacją załączonych do akt fotografii« [...]. Sąd administracyjny [...] nie powinien [...] dokonywać samodzielnie odmiennych ustaleń faktycznych [...] zwłaszcza, gdy takim ustaleniom towarzyszy jednocześnie wypowiedź, iż »Nie da się jednak wyraźnie stwierdzić czy były to zgodnie z tezą organu urządzone alejki parkowe (...)«. Tego rodzaju wypowiedź świadczy bowiem o tym, że [...] Sąd [...] swojego stanowiska nie tylko nie uzasadnił, ale – wskazując na brak możliwości jednoznacznego przesądzenia o istnieniu na spornym gruncie alejek – poddał je wręcz sam w wątpliwość [...]. [...] za poglądem Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw do ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został w tym przypadku zrealizowany, nie przemawiały żadne miarodajne dowody. Z drugiej strony istotne było, że ponieważ Park Kultury i Wypoczynku w Krakowie był inwestycją o dużej skali, której realizacja była przedsięwzięciem wieloetapowym i rozpisanym do wykonania na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat, to [...] realizacja docelowego programu tego zamierzenia została przesunięte do czasu aż najpierw zostanie zrealizowany program zazielenienia parku. W ocenie składu orzekającego pojęcie zazieleniania jest pojęciem szerokim i niezdefiniowanym. Nie można zatem wykluczyć, że w danym przypadku może ono m. in. oznaczać samoczynne porastanie terenu roślinnością. W takiej zatem sytuacji nie można byłoby więc przyjmować, że skoro nieruchomość, która miała podlegać owemu "zazielenieniu" winna być bezwzględnie porośnięta tylko roślinnością tzw. uporządkowaną. Ponadto przy tego rodzaju przedsięwzięciach jak np. parki o dużych rozmiarach a których realizacja miała następować w ciągu wielu lat i do tego etapami, dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia, nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania tego wyłącznie gruntu, którego zwrotu dotyczyło żądanie, ale [...] należało uwzględnić także fakt, że grunt ten był częścią całości parku. [...] część spornego gruntu została wprawdzie w okresie późniejszym zajęta pod ogrody działkowe, jednak późniejsze tego rodzaju zagospodarowanie części spornego terenu nie mogło mieć wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia. Poza tym [...] powstanie ogrodów działkowych w miejscu zaplanowanego wcześniej parku nie musi zawsze dowodzić, iż w takim przypadku cel, dla którego dana nieruchomość została wywłaszczona, nie został zrealizowany. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2021 r. (sygn. akt I OSK 3681/18), wydanym w sprawie, w której celem wywłaszczenia był właśnie park a w rzeczywistości w jego miejscu powstał ogród działkowy, (cyt.): »niewątpliwie teren ogrodu pełni również funkcje wspomagające system ekologiczny, jako część zieleni miejskiej redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza, stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy. Nie pozostaje to bez znaczenia w aktualnych warunkach zmian klimatycznych«. Ponadto Sąd winien także uwzględnić, że [...] sprawa [...] nie była sprawą odosobnioną. Oprócz bowiem wymienionych w skardze kasacyjnej wyroków, także wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 3086/19) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę od tej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 9 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 956/18), w której Sąd ten oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego odmawiającą zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej pod budowę w/w Parku [...] Wyrok ten zaś dotyczył nieruchomości wywłaszczonej pod budowę przedmiotowego Parku, wchodzącej – tak jak w sprawie obecnie rozpoznawanej – w skład terenów, na których miała być realizowana budowa Parku w ramach I, II i III etapu.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.Na wstępie należy zreasumować stan faktyczny ustalony przez organy, na podstawie zgromadzonych dowodów. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny może być podstawą do właściwej subsumpcji. W dalszej kolejności Sąd, w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokona oceny stanowiska Wojewody.I tak pierwszym istotnym dokumentem, do którego odwołuje się decyzja wywłaszczeniowa, jest decyzja o lokalizacji szczegółowej z 7 lipca 1965r., ustalająca lokalizację szczegółową na zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku w oparciu o skrócone założenia projektowe, na podstawie której miano opracować dokumentację projektu wstępnego z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu /akta I inst. k. 312/. Decyzja wskazywała, że projekt może być etapowany. Na tej bazie powstał szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego z lipca 1966r.(Park Kultury tymczasowe zagospodarowanie plansza podstawowa), który przewidywał także 3 etap ( według ustaleń organów działka przedmiotowa była objęta 3-cim etapem realizacji) a w nim obszar 3 ZP z polaną zlotową i sektorem wypoczynku biernego /T.2-gi akt odwoławczych/. Warto zauważyć, że już na tym wstępnym etapie na terenie obejmującym także przedmiotową nieruchomość nie przewidywano nasadzeń, tylko tereny otwarte. Z dnia 2 września 1966r. pochodzi obwieszczenie w sprawie sporządzenia wspomnianego szczegółowego projektu zagospodarowania przestrzennego – że został sporządzony /k.6 T.1 akt odwoł./.W dniu 25 kwietnia 1966r. podano informację o przegotowaniu i realizacji Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku (CPKW) /k.11 T.1 akt odwoł./. Wskazano tam na katastrofalną sytuację miasta, w którym ciągle rozbudowywany jest przemysł. Plan ogólny miasta Krakowa zakłada zrealizowanie pomiędzy dzielnicą Grzegórzki a Nową Hutą CPKW, w celu stworzenia tam dużego ośrodka rekreacyjnego połączonego z zazielenieniem i oddaniem ludności dużego obszaru. W obszarze tym ma być szereg sektorów, m.in. wspomniany sektor wypoczynku biernego. Idea ma być realizowana etapami z uwagi na ograniczone możliwości inwestycyjne. Jeszcze przed okresem realizacji docelowego programu parku miał być stworzony zwarty teren zielony pomiędzy Krakowem a Nową Hutą, który w miarę realizacji mógł być etapowo oddawany. Wskazano też, że w latach 1968-70 przewiduje się realizację III etapu i prowadzone są prace związane z przejęciem tych terenów.Dnia 5 sierpnia 1967 roku został sporządzony wniosek wywłaszczeniowy obejmujący m.in. parcelę katastralną pgr l.kat. [...]. Nieruchomości wskazane we wniosku przeznaczone zostały pod następny – III etap budowy Parku Kultury i Wypoczynku zgodnie z przytoczoną wyżej decyzją o lokalizacji szczegółowej /k.310 akt I inst./. 28 sierpnia 1967 miało miejsce wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i następnie w dniu 27 września 1967r. rozprawa /k.307 i 316 akt I inst./. W dniu 30 listopada 1967r. zapadło orzeczenie o wywłaszczeniu między innymi pgr.l.kat. [...].Wskazano w orzeczeniu, że parcele są niezbędne na cele budowy Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 7 lipca 1965r. /k.103 akt I inst./.Trafnie zatem organy ustaliły, że wywłaszczenie nastąpiło na cele zazielenienia parku, albowiem taki cel określała decyzja o lokalizacji szczegółowej, do której orzeczenie o wywłaszczeniu wprost się odnosiło.Równocześnie z 3 listopada 1967r. pochodzi uchwała Nr 23/133/67 Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Nowa Huta w Krakowie, opiniująca projekt szczegółowego planu miejscowego CPKW, gdzie m.in. zalecono zwiększyć maksymalnie tereny zielone wypoczynku biernego – terenów otwartych /k.8, T.1 akt odwoł./.W aktach znajduje się także projekt wstępny tymczasowego zagospodarowania Parku Kultury w Krakowie z 16 kwietnia 1968r. Wskazano tam między innymi, że projekt zieleni oparto o kompozycję swobodną charakterystyczną dla parku typu naturalnego; zadrzewienia w formie luźnych skupisk z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dogodnego przepływu mas powietrza. Teren objęty projektem był, a częściowo jest nadal zajęty pod uprawy rolne i łąki, przewidywano jedynie ulepszenie gleby i zaprawienie dołów pod drzewa i krzewy ziemią kompostową. Wskazano również, że ciągi spacerowe na terenie III etapu mają biec poziomo ze wschodu na zachód po obrzeżach polany zlotowej./k. 18 T.1 akt odwoł./.Z dnia 8 listopada 1968r. pochodzi informacja o stanie realizacji i budowy Parku Kultury /k.21 T.1 akt odwoł./. Wynika z niej, że w tym czasie etap III był w fazie realizacji. Ponadto, że m.in. na terenie tego etapu znajdują się gospodarstwa ogrodnicze, które powinny pozostać jako enklawy zieleni rolniczej, wkomponowane w zieleń parkową.Należy wskazać, że na k. 363 akt I inst. znajduje się mapa obrazująca, że działka nr [...] (część działki nr [...]) odpowiada parceli l.kat[...]. Z kolei na k. 7 i 8 T.I akt odwoł. mamy dwa zdjęcia lotnicze ze współczesnymi nakładkami geodezyjnymi. Pierwsze z nich pochodzi z 1970r. i widać na nim, że teren działki jest trawiasty z jedną alejką poziomo ją przecinającą. Na drugim zdjęciu z 1975r. sytuacja jest taka sama.Przechodząc do kwestii oceny prawidłowości subsumpcji tego stanu faktycznego, który Sąd przytoczył w celach porządkowych, należy zacząć od wskazania, że zapadły w sprawie wyrok NSA z 26 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 1098/24, ma dla tutejszego Sądu charakter wiążący. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. "Z brzmienia art. 153 p.p.s.a. wynika, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym powinna dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych" (wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r II FSK 1107/22 LEX nr 3865068 ).Należy zatem przypomnieć pokrótce poglądy i wskazania NSA. Po pierwsze, NSA wskazał, iż za poglądem uprzednio wyrażonym przez tutejszy Sąd nie przemawiały żadne miarodajne dowody; w szczególności realizacja docelowego programu zagospodarowania parku została przesunięta do czasu aż zostanie zrealizowany program zazielenienia. Po drugie, pojęcie zazielenienia jest pojęciem szerokim i nie można wykluczyć, że w danym wypadku może oznaczać też roślinność samoczynnie porastającą dany teren. Po trzecie, odnośnie parków o dużych rozmiarach, realizowanych etapami przez wiele lat, realizacji celu wywłaszczenia nie można odnosić jedynie do stopnia zagospodarowania fragmentu gruntu, ale do parku jako całości z tą częścią. Po czwarte, zajęcie w późniejszym okresie części spornego gruntu pod ogrody działkowe nie ma znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Po piąte, Sąd winien uwzględnić, że sprawa dotycząca zwrotu nieruchomości w ramach CPKW nie jest odosobniona, albowiem zapadały już wyroki w sprawach podobnych, które NSA przywołał.Mając zatem na uwadze ustalenia faktyczne organów oraz powyższe wskazania, stwierdzić należy, że skargi są bezzasadne.Ze wspomnianych ustaleń wynika, że celem wywłaszczenia było zazielenienie parku. Ponadto, owo zazielenienie miało być podstawowym założeniem parku do czasu jego całkowitego zagospodarowania. Wiadomo było bowiem, że jego realizacja wymaga czasu i odpowiednich nakładów finansowych. Tymczasem z uwagi na katastrofalną sytuację miasta z uwagi na rozwijający się przemysł, chodziło o utworzenie obszaru między Krakowem a Nowa Hutą, który będzie swego rodzaju buforem dla zanieczyszczeń. Dlatego duże znaczenia miała tutaj tak zieleń urządzona ( nasadzenia drzew i krzewów), jak i tereny otwarte ( łąki, pasy trawy) dla swobodnego przepływu mas powietrza.Przedmiotowa działka leżała w strefie realizacji etapu III-go, w sektorze 3-cim, wypoczynku biernego, z polaną zlotową projektowaną jako teren otwarty. Alejki miały przy tym omijać polanę zlotową, biegnąc poziomo po jej obrzeżach. Jest zatem zrozumiałym, że w latach 70-75 działka stanowiła teren otwarty, porośnięty trawą, z jedną alejką ją przecinającą. W ocenie Sądu jest to bezsprzecznie realizacja celu wywłaszczenia. Bowiem, jak wynika z założeń projektowych, park miał obejmować zarówno terenu z luźnymi skupiskami zieleni, jak i tereny otwarte ( czyli z reguły porośnięte trawą). W takich terenach ( jak polana zlotowa czy inne tereny otwarte) trawa mogła rosnąć samoczynnie i nie zmienia to w żaden sposób oceny, że został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci zazielenienia parku.Brzmienie Art. 137 u.g.n. jest następujące:1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.2.Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.Art. 137 pkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz.U.2014.376) z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.Ponieważ wniosek o zwrot złożono w dniu 16.07.2019r., należało ustalić, czy przed dniem 22.09.2004r. zrealizowano cel wywłaszczenia na spornym terenie.Jak wynika ze zdjęć lotniczych, co już wyżej wskazano, przedmiotowa nieruchomość w roku 1970 i 1975 stanowiła teren zielony, porośnięty trawą, z jedną alejką spacerową. Mając na uwadze, że była to część większej całości (parku), o założeniach, które już omówiono, należy zidentyfikować realizację celu wywłaszczenia w wymienionych latach. Oznacza to, że nieruchomość nie podlega zwrotowi, albowiem nie można uznać ją za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.Należy przy tym nadmienić, że późniejsze założenie na części działki ogrodów działkowych nie ma żadnego znaczenia, albowiem cel wywłaszczenia został już uprzednio zrealizowany.Końcowo należy zauważyć, że w podobnej sprawie do sygn. akt I OSK 2140/22 wypowiedział się NSA w sposób zbliżony. Ma to o tyle znaczenie, że w sprawa ta dotyczyła bliskiego sąsiedztwa. Albowiem na terenie objętym tamże wnioskiem o zwrot miał powstać sektor wypoczynku biernego - Polana Zlotowa, jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami; obszar ten oznaczono symbolem 3ZP (trzeci etap realizacji Parku Kultury i Wypoczynku). Zatem był to ten sam obszar co w niniejszej sprawie.NSA odnośnie tego terenu wskazał: "Nawet, gdyby zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że park o nazwie Park Kultury i Wypoczynku powinien oferować społeczeństwu nie tylko sam teren "zielony", to jednak z całą pewnością tego rodzaju tereny stanowić powinny jego podstawę. W związku z tym, skoro sporny grunt porastała zieleń wysoka wraz z krzewami w formie luźnych skupisk z dużymi płaszczyznami otwartymi i przebiegały przezeń w sposób swobodny ciągi główne i alejki dla pieszych, to fakt ten świadczył o tym, że sporny teren spełniał ogólnodostępne funkcje rekreacyjne, charakterystyczne dla parków. Okoliczność ta zaś prowadziła do wniosku, że w analizowanym stanie faktycznym cel wywłaszczenia mający miejsce w 1967 r. został zrealizowany. Okoliczność, że w okresie późniejszym zagospodarowanie spornego terenu uległ zmianie, pozostawała natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie".Pogląd ten Sąd orzekający w pełni podziela i odnosi do niniejszej sprawy.Z wymienionych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.Sąd oddalił wniosek pełnomocnika Gminy o zasądzenie kosztów jako pozbawiony podstaw prawnych.. orzeczono jak w sentencji.Sąd oddalił wniosek pełnomocnika Gminy o zasądzenie kosztów jako pozbawiony podstaw prawnych.