Wyrok - I SA/Op 410/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - z dnia 15 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu T. O. i R. O. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2026 r., nr IN.V.7570.2.32.2025.MKOS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz T. O. i R. O. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych, tyUchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu T. O. i R. O. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2026 r., nr IN.V.7570.2.32.2025.MKOS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz T. O. i R. O. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych, ty
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Kwota główna
36 330 zł · odszkodowanie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
odszkodowanie
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
15 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Przewodniczący
Tomasz Judecki
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 138
kpa
art. 15
kpa
art. 136
kpa
art. 64
appsa
art. 64
dppsa
art. 64
bppsa
art. 134
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez T. O. i R. O. (zwanych dalej też: skarżącymi), reprezentowanych przez pełnomocnika - radcę prawnego A. L., od decyzji Wojewody Opolskiego (zwanego dalej też: organem odwoławczym) z dnia 9 kwietnia 2026 r. IN.V.7570.2.32.2025.MKOS, uchylającej w całości decyzję Starosty Krapkowickiego (zwanego dalej też: organem pierwszej instancji) z dnia 20 sierpnia 2025 r., nr IM-G.683.27.2023 - wydaną w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za nieruchomości nabytą z mocy prawa na rzecz Gminy Krapkowice - i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:Decyzją z dnia 6 września 2023 r., nr [...], Starosta Krapkowicki orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania pn. "Budowa mostu południowego na rzece Odrze w Krapkowicach i Gogolinie wraz z drogami dojazdowymi". Jednocześnie stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Krapkowice m.in. nieruchomości - stanowiącej dotychczas własność T. O. i R. O. we wspólności ustawowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 0,0151 ha (poprzednio działka nr [...]), nr [...] o pow. 0,0168 ha (poprzednio działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]), nr [...] o pow. 0,0511 ha (poprzednio działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]), nr [...] o pow. 0,4797 ha (poprzednio działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]), nr [...] o pow. 0,0638 ha (poprzednio działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]), nr [...] o pow. 0,0500 ha (poprzednio działka nr [...]) oraz nr [...]o pow. 0,1070 ha (poprzednio działka nr [...]), KW [...], obręb K. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 listopada 2023 r.Następnie, Starosta Krapkowicki wszczął postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość i po uzyskaniu operatu szacunkowego - sporządzonego dnia 19 grudnia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. P., decyzją z dnia 5 czerwca 2024 r. ustalił na rzecz skarżących odszkodowaniu za ww. nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę Krapkowice, w wysokości 36 330 zł, zobowiązując Burmistrza Krapkowic do jego wypłaty.W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżących powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 18 grudnia 2024 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.W ponownym postępowaniu Starosta Krapkowicki powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego – U. W., która w dniu 21 maja 2025 r. sporządziła operat szacunkowy określenia wartości nieruchomości, w którym określił wartość prawa własności nieruchomości na kwotę 251 846 zł.Decyzją z dnia 20 sierpnia 2025 r. Starosta Krapkowicki ustalił na podstawie ww. operatu, na rzecz skarżących odszkodowanie za nabyte z mocy prawa przez Gminę Krapkowice nieruchomości, stanowiące własność skarżących, w kwocie 251 846 zł i zobowiązał Burmistrza Krapkowic do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 12 ust. 4a, 4f i 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) dalej zwanej "specustawą" oraz art. 9a, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a w zw. z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) zwanej dalej ustawą lub u.g.n. W uzasadnieniu wskazał na informacje przedstawione w operacie i dokonując jego oceny uznał, że jego analiza nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu.Od powyższej decyzji Burmistrz Krapkowic - reprezentujący Gminę Krapkowice, wniósł odwołanie, w którym podniósł, że rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, bez dokonania należytej jego oceny, co narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - bowiem w konsekwencji przyjęcia błędnie sporządzonego operatu szacunkowego, nieprawidłowo ustalona została wysokość odszkodowania. Wadliwość operatu szacunkowego, zdaniem odwołującego, spowodowana była pominięciem przez biegłą reguły, wedle której w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy uwzględnić faktyczny sposób użytkowania nieruchomości; dobraniem przez biegłą do porównania z wycenianą nieruchomością, nieruchomości które nie są porównywalne pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, czy sposobu korzystania; brakiem wystarczającego opisu wybranych nieruchomości, co właściwie czyni niemożliwym dokonanie ich porównania. Odwołujący wskazał, że z treści operatu wynika, iż nieruchomości nie są objęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dla nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy skutkiem czego w operacie należało uwzględnić aktualny sposób ich użytkowania.Pismami z dnia 20 stycznia 2026 r. i następnie z dnia 9 marca 2026 r. Wojewoda Opolski wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego – U. W., o złożenie wyjaśnień dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego, na które to rzeczoznawca majątkowy odpowiedziała pismem z dnia 5 marca 2026 r.Opisaną we wstępie decyzją z dnia 9 kwietnia 2026 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) zwanej dalej k.p.a., Wojewoda Opolski uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Krapkowickiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu powołał kolejno regulacje: art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 specustawy, art. 134 ust. 1 - 3, art. 154 ust. 1 - 3 u.g.n., § 49 ust. 1 - 4 ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) zwanego dalej rozporządzeniem. Wskazał też na art. 130 ust. 2 u.g.n. i przytaczając ustalenia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w operacie szacunkowym zaznaczył, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie stosownie do art. 77 i art. 80 k.p.a. (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej "k.p.a.". Dalej wyjaśnił, że operat winien spełniać nie tylko formalne wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Z uwagi jednak na to, że organ nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, to ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Wojewoda stwierdził, że w kontekście uregulowań zawartych w u.g.n. i rozporządzeniu zastosowana procedura wyceny budzi uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowego doboru do wyceny nieruchomości porównawczych pod kątem podobieństwa do nieruchomości wycenianej, tj. dobór nieruchomości budzi wątpliwości dotyczące spełnienia przez nieruchomości porównawcze kryteriów podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzający operat szacunkowy w toku wyceny uznał, iż cechami jakie wpływają na wartość są: położenie, przeznaczenie gruntów w otoczeniu, otoczenie i dostępność komunikacyjna. Cechy te nie zostały opisane w operacie szacunkowym, a jedynie z opisu ocen poszczególnych cech rynkowych, można wywnioskować, co mogą oznaczać poszczególne cechy. Analiza zestawienia transakcji przyjętych do porównania wykazała natomiast, że nieruchomości te różnią się przede wszystkim pod względem położenia, gdyż w zestawieniu transakcji ujęte zostały zarówno nieruchomości położone na terenach wiejskich, znacznie oddalone od terenów zurbanizowanych, jak również nieruchomości położone w miastach na terenach zurbanizowanych (miasta będące siedzibą gminy), jak również pod względem otoczeniem, gdyż są to nieruchomości położone zarówno w otoczeniu terenów zabudowanych, jak i terenów niezabudowanych. Ponadto, jak wskazał Wojewoda wątpliwości budzi również podobieństwo nieruchomości pod względem przeznaczenia i sposobu korzystania albowiem w zestawieniu ujęte zostały zarówno nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, jak również nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, przy czym ta sama baza transakcji drogowych przyjęta została zarówno przy wycenie gruntu o przeznaczeniu w studium pod zabudowę usług sportu, rekreacji i turystyki, jak również przy wycenie gruntu rolnego. Jednocześnie, ani z opisu nieruchomości, ani z uzasadnienia doboru nieruchomości do porównania nie wynika, jakie kryteria zadecydowały, o doborze tych nieruchomości, jako najbardziej podobnych do wycenianej. Wskazując na § 79 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, organ odwoławczy uznał również, że operat szacunkowy nie zawiera wystarczającego uzasadnienia doboru nieruchomości porównawczych, co utrudnia ocenę prawidłowego doboru nieruchomości porównawczych pod kątem podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Podkreślając, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące Wojewoda uznał, że sporządzona w sprawie opinia biegłego zawiera uchybienia istotne dla ustalenia wartości nieruchomości i nie może być przyjęta jako dowód w sprawie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W tej sytuacji stwierdził, że Starosta Krapkowicki nieprawidłowo przyjął jako dowód operat szacunkowy obarczony wadami i nieprawidłowo ustalił wysokość odszkodowania. Podkreślił, że prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego prawidłowości, zupełności i pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Mając to na uwadze organ odwoławczy wywiódł, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, co spowodowało niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że konieczne jest przeprowadzanie dowodu z innego operatu szacunkowego, przy czym postępowanie w tym zakresie nie może być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, które jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy.W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucili, że decyzja odwoławcza został wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a. albowiem zgromadzono w sprawie prawidłowy materiał dowodowy, opinia rzeczoznawcy jest rzetelna i kompletna, a nadto rzeczoznawca prawidłowo i właściwie odniosła się do stawianych zarzutów i pytań organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasadzenie kosztów postępowania skarżący wywiedli, że sporządzony operat jest prawidłowy i brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kolejno podnieśli, że:- rzeczoznawca prawidłowo określiła tzw. zasadę korzyści i to zarówno przy uwzględnieniu studium uwarunkowań - dla gruntów pod zabudowę usług sportu, rekreacji i turystyki jak i gruntów rolniczych, wskazując że w obu przypadkach przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości pod inwestycję drogową powoduje wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji prawidłowo ustaliła wartość nieruchomości z uwzględnieniem ich przeznaczenia po wywłaszczeniu;- w operacie szczegółowo wyjaśniono wybór nieruchomości podobnych, które zostały wzięte pod uwagę przy ustaleniu wartości wywłaszczonych nieruchomości, szczegółowo przedstawiono opis każdej z nieruchomości podobnych;- rzeczoznawca prawidłowo ustaliła, że wpływ na wartość nieruchomości ma otoczenie innych nieruchomości, dostępność komunikacyjna, a kształt i wielkość działki ma mniejszy wpływ na cenę;- rzeczoznawca prawidłowo wzięła pod uwagę rynek lokalny nieruchomości - powiat krapkowicki, a z uwagi na brak transakcji nieruchomościami drogowymi na tym obszarze, rozszerzono analizę również na inne powiaty;- jak zauważa rzeczoznawca, transakcje nieruchomościami drogowymi, to specyficzny rodzaj transakcji i zazwyczaj nie dochodzi do nich między osobami fizycznymi, stąd poszerzono obszar poszukiwań takich transakcji, poza obręb miasta Krapkowice;- rzeczoznawca uwzględniła, że wyceniane nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej, co obniżyło ich wartość i zostało to wprost wyrażone w opinii;- rzeczoznawca przejrzyście - w formie tabeli - przedstawiła różnice miedzy porównywanymi nieruchomościami i przedstawiła w jaki sposób różnice wpływają na wartość wycenianej nieruchomości;- rzeczoznawca prawidłowo określiła przeznaczenie i sposób użytkowania nieruchomości porównywanych (strona 14-16 opinii), wskazując: trzy transakcje gruntów przeznaczonych pod zabudowę usług, sportu, rekreacji i turystyki trzy transakcje gruntów niezurbanizowanych, użytkowanych rolniczo;- w operacie (strona 16-23) szczegółowo określono porównywane nieruchomości drogowe - położone na terenach o podobnym charakterze w gminach miejsko-wiejskich, a rzeczoznawca prawidłowo ustaliła, że porównywane nieruchomości nie różnią się istotnymi cechami z nieruchomościami wycenianymi;- w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego biegła złożyła wyjaśnienia;- biegła wyjaśniła, że nieruchomości porównawcze stanowią nieruchomości drogowe ujęte w dokumentach planistycznych jako przeznaczone na cele drogowe, nabywane w celu realizacji inwestycji drogowych oraz nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu ich użytkowania;- biegła odniosła się do kwestii porównania nieruchomości położonych w otoczeniu terenów zabudowanych wyjaśniając, że zgodnie ze szczegółowym opisem nieruchomości porównywanych nieruchomości te są położone zarówno w obszarze terenów zabudowanych, jak i niezabudowanych oraz w operacie zastosowano odpowiednie poprawki związane z otoczeniem;- decyzja odwoławcza nie uwzględnia wyjaśnień rzeczoznawcy, mimo że rozwiewają one wszelkie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej opinii;- wyjaśnienia rzeczoznawcy nie zostały przesłane do pełnomocnika skarżących, jak również brak było informacji o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wojewody Opolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) zwanej nadal k.p.a., która stosowanie art. 64a p.p.s.a. podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu.Na zasadzie art. 64d § 1 p.p.s.a. wniesiony sprzeciw podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego ww. przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a.Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w okolicznościach badanej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie też do art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. zasadniczo sąd nie weryfikuje zatem prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie, czy zaistniały ustawowe przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji.Niemniej jednak, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W konsekwencji, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć w danej sprawie zastosowanie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Nie eliminuje też stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. O ile zatem sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, to jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Dokonując w niniejszej sprawie oceny, w tak ustalonych graniach, Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co powodowało konieczność jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa na rzecz gminy na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Materialną podstawę prawną merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) dalej zwanej "specustawą" oraz na zasadzie odesłania z art. 12 ust. 5 tej ustawy, odpowiednio stosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) dalej zwanej ustawą lub u.g.n.Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Opolski dokonał oceny dowodu stanowiącego podstawę do ustalenia przedmiotowego odszkodowania w postaci sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego i stwierdził, że zastosowana przez biegłego procedura wyceny budzi wątpliwości co do prawidłowości operatu, jego zupełności i elementów istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości. W konsekwencji też uznał, że operat ten zawiera istotne uchybienia i nie może w niniejszej sprawie stanowić dowodu, na podstawie którego ustalana jest wysokość odszkodowania. Konieczne jest przeprowadzenie dowodu z innego operatu szacunkowego, co wykracza poza granice postępowania odwoławczego i wymaga ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji.Dokonując oceny legalności w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze nie możne sprowadzać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczym jego celem, wynikającym wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 k.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo.Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a.Na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które co należy podkreślić obowiązują również w postępowaniu odwoławczym.Stosownie do oceny dokonanej w zaskarżonej decyzji wskazać należy, że niewątpliwie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową, operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód ustalenia tego odszkodowania, a jego brak lub wadliwość uniemożliwia podjecie merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Wynika to z art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, a stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego.Zgodzić się również należy z tym, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie powinien zostać sporządzony z zachowaniem zasad wynikających z przepisów u.g.n., jak również powinien odpowiadać wymogom z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Ustalenie odszkodowania na podstawie wadliwego operatu szacunkowego stanowi natomiast naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy nie może bowiem stanowić podstawy ustaleń organu co do wysokości odszkodowania.Podkreślić jednak też trzeba, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ orzekający o odszkodowaniu nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Wobec tego ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie dysponuje on bowiem wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy.Sąd podziela pogląd, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konieczne jest jednak odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Obowiązany jest do oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym - czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ocena prawidłowości tego operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1792/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Po 909/25 i powołane tam orzecznictwo).Powyższe znajduje oparcie w treść art. 154 ust. 1 u.g.n., który wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Oznacza to, że ma on swobodę w tym zakresie. W zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje też dobór nieruchomości podobnych do porównania. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Stąd polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych i jakiejkolwiek kwalifikacji w tej materii co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi, z przyjętą przez rzeczoznawcę metodologią jest całkowicie nieuprawniona. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy, decyduje natomiast nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1369/25).W konsekwencji zdaniem Sądu uznać należy, że wkraczanie przez organ w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje ograniczeń wynikających z braku posiadania wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego w toku postępowania dokonywana jest pod względem formalnym, przy czym aby takiej oceny dokonać organ musi wskazać na konkretne przepisy prawa i ustalenia rzeczoznawcy w tym aspekcie (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 568/24, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Gd 620/25). Jeżeli natomiast organ w toku postępowania powziął wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu dokonać oceny wiarygodności sporządzonego operatu. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowychMając na uwadze powyższe Sąd uznał, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokonał nieuprawnionej oceny w zakresie braku wiarygodności i merytorycznej zasadności operatu szacunkowego i na tej podstawie nieprawidłowo wydał decyzję kasacyjną.Dostrzec należy, że podstawę podważenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i uznania że nie może on stanowić dowodu w sprawie, zasadniczo stanowiły wątpliwości Wojewody Opolskiego dotyczące prawidłowego doboru do wyceny nieruchomości porównawczych, a także stwierdzony przez organ odwoławczy brak opisu cech nieruchomości wpływających na ich wartość i brak uzasadnienia doboru nieruchomości porównawczych. Dokonując oceny organ nie odniósł swojej ogólnej oceny do argumentacji i wyjaśnień biegłego zawartych w treści operatu szacunkowego, w tym co do zawartych w nim wyjaśnień dotyczących analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w tym rodzaju i obszaru rynku, czy uzasadnienia co do wyboru nieruchomości porównawczych, jak również nie dokonał oceny w odniesieniu do wyjaśnień przedłożonych przez rzeczoznawcę w postępowaniu odwoławczym. Co znamienne, nie wskazał również na naruszenie konkretnych regulacji prawnych przy sporządzeniu operatu i oparł swoją ocenę jedynie na ogólnych wątpliwościach dotyczących metodologii przyjętej przez rzeczoznawcę.Tak dokonana ocena zdaniem Sądu stanowiła nieuprawnioną polemikę organu z merytoryczną treścią opinii. Zaznaczyć przy tym trzeba, że samo wskazanie bez jakiejkolwiek argumentacji, na ustaloną w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicję nieruchomości podobnej - w kontekście zakwestionowania doboru do wyceny nieruchomości porównawczych, nie było wystarczające dla podważenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako naruszającego przepisy prawa. Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. nie stanowi bowiem, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka położona w tej samej miejscowości czy gminie, co nieruchomość wyceniana. Mówi jedynie, że przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.W konsekwencji, zdaniem Sądu nie można uznać za prawidłowe dokonanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy - nieposiadający odpowiedniej wiedzy specjalistycznej na temat szacowania wartości nieruchomości – oceny w zakresie prawidłowości doboru nieruchomości do porównania, wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości. Dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest "ukierunkowany" przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego) i mając w pewnym stopniu charakter oceny zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze. Wybór metody i techniki wyceny wymaga oceny specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zatem wbrew stanowisku organu odwoławczego zakwestionowanie operatu szacunkowego nie mogło być wynikiem powzięcia wątpliwości co do wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego w operacie szacunkowym, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.Tym samym Sąd uznał, że nieprawidłowa ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy nie mogła uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli Wojewoda Opolski miał wątpliwości co do merytorycznej treści operatu szacunkowego, to w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego powinien podjąć stosowne działania, w tym w celu dokonania w trybie art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; zwłaszcza w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego wynika, że obecny operat szacunkowy został sporządzony na skutek podważenia przez organ odwoławczy prawidłowości wcześniejszego operatu. Dopiero też po uzyskaniu takiej opinii mógłby dokonać oceny legalności wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego i możliwości ustalenia odszkodowania. Tymczasem nie wyjaśnił dlaczego, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., nie przeprowadził na podstawie art. 157 u.g.n. uzupełniającego dowodu z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jednocześnie też dokonując oceny w żaden sposób nie odniósł się do wyjaśnień rzeczoznawczy złożonych w postępowaniu odwoławczym.Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i z tego powodu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt. 1. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt. 2., na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis uiszczony od sprzeciwu w kwocie 100 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 34 (2x17 zł) zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i dokonania ustaleń oraz oceny na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, a w przypadku powzięcia wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości operatu podjęcia uzupełniających czynności wyjaśniających w trybie art. 157 u.g.n.Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis uiszczony od sprzeciwu w kwocie 100 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 34 (2x17 zł) zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i dokonania ustaleń oraz oceny na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, a w przypadku powzięcia wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości operatu podjęcia uzupełniających czynności wyjaśniających w trybie art. 157 u.g.n.Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).